Cet exemple de thèse en sciences politiques vise à vous donner un aperçu des attentes académiques relatives à la rédaction de ce type de thèse.
La politique de l’Union européenne en matiere de l’immigration extracommunautaire
Les problèmes de l’immigration extracommunautaire de l’Union européenne n’ont jamais été aussi cruciaux qu’à notre époque. En effet, dans les années 1800 à 1950, les migrations s’opéraient principalement d’Europe vers les autres continents ou entre les pays européens eux-mêmes. La plupart des pays européens étaient devenus des terres d’immigration après la Seconde Guerre mondiale.
On a dénombré 191 millions d’immigrés dans le monde en 2005. 21% d’entre eux, soit près de 41 millions de personnes, demeuraient dans l’Union européenne. La population immigrée constituait ainsi 8,6 % de la population communautaire et la réception d’immigrés était devenue primordiale pour la croissance démographique en Europe. Seul un petit nombre des Etats membres a encore un solde migratoire négatif : l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie et la Pologne. Des pays comme l’Espagne et l’Italie font maintenant partie des principaux pays d’immigration des années 1990 et 2000, alors qu’ils étaient pa2mi les principaux pays d’émigration dans le monde au cours des années 1950. Il est indéniable que l’Union européenne demeure de loin la destination principale des demandeurs d’asile, que ceux-ci arrivent de pays voisins (Russie, Serbie, Turquie) ou de pays connaissant des troubles politiques graves. Une petite proportion des immigrés qu’elle accueille a par contre fait des études supérieures par rapport à ceux accueillis aux Etats-Unis, ce qui dénote une fragilité possible dans la compétition pour l’accueil de travailleurs qualifiés. Nous pouvons en conséquence conclure qu’il n’y a pas d’Europe forteresse, mais d’une Europe qui donne à l’immigration un rôle déterminant dans la croissance démographique actuelle et future de l’Union européenne dans un contexte de vieillissement de la population et de faible dynamisme des naissances.
Les faits ont démontré que la croissance démographique de l’Union européenne a fortement freiné de 1960 à la fin des années 1980 : l’augmentation annuelle de la population a été divisée par trois en valeur absolue dans cet intervalle. Au cours de cette période, le solde migratoire est resté légèrement positif, quelquefois négatif pendant certaines années : la croissance de la population de l’Union européenne était fondamentalement enchaînée à l’accroissement naturel de la population. Le solde migratoire est redevenu positif depuis la fin des années 1980 et a évolué en premier moteur de la croissance démographique en Europe, participant même à un fort rehaussement de la croissance de la population de l’Union européenne. L’importance du solde migratoire a été telle qu’en 2004, il était quatre fois plus grand que l’accroissement naturel de la population. Le graphique 1 ci-après permet de repérer ce retournement : il fait apparaître l’évolution de l’accroissement naturel et celle du solde migratoire pour la période 1960-2004 dans la population de l’Union européenne.
Le solde migratoire de l’Union européenne, en moyenne annuelle entre 2000 et 2005, a fini par dépasser celui des Etats-Unis, alors que l’Inde et la Chine présentaient un solde négatif au cours de cette période (graphique 2).
Malgré cet accroissement, le solde migratoire de l’Union européenne reste proportionnellement plus faible par rapport à celui des Etats-Unis ou celui du Canada, soit 2,6 pour mille habitants en moyenne annuelle entre 2000 et 2005. (Etats-Unis = 4 et Canada = 6,7). Il y a fortes variations entre Etats membres, comme le montre le graphique 3. Pour l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne le nombre des émigrants est supérieur à celui des immigrés, alors que le taux de solde migratoire moyen entre 2000 et 2005 dépasse 9 pour mille en Espagne et en Irlande.
Quelques membres ont connu un renversement de situation entre les années 1950 et les années 1990 (cf. tableau 4). On note par exemple que l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni étaient parmi les principaux pays d’émigration, mais ils sont par la suite parmi les pays qui ont le solde migratoire le plus élevé du monde. La grandeur de ce renversement a certainement représenté un choc culturel pour ces pays.
La proportion de la population immigrée par rapport à la population totale est plus faible en Union européenne (8,6%) par rapport à celle des Etats-Unis (12,9%), et il y a des écarts importants entre les Etats membres comme le montre le graphique 4. Il faut signaler que la plupart des pays d’Europe centrale comptent une population d’immigrés relativement réduite.
Toujours en terme de statistiques, l’Union européenne abrite plus d’immigrés (41 millions) que les Etats-Unis (38 millions). Le graphique 5 montre l’évolution de la population immigrée dans les pays les plus peuplés de l’Union européenne entre 1960 et 2005. En 2005, c’est l’Allemagne qui détient le record d’immigrés (10 millions), devant la France (6,5), le Royaume-Uni (5,4) et l’Espagne (4,8).
Officiellement, le nombre d’immigrés résidant légalement sur le territoire des 15 membres de l’Union européenne en 2001 se situait à 14,3 millions de personnes, soit 3,8 % de la population.
Cette situation explique l’alerte des Nations unies, qui prévoit qu’en l’absence de migrations, dans les cinquante ans à venir, l’Union européenne constaterait une diminution de sa population de 43 millions, soit 11%. Pour combler ce déficit, elle aurait en conséquence besoin de 47 millions d’immigrants, c’est-à-dire un million par an environ, ce qui correspond quasiment à la situation actuelle.
Pour l’Union européenne, la tactique de l’immigration tient compte de la notion de liberté, de sécurité et de justice, selon le traité d’Amsterdam. Sa mise en place relève principalement du Commissaire européen pour la justice, la liberté et la sécurité, actuellement Viviane Reding. Progressivement, la politique d’immigration de l’Union européenne converge vers la politique de défense et de sécurité. La politique d’immigration de l’Union européenne est considérée comme faisant partie de la politique de défense et de sécurité qui ont une grande étendue intergouvernementales.
Le Conseil européen de Tampere (octobre 1999) a prévu l’achèvement de cet espace pour fin 2004. L’Union européenne n’a pas encore pu légiférer plusieurs d’engagements et les directives adoptées dans ce cadre ne sont pas toutes transposées intégralement dans les législations nationales. En effet, aucun Etat de l’Union européenne n’a approuvé, à ce jour, la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille de l’ONU du 18 décembre 1990.
1. Objet et problématique de la recherche.
Les étrangers qui s’expatrient font maintes fois la une des journaux, surtout ceux en provenance des pays africains. Bon nombre d’entre eux n’arrivent même pas à destination car périssent en mer ou meurent de maladie ou de faim. Ceux qui atterrissent dans un pays européen se trouvent en situation irrégulière. Malheureusement, le Parlement européen a ratifié les instructions sur le retour des étrangers en situation irrégulière (appelée « directive de la honte » par certains de ses détracteurs) le 18 juin 2008 par 367 voix contre 206. Le texte établit des règles communes concernant le départ des immigrants en situation illégale des Etats membres. Ils bénéficient quand même d’un maintien en rétention de dix-huit mois maximum avant leur expulsion. En Italie, ce délai est passé de deux à six mois selon la récente loi sur la sécurité intérieure et l’immigration du gouvernement Berlusconi. Vient s’ajouter une possibilité d’interdiction du territoire communautaire pour cinq ans. Si l’Europe se désemplit, les européens ne veulent pas d’aventuriers en mal de mauvais coups ou autres toxicomanes pour peupler leur terre. Quels critères doivent-ils adopter pour bien réussir leur accueil et en même temps ne pas susciter le mécontentement de l’opinion mondiale ?
La Haye s’est donné cinq ans pour réaliser un groupe de dix priorités relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice adoptées lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004 sur l’immigration. Ces priorités sont axées sur trois points :
– la lutte contre l’immigration illégale, en particulier contre la traite des femmes et des enfants,
– la mise en place d’un plan relatif à l’immigration légale,
– le soutien de l’intégration des immigrants dans les pays de l’Union en produisant par exemple aux administrations locales et aux employeurs un recueil de bonnes pratiques.
Son cheval de bataille est la mise en place du Système d’information des visas (SIV), une base de données biométriques, ainsi que la création d’un « Fonds européen pour le retour », mis en place dans le cadre d’un sous-programme du Programme européen pour la protection des infrastructures critiques (PEPIC).
Nous parlerons un peu des demandes d’asile et des exilés, car on ne peut pas traiter du sujet sur la politique d’immigration sans parler d’asile et des exilés. Nous n’insisterons pas cependant pas sur ce sujet durant notre analyse. L’externalisation de l’asile, tel est le terme d’usage courant des réseaux des spécialistes de l’asile et des migrations, pour désigner un concept diplomatique relativement simple : nous sommes favorables pour accorder l’asile aux exilés, mais de préférence loin de chez nous et dans des endroits comme les camps d’internement ou les zones géographiques de regroupement, où ils sont enfermés et ne pourront pas atteindre l’Europe. Cette pensée est devenue de plus en plus claire dans un projet de loi du gouvernement autrichien en 1999 puis a été formalisée par le Haut Commissaire aux Réfugiés de l’ONU, Ruud Lübbers, ancien premier ministre des Pays Bas en 2002 et, en 2003, par le Premier Ministre britannique Tony Blair. Le Sommet de Thessalonique de juin 2003, l’a ensuite institutionnalisée en politique centrale de l’Union Européenne avec le soutien des gouvernements européens les plus xénophobes, tels que les hollandais, les danois, les autrichiens, et les italiens. Le reste des membres de l’Union européenne a aussi directement ou indirectement manifesté leur soutien.
Selon Jérôme Valluy (sociologue), la naissance de cette politique a d’abord été technocratique (de septembre 2002 à juillet 2003) avant d’aboutir à une convention politique des ministres de l’intérieur des pays membres de l’Union Européenne (de Janvier à Novembre 2004).
Lorsque le programme de La Haye (2004) – prévoyant entre autres la politique d’ « externalisation de l’asile » – a été approuvé, le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR) s’est inspiré de l’Union européenne en matière de politique d’immigration, et a ouvert un bureau des exilés au Maroc. Cette initiative a fait tache d’encre et a abouti à l’ouverture d’une série de camps d’exilés en Mauritanie (à Nouadhibou, avec des fonds espagnols), au Maroc (avec la promulgation de la loi n°02-03 sur l’entrée et le séjour des étrangers au Maroc du 26 juin 2003), et en Algérie (le camp d’Adrar, le camp des Rochers, près de Tamanrasset, etc.). La Lybie a été désignée en juin 2009 par l’Union européenne pour la création d’un autre bureau de réception de demandes d’asile, avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR).
Il est clair que l’Union européenne n’y est pas allé par quatre chemins : les méthodes d’externalisation des exilés lui permettent de se débarrasser des immigrants gênants non productifs.
Ceci étant, notre principe d’analyse se repose sur cinq points :
1. l’identification du problème à travers les opinions divergentes, la situation autour de l’immigration et l’image de l’immigré avant les traités,
2. la formalisation des méthodes et des solutions avant la légitimation/acquisition d’un consentement politique,
3. la mise en œuvre et l’application des décisions,
4. l’évaluation du programme et les résultats attendus,
5. la finalisation du programme et la mise en place d’une nouvelle action/résolution du problème ou réorientation comme une sorte d’aboutissement de l’action.
Ayant en tête cette méthodologie, nous allons traiter en première partie les bases d’une approche commune d’une visée commune d’immigration de l’Union européenne : de la souveraineté à la communautarisation (première partie). Cette partie détaillera les étapes suivies par la politique européenne en matière d’immigration, la difficulté de la mise en place d’un cadre communautaire, les décisions prises lors du conseil européen de Tampere de 1999, le programme de La Haye de 2004 et la gestion des flux migratoires.
La deuxième partie développera l’approche coordonnée de la politique européenne commune d’immigration. Elle expliquera comment le recours aux partenariats avec les pays tiers est indispensable comme approche globale en matière d’immigration. Cette deuxième partie mettra en exergue le défi et les ambitions de la politique européenne commune en matière de l’immigration, politique qui se veut flexible et cohérente.
Cette thèse est surtout axée sur une analyse critique des dispositions prises que les autorités de l’Union européenne ont élaborées à travers les dédalles de textes, de traités et de déclarations prometteuses qui nous amènent à poser les questions pertinentes suivantes :
- ces dispositions tiennent-elles vraiment compte des besoins de l’immigré et des pays de départ ?
- qu’en est-il de la personnalité, de la dignité, des besoins réels de l’immigré en matière d’intégration sociale et de regroupement familial ?
- les pays membres de l’Union européenne appliquent-ils de manière uniforme les législations concernant la politique de l’immigration ?
- les immigrés ont-ils vraiment le sentiment d’appartenir au pays d’accueil et fiers d’être des citoyens européens à part entière ?
- comment se passe la période d’adaptation ? Est-elle longue, pénible, déroutante et désespérante ? Les préjugés raciaux subsistent-ils entre les citoyens européens d’origine et les nouveaux venus ? Y a-t-il effectivement brassage ethnique comme on le constate aux Etats-Unis ou au Brésil ?
Autant de questions qui méritent d’être répondues positivement, de la manière la plus pragmatique possible.
1. Objet et problématique de la recherche. 6
Chapitre I – A la recherche d’une vision optimiste européenne commune d’immigration. 18
1. Les étapes de l’évolution ambitieuse de la politique européenne d’immigration. 18
1.1. L’Acte unique européenne et ses incertitudes 18
1.1.1. Les bénéficiaires et les acteurs 20
1.2. Les Accords Schengen, l’origine 20
1.2.1. L’Accord de Schengen, les grands principes 24
1.2.1.1. Qu’est-ce qu’un espace Schengen ? 24
1.2.1.2. Le système de visa 24
1.2.1.4. Etapes d’obtention d’un visa Schengen 26
1.2.1.5. Principe de rétablissement passager des contrôles aux frontières 27
1.2.2.1. Conditions d’admission (processus préparatoire avant l’adhésion) 27
1.2.2.2. Les mesures communes prises pour les visiteurs d’un pays appartenant à l’espace Schengen 27
1.2.3. Les mesures juridiques des Accords de Schengen 28
1.2.4. Les limites opposables de la coopération Schengen 29
1.2.4.1. Limites sur les territoires 29
1.2.4.2. Limites sur l’interprétation des textes (« nécessité nationale ») 30
1.2.4.3. Limites sur le caractère provisoire du visa 30
1.2.4.4. Limites sur l’usage frauduleux de documents d’entrée 30
1.3. Le Traité de Maastricht: les moyens insuffisants 31
1.3.1. Naissance du traité de Maastricht 31
1.3.1.1. Une citoyenneté européenne 31
1.3.1.2. Elargissement des compétences 31
1.3.1.3. La PESC ou Politique Etrangère et de Sécurité Commune 32
1.3.1.4. Facilitation de la libre circulation des personnes entre les pays de l’Union européenne 32
1.3.1.5. Elargissement du traité 32
1.3.1.6. Analyse en profondeur du traité de Maastricht ou traité de l’Union européenne 33
1.3.1.7. Le traité de Maastricht et la création d’une monnaie unique 34
1.3.2. Le compromis inachevé des méthodes 35
1.3.2.1. Identification du problème à travers les opinions divergentes 35
1.3.2.2. Formalisation des méthodes et des solutions 36
1.3.2.3. Mise en œuvre et l’application des décisions 36
1.3.2.4. Evaluation du programme et les résultats attendus 36
1.3.2.5. Finalisation du programme 37
1.3.3. Les mesures critiquées par l’opinion publique 37
1.3.3.1. Critiques sur la qualification des immigrés 37
1.3.3.2. Critiques sur l’inégalité des Etats membres dans la politique d’accueil 38
2. L’application difficile du cadre communautaire. 39
a) L’essentiel du droit communautaire 39
b) Cause de l’application difficile du cadre communautaire 41
2.1. L’instauration de la communautarisation progressive prudente par le traité d’Amsterdam. 41
a) Naissance du traité d’Amsterdam 41
b) Apparition d’une politique communautaire de l’emploi 42
c) Innovations apportées dans le traité d’Amsterdam 42
2.1.1. Les droits fondamentaux et principes généraux 44
2.1.1.2. Les Droits fondamentaux du droit communautaire 44
2.1.1.3. Les Principes généraux du droit communautaire 44
2.1.1.4. Les Accords externes conclus par la Communauté européenne ou l’Union européenne 44
2.1.1.5. Le droit communautaire dérivé 45
2.1.2. Les mécanismes institutionnels et leurs limites 45
2.1.2.1. Le traité de Paris – 1951 CECA 45
– mécanismes institutionnels 45
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 46
2.1.2.2. Les traités de Rome – 1957 46
– mécanismes institutionnels 46
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 46
2.1.2.3. L’Acte unique européen – 1986 47
– mécanismes institutionnels 47
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 47
2.1.2.4. Le traité de Maastricht – 1992 48
– mécanismes institutionnels 48
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 48
2.1.2.5. Le traité d’Amsterdam – 1997 48
– mécanismes institutionnels 48
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 49
2.1.2.6. Le traité de Nice – 2001 49
– mécanismes institutionnels 49
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 50
2.1.2.7. Le traité de Lisbonne – 2009 50
– mécanismes institutionnels 50
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire 51
2.1.3. La situation particulière du Royaume-uni, de Danemark et de l’Irlande. 51
2.1.3.1. Cas de l’Irlande et du Royaume-Uni 51
2.1.4. L’insertion de l’acquis Schengen. 53
2.1.4.1. Suppression des frontières intérieures – gestion des frontières extérieures 53
2.1.4.3. Renforcer la sécurité tout en améliorant l’échange d’informations 55
2.1.4.4. L’adoption de l’acquis Schengen 55
2.1.4.5. Qu’est-ce qu’un Système d’Information Schengen (SIS) ? 55
2.1.4.6. Bilan d’activité du Système d’Information Schengen (SIS) après un an de marche 56
2.1.5. La coopération renforcée par le traité d’Amsterdam 56
2.1.5.1. Priorisation de la politique sociale et réduction du taux de chômage 57
2.1.5.2. Mise en place de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) 57
2.1.5.3. Renforcements des institutions européennes 57
2.2. Le Traité de Nice, une légère accélération 58
2.2.1. Etat des lieux avant le traité 59
2.2.2. Dispositions après le traité 59
2.2.3. Réformes de la Commission européenne 60
2.2.4. Etat des lieux après le traité 60
2.3. Le plan d’action de Vienne, priorité en matière d’immigration 62
2.3.1. Plan d’action de Vienne du 3 décembre 1998 62
2.3.2. Pourquoi un espace de liberté ? 62
2.3.3. Pourquoi un espace de sécurité ? 62
2.3.4. Pourquoi un espace de justice ? 63
2.3.4.1. Quelles sont les priorités et les mesures à prendre ? 64
2.3.4.2. Dispositions prises en matière de politique d’immigration et d’asile 64
A. Résolutions adoptées à l’issue de cette séance spéciale : 72
B. Les jalons posés à Tampere par le Conseil européen 72
1. Le traitement équitable des ressortissants des pays tiers 74
1.2. Le principe de l’égalité et non-discrimination 77
1.2.1. Politique dans le domaine de l’asile, de l’immigration et des frontières 78
1.2.2. Immigration légale et lutte contre l’emploi clandestin 79
1.3. La politique d’intégration 80
a) Définition du mot « intégration » 80
1.3.1. La politique d’immigration légale 81
1.3.1.1. Rapport de Javier Moreno Sánchez 81
1.3.3. Le regroupement familial 87
1.3.4. Le statut d’étudiant 91
2. La gestion des flux migratoires. 92
A. Phase préparatoire du pacte européen sur l’immigration et l’asile 93
B. Détails du pacte européen sur l’immigration et l’asile 94
2.1. Le contrôle aux frontières 100
2.1.1. Le Système d’Information Schengen (SIS) 101
2.1.1.1. Définition du Système d’Information Schengen (SIS) 101
2.1.1.3. Financement de l’exploitation du SIS II 102
2.1.1.5. Description générale 103
2.1.1.6. Aspects juridiques 103
2.1.1.7. Aspects techniques 104
2.1.2. Les visas : types et conditions 111
2.1.2.1. Visas de courte durée 112
2.1.2.2. Visas de longue durée 114
2.1.2.3. Procédures de modifications de visas 115
2.1.2.4. Visas délivrés à la frontière 116
2.1.2.7. Echanges d’informations statistiques 117
2.1.2.8. Cas exceptionnel Portugal/Indonésie 118
2.1.2.9. Délivrance des visas Schengen dans les pays hors de l’espace 118
2.1.2.10. Délivrance à la frontière de visas à des marins en transit 119
2.1.2.11. Apposition d’un cachet dans les passeports des demandeurs de visa 121
2.2. La coopération policière et judiciaire 122
a) La coopération policière 123
b) La coopération judiciaire en matière civile 125
c) La coopération judiciaire en matière pénale 125
2.2.1.2. Mission de FRONTEX 129
2.2.1.3. Financement de FRONTEX 130
2.2.1.4. Extension des fonctions de FRONTEX 131
2.2.1.5. Appréciations sur l’utilité de FRONTEX 131
2.3. La surveillance des frontières 137
a) Le traité d’Amsterdam et la surveillance des frontières 138
c) Le programme de Stockholm et la surveillance des frontières 139
d) Les accords de Schengen et la surveillance des frontières 142
2.3.1.2. Défis et objectifs 143
2.3.1.3. Disposition générale 144
2.3.1.4. Phases de mise en place 144
2.3.1.5. Zone d’opérations 145
3. Le partenariat avec les pays d’origine 146
B. Partenariat avec les pays et régions de transit 148
C. Partenariat avec les pays d’origine 149
3.1. Les accords de réadmission pour faciliter le retour 149
3.1.1. Accords de réadmission conclus par la Communauté européenne 149
3.1.4. Le programme-cadre Solidarité et gestion des flux migratoires 2008-2013 150
3.1.6. Accords de réadmission 152
A. 1er rapport : définition des instruments et des canaux d’immigration légale 155
B. 2ème rapport : lutte contre l’immigration illégale 156
C. Partenariats avec les pays tiers 156
1. La formulation d’une approche globale: réorientation vers les objectifs différents. 157
1.1. Les principes de l’approche globale: à la recherche de la coopération plus efficace 157
1.1.1. La solidarité et la responsabilité partagée 159
1.1.1.1.1. 1er principe – des règles claires et des conditions équitables 160
1.1.1.1.2. 2ème principe – faire correspondre les compétences et les besoins 160
1.1.1.1.3. 3ème principe – l’intégration est la clé d’une immigration réussie 161
1.1.1.2.1. 4ème principe – transparence, confiance et coopération 161
1.1.1.2.2. 5ème principe – une utilisation efficace et cohérente des moyens disponibles 162
1.1.1.2.3. 6ème principe – partenariat avec les pays tiers 162
1.1.1.3. 3ème volet : sécurité – lutter efficacement contre l’immigration illégale 163
1.1.1.3.2. 8ème principe – gestion intégrée des frontières 163
1.1.1.3.4. 10ème principe – des politiques de retour durables et efficaces 164
1.1.2. La programmation commune de l’agenda politique d’immigration 164
1.1.3. Le partenariat multidimensionnel entre les pays européens et les pays tiers 166
1.1.3.1. Programme de coopération avec les pays tiers 166
1.1.3.1.2. Champs d’application 168
1.1.3.1.3. Domaines d’activité 168
1.1.3.1.4. Projets en cours 169
1.1.3.2. Partenariat avec l’Afrique 170
1.1.3.3.1. Objectifs du partenariat 174
1.1.3.3.2. Champs d’action 175
1.1.3.3.5. Tableau récapitulatif 178
1.1.4. La fixation des objectifs concrets 179
1.1.4.1. Le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » 179
1.1.4.1.1. Structure du programme 179
1.1.4.1.2. Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers 179
1.1.4.1.3. Fonds européen pour les frontières extérieures 181
1.1.4.1.4. Fonds européen pour les réfugiés 183
1.1.4.1.5. Fonds européen pour le retour pour la période 2008-2013 184
1.1.4.1.6. Concrétisation du programme-cadre 187
1.1.4.2. Les Programmes de régularisation des migrants en situation irrégulière 188
1.1.4.2.3. Types de programmes de régularisation 189
1.1.4.2.4. Motifs de régularisation 189
1.1.4.2.5. Régularisations effectuées dans certains pays membres 190
1.2. Les bases de la coopération intégrée, compréhensive et équilibrée avec les pays tiers 199
– Mise en place d’une cadre légal sur l’immigration de main d’œuvre 199
– Circulation des informations 200
– Coopération avec les pays d’origine 201
1.2.1. Le concept de la “feuille de route” 201
1.2.1.1. La « feuille de route de 2005 » 201
1.2.1.2. La nouvelle « feuille de route » qui dynamise l’immigration 202
– Recherche de travailleurs maliens 203
– Les corrections à apporter au Programme de la Haye 203
– Les grands axes du programme de Stockholm 204
1.2.2. La gestion de visas 207
1.2.3. La politique de développement 217
1.2.4. La coopération financière 222
2. Le défi et les ambitions de l’approche globale 228
2.1. Les aspects nouveaux de la gestion des flux d’immigration 229
2.1.1. Le profil migratoire: la réalité d’immigration 229
2.1.2. Le partenariat pour la mobilité 235
2.1.3. Les programmes des migrations circulaires 241
2.1.3.1. Définition de la migration circulaire 241
2.1.3.2. La migration circulaire au Mali avec l’Etat membre Espagne 242
2.1.3.3. La migration circulaire à la Tunisie 243
2.1.4. Les plateformes de coopération dans un pays tiers 246
2.1.4.1. Plateformes de coopération avec les pays voisins 246
2.1.4.2.1. Turquie et Balkans occidentaux 248
2.1.4.2.4. Syrie, Liban, Jordanie, Iran et Iraq 249
2.1.4.2.6. Pays d’origine asiatique 250
1. Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens 251
1.1.1. Bilan des réalisations 251
1.1.3. Un nouveau programme multi annuel 254
1.1.4. Les priorités politiques 254
1.1.4.1. Promouvoir les droits des citoyens – une Europe des droits 254
1.1.4.2. Faciliter la vie des citoyens – une Europe de la justice 254
1.1.4.3. Protéger les citoyens – une Europe qui protège 255
1.1.4.4. Promouvoir une société plus intégrée pour le citoyen – une Europe solidaire 255
1.2. Promouvoir les droits des citoyens 256
1.2.1. Plein exercice du droit à la libre circulation 256
1.2.2. Vivre ensemble dans un espace qui respecte la diversité et protège les plus vulnérables 256
1.2.3. Protection des données à caractère personnel et de la vie privée 257
1.2.4. Participer à la vie démocratique de l’Union 257
1.2.5. Bénéficier d’une protection dans les pays tiers 258
1.2.6. Renforcer la protection civile 258
1.3. Faciliter la vie des citoyens : une Europe du droit et de la justice 258
1.3.1. Poursuivre la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle 259
1.3.2. Renforcer la confiance mutuelle 259
1.3.3. Se doter d’un socle de normes communes 260
1.3.4. Les bénéfices pour les citoyens d’un espace judiciaire européen 261
1.3.4.1. Faciliter l’accès à la justice 261
1.3.4.2. Soutenir l’activité économique 261
1.3.5. Renforcer la présence internationale de l’Union en matière judiciaire 262
1.4. Une Europe qui protège 262
1.4.1. Des moyens renforcés 262
1.4.1.1. Créer une culture commune 262
1.4.1.2. Maîtriser l’information 263
1.4.1.3. Mobiliser les outils technologiques nécessaires 263
1.4.2. Des politiques efficaces 264
1.4.2.1. Renforcer l’efficacité de la coopération policière européenne 264
1.4.2.2. Une justice pénale au service de la protection des citoyens 265
1.4.2.3. Un accès plus sécurisé au territoire 266
1.4.2.3.1. Le contrôle et la surveillance des frontières 266
1.4.2.3.2. Les systèmes d’information 266
1.4.2.3.3. La politique des visas 267
1.4.3. Des objectifs communs 268
1.4.3.1. Lutter contre la criminalité organisée internationale 268
1.4.3.1.1. La traite des êtres humains 268
1.4.3.1.2. La cybercriminalité 269
1.4.3.1.3. Stratégie antidrogue 270
1.4.3.2. Réduire la menace terroriste 270
1.5.1. Une politique d’immigration dynamique 272
1.5.1.1. Consolider l’approche globale 272
1.5.1.2. Une politique concertée, en phase avec les besoins du marché du travail 272
1.5.1.3. Une politique volontariste, basée sur un statut européen pour les immigrés légaux 273
1.5.1.4. Une meilleure maîtrise de l’immigration irrégulière 274
1.5.2. Asile : un espace commun et solidaire de protection 275
1.5.2.1. Un espace unique de protection 275
1.5.2.2. Partage des responsabilités et solidarité entre les États membres 275
1.5.2.3. Solidarité avec les pays tiers 276
2. Lacunes de la nouvelle politique européenne en matière d’immigration 276
2.1. Non respect de la citoyenneté européenne 276
2.2. La xénophobie : les revers d’une politique ségrégationniste 277
2.3. Les immigrés peuvent briller 277
Première partie – Les fondements d’un approche commun d’une politique commune d’immigration de l’Union européenne : de la souveraineté à la communautarisation.
Chapitre I – A la recherche d’une vision optimiste européenne commune d’immigration.
1. Les étapes de l’évolution ambitieuse de la politique européenne d’immigration.
1.1. L’Acte unique européenne et ses incertitudes
L’Acte unique européen (AUE) est né le 17 février 1986 à l’initiative de neuf Etats membres européens. Y ont adhéré par la suite le Danemark (suite au résultat positif d’un référendum), l’Italie et la Grèce le 28 février 1986. Bien qu’il ait été ratifié par les Etats membres au cours de l’année 1986, l’AUE n’est entré en vigueur que le 1er juillet 1987.
Son but était de redynamiser la construction européenne en réalisant l’élargissement du marché intérieur en 1993, permettant la libre circulation également des capitaux et des services. Ce traité a permis l’expansion des compétences communautaires dans les domaines de la recherche, du développement technologique, de l’environnement et de la politique sociale. L’Acte unique a instauré le Conseil européen qui réunit les chefs d’État et de gouvernement. Ce Conseil légifère au moyen d’une modalité appelée « la majorité qualifiée ».
Le quorum de la majorité qualifiée lors d’un vote au Conseil est fonction du nombre de voix attribué à chaque Etat membre. Ainsi 255 voix sur 345 sont nécessaires pour faire adopter un texte à la majorité qualifiée depuis janvier 2007.
L’Acte unique européen (AUE) donne également la possibilité à un Etat membre de demander à ce que l’on vérifie que le nombre de voix favorables correspond au moins à 62 % de la population totale de l’Union européenne, en deçà duquel une décision ne sera pas adoptée.
Il entame le renforcement des pouvoirs du Parlement européen au moyen de la « procédure de coopération ».
L’Acte unique européen (AUE) a fait un grand pas vers une démarche commune en matière de politique étrangère ainsi qu’une coopération en matière de sécurité sans qu’il soit porté atteinte ni à l’Union européenneO (Union de l’Europe Occidentale) ni à l’OTAN. L’UEO (Union de l’Europe Occidentale) s’est en effet affaiblie dans le règlement de la paix en Europe surtout après la chute du communisme en Russie, les conflits ethniques menant au démantèlement de la fédération Yougoslave à la mort de Tito. On a constaté que l’Union européenneO (Union de l’Europe Occidentale) ne parviendra pas à maîtriser les nouveaux conflits en Albanie et à pacifier les révolutions dans les pays européens libérés à l’Est.
D’aucuns pensent que l’Acte unique est tout simplement un allongement du traité de Rome de 1957 instituant la Communauté économique européenne. Sa mise en place a en effet permis la conversion du Marché commun issu du traité de Rome en un marché unique sans frontières intérieures au 1er janvier 1993.
Les apports de l’Acte unique européen sont primordiaux car il révise plusieurs dispositions du Traité de Rome et entame une nouvelle forme de coopération en matière de politique étrangère.
Le leitmotiv de l’Acte unique européen est la réalisation à terme du marché intérieur, “espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée” (article 7 a), avant la fin de l’année 1992.
Ce n’est pas un nouveau concept car cet objectif a été déjà fixé par le traité de Rome en 1957. Le Conseil des ministres de l’Union européenne peut désormais trancher à la majorité qualifiée dans les domaines stratégiques suivants, pour la perfection du marché intérieur : tarif douanier extérieur ; libre prestation de services ; libre circulation des capitaux ; transports maritimes et aériens ; harmonisation des législations.
Compte tenu de l’inégalité des pays qui composent l’Union européenne, des garanties sont accordées aux Etats membres. Ainsi, les Etats les moins développés bénéficient de dérogations temporaires. Par ailleurs, des clauses de sauvegarde sont instaurées dans le cadre du rapprochement des dispositions législatives internes.
Les Etats membres de l’Union européenne confèrent aux institutions européennes une partie de leur pouvoir de décision dans de nouveaux domaines en signant l’Acte unique européen. La compétence communautaire est par exemple élargie au domaine de la recherche et du développement technologique, de l’environnement et de la politique sociale.
Les réformes suivantes ont été adoptées :
- coopération en matière de politique économique et monétaire prévoyant les réformes institutionnelles qui conduiront au traité de Maastricht instituant l’Union monétaire ;
- modifications des Fonds structurels, qui appuient financièrement le développement des régions et des actions en faveur des publics en difficulté (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole – FEOGA, Fonds européen de développement régional – FEDER, Fonds social européen – FSE). Elles permettent d’atteindre l’objectif de cohésion économique et sociale ;
- arrangements au niveau de la réglementation sur la santé et la sécurité des travailleurs : elle repose désormais sur une décision à la majorité qualifiée.
Au sein du Conseil, la méthode de fonctionnement repose sur la modalité de vote à l’unanimité. Il doit y avoir consensus entre tous les Etats membres, qui doivent tous voter en faveur d’un texte avant de l’adopter à l’unanimité. Le danger est le risque de veto en cas de refus d’un seulement des 27 Etats membres : un texte qui gêne ou qui ne l’intéresse pas ne sera en conséquence pas adopté. Compte tenu de cette difficulté, l’Acte unique prend de moins en moins de décisions européennes soumises à l’unanimité (excepté dans les 2ème et 3ème piliers).
On peut noter une réforme institutionnelle importante car l’utilisation plus fréquente au vote à la majorité qualifiée rend l’adoption des décisions du Conseil de l’Union européenne plus facile. Ainsi le vote à l’unanimité n’est plus obligatoire en matière de marché intérieur. Seules les décisions initiales ou de principe sont prises à l’unanimité dans les autres secteurs, mais les décisions d’application sont ratifiées à la majorité qualifiée.
On constate petit à petit un renforcement des pouvoirs du Parlement européen. Ses compétences se sont étendues, dans deux domaines au moins :
- le Parlement européen doit donner son avis conforme avant l’acceptation des accords d’élargissement de la Communauté et des accords d’association avec les pays tiers,
- le Parlement européen joue un rôle primordial dans la nouvelle procédure dite de “coopération” tout en affermissant le rôle d’arbitre de la Commission européenne et en maintenant le pouvoir de décision final au Conseil de l’Union européenne. Elle touche le marché intérieur, la politique sociale, la cohésion économique et sociale, la recherche et le développement technologique.
1.1.1. Les bénéficiaires et les acteurs
Les bénéficiaires de la mise en place de l’Acte unique européen sont en premier lieu les Etats membres. Les pays tiers partenaires en matière d’immigration et autres domaines touchant la fourniture de matières premières peuvent également profiter de ce traité.
Les acteurs sont regroupés au sein des institutions que l’Acte unique européen a créées, à commencer par la mise en place du Conseil européen. C’est un organe intergouvernemental qui est formé de tous les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres et le Président de la Commission européenne.
Vient ensuite le Tribunal de première instance. Un Tribunal de première instance est là pour soutenir la Cour de justice des Communautés européennes. Il peut exercer en première instance pour :
- les recours en annulation, carence ou réparation déposés par les personnes physiques ou morales :
- les recours contre la Commission européenne déposés par les entreprises ;
- les litiges entre l’Union européenne et ses fonctionnaires et agents.
Ce Tribunal peut traiter toutes les affaires sauf les affaires préjudicielles.
Le Conseil européen a pour devoir de renforcer la coopération politique européenne. Il invite les Etats membres à s’engager dans la continuation d’une politique étrangère commune : chaque Etat doit tenir compte des positions de ses partenaires ainsi que de l’intérêt européen commun avant d’arrêter sa propre politique. Le but est de faire révéler progressivement une politique commune par la définition de principes et d’objectifs.
Le prochain programme est l’extension de la coopération entre Etats membres au domaine de la sécurité, particulièrement dans ses aspects politiques, économiques et technologiques, sans qu’il soit porté atteinte à l’Union de l’Europe occidentale (UEO) ou à l’Alliance atlantique (OTAN).
C’est la présidence de l’Union européenne qui gère la coopération politique. Sa mission est entre autres de surveiller, en collaboration avec la Commission européenne, à l’harmonie de la politique extérieure. De ce fait, elle prend des engagements dans la coordination et représente l’ensemble des Etats membres dans tout ce qu’elle entreprend.
1.2. Les Accords Schengen, l’origine
L’origine des accords de Schengen provient d’une grève du zèle des douaniers italiens, puis des douaniers français, en janvier 1984, confrontés à l’intensification de leur travail suite à l’augmentation des passages de frontières, à laquelle fait réponse une grève des camionneurs qui paralyse le territoire français en février 1984. Le Premier ministre de l’époque, Pierre Mauroy voulait envoyer l’armée pour briser la grève. Finalement, il a utilisé des grues avec des chars pour dégager les camions, et tente de présenter un interlocuteur qui soit représentatif. De cette idée, un premier accord de Schengen a vu le jour le 14 juin 1985 par la signature de cinq des membres de la Communauté européenne d’alors : l’Allemagne, la France et les pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas et Luxembourg), déjà régis par un accord de libre circulation.
Pourquoi Schengen ? Schengen est un village luxembourgeois tri point frontalier entre l’Allemagne, le Luxembourg (donc le Benelux) et la France (au bord de la Moselle), où a été signé l’accord entre les cinq États concernés à l’époque. Cet accord est surnommé « laboratoire de l’Europe », car il a été signé dans l’improvisation par des États qui n’étaient pas nécessairement les plus promptes à accepter une liberté de circulation des biens et des personnes.
La publication de l’accord au Journal Officiel français a été faite seulement le 5 août 1986.
L’institutionnalisation à l’échelle européenne de l’espace Schengen n’a été ratifiée qu’en 1997 par le traité d’Amsterdam. La convention de Schengen décide alors de l’ouverture des frontières entre les pays signataires.
L’accord signé en 1985 est la première des étapes à franchir pour créer la zone Schengen. Il y a eu ensuite un document additionnel, appelé « la Convention Schengen » (ou de manière non abrégée : Convention d’application de l’accord de Schengen entre les gouvernements des États de l’Union économique du Benelux, la République fédérale d’Allemagne, et la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes). Cette Convention a été conçue pour rendre la zone Schengen opérationnelle. Ce second document complète le premier et a été signé par chaque État aux dates ci-dessous.
Après la signature de l’accord, c’est-à-dire son adhésion à la Convention Schengen, chaque État membre a droit à un délai avant la mise en œuvre de celui-ci.
On peut observer que sept sur les trente trois articles de l’accord concernent l’immigration et/ou la coopération policière, les autres étant consacrées à la libre circulation (suppression des contrôles douaniers, mais aussi harmonisation de la TVA et des politiques d’accords de visas).
Une des étapes importantes de l’accord de Schengen est la Convention Schengen de 1990. Elle établit une frontière Schengen entre la Belgique et les Pays-Bas. Bien que la convention ait été signée en 1990, celle-ci n’entrera en application qu’en 1995. Les articles concernant la coopération policière, l’immigration et l’asile prenaient de plus en plus d’importance. Ils occupent 100 sur les 142 articles alors qu’ils étaient marginaux dans l’accord de 1985. La notion de « douane volante » a ainsi été instituée par la Convention Schengen de 1990. Elle permet des contrôles des douanes sur tout point du territoire, que ce soit contrôle des marchandises ou des titres de séjour (art. 67 du Code des douanes français). Par ce principe, la notion de « frontière » s’élargit, sortant de la stricte circonscription géographique pour devenir mobile, fluctuante, sujette à la perception des douaniers.
L’élargissement des pays membres s’est opéré progressivement. Ainsi, la convention d’application de l’accord Schengen a été ratifiée par l’Allemagne, le Benelux, la France (19 juin 1990), l’Italie (27 novembre 1990), l’Espagne, le Portugal (25 juin 1991). Les accords ont été opérationnels pour sept pays (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Luxembourg, Portugal, Pays-Bas) dès le 26 mars 1995, mais la France demande une période probatoire de trois mois, durant lesquels des contrôles aléatoires sont menés aux frontières terrestres, tandis qu’ils sont levés aux aéroports. Elle a tout de suite appliqué l’article 2.2 qui prévoit la possibilité de rétablir tous les contrôles à la suite de la vague d’attentats de l’été 1995. cet article accepte en effet cette possibilité « pour une période limitée » et « lorsque l’ordre public ou la sécurité nationale l’exigent. » Tous ces contrôles ont été levés le 26 mars 1996, à l’exception des frontières avec la Belgique et le Luxembourg, en raison de la tolérance néerlandaise vis-à-vis de certaines drogues. Cette décision a soulevé les protestations de la part de ses partenaires, conduisant à des modifications de la portée de la clause de sauvegarde (art. 2.2) en 1996. Le groupe Schengen en a déterminé plus précisément les limites.
L’adhésion à la Convention a continué avec la Grèce (6 novembre 1992) et l’Autriche (28 avril 1995), puis par le Danemark, la Finlande, la Suède, le 19 décembre 1996.
Viennent ensuite la Norvège et l’Islande, qui sont également signataires de la Convention de Dublin. Ces deux pays ont signé un accord de coopération avec les États Schengen en même temps que l’accord signé avec le Danemark, la Finlande et la Suède : ces trois derniers, membres de l’Union européenne, possédaient déjà un régime de libre circulation incluant la Norvège et l’Islande, dénommé Union nordique des passeports.
L’Italie a rejoint la convention le 1er juillet 1997, l’Autriche et la Grèce depuis le 1er décembre 1997 ; pour la Grèce cependant, la levée totale des contrôles des personnes aux frontières intérieures aériennes et maritimes n’a été réelle que le 26 mars 2000, alors que pour l’Italie c’était le 26 octobre 1997 et le 1er décembre 1997 pour l’Autriche.
L’importance de la Convention Schengen est telle que le traité d’Amsterdam (1997) l’a introduite aux autres traités de l’Union européenne. L’Irlande et le Royaume-Uni n’ont toutefois pas signé la Convention de Schengen ; mais Londres a été obligé de signer la Convention de Dublin concernant le droit d’asile. Les problèmes ont en effet commencés à propos du contrôle aux frontières de Gibraltar et de la coopération avec l’Espagne. Il faut noter aussi les questions relatives à la liberté de circulation entre les îles britanniques (y compris l’Irlande et les îles Anglo-Normandes) qui sont en cours d’étude et font l’objet d’un accord spécifique (dit compromis de Dublin) destiné à préserver les acquis des deux espaces de liberté, mais surtout à mettre en œuvre le dispositif commun de contrôle prévu dans le système Schengen et pouvant bénéficier d’une coopération renforcée par un échange d’informations entre les signataires du compromis de Dublin (comme cela a été fait pour préserver les acquis de la liberté de circulation entre les pays nordiques). Cette méthode leur a permis de lutter contre le hooliganisme (par le partage des signalements d’interdictions prises contre certaines personnes), et s’étale maintenant à la prévention des trafics illégaux de biens, de services ou de personnes.
La Suisse a accompagné le mouvement le 5 juin 2005 à la suite d’une consultation populaire. Les négociations des états membres de l’époque pour la persuader d’adhérer à la Convention ont pourtant commencé le 13 mai 2004. Le résultat de ce suffrage est de 54,6 % en faveur de la Convention. Tous les pays membres ont ensuite ratifié l’accord avec la Suisse en février 2008, suivi d’une procédure d’évaluation terminée en novembre 2008. Le 12 décembre 2008 à minuit, la Suisse devient ainsi membre à part entière de l’espace Schengen. N’ayant pas conclu d’union douanière avec l’Union européenne, les marchandises qui transitent dans la Confédération helvétique continuent quand même à être contrôlées.
Comme la Suisse contrôle la frontière entre le Liechtenstein et l’Autriche depuis 1924, le Liechtenstein adhère d’emblée dans la Convention de l’espace Schengen. Le Liechtenstein avait également signé le 28 février 2008 un accord pour son intégration formelle dans l’espace Schengen.
Ci-après la carte délimitant l’espace Schengen, les pays intéressés, les pays signataires sans application des accords et les pays de l’Union européenne non signataires.
Les trois pays de l’Union européenne signataires de la Convention, mais dont les accords ne sont pas encore appliqués sont :
- Roumanie
- Bulgarie
- Chypre
Tableau d’adhésion à l’espace Schengen avec indication des dates.
1.2.1. L’Accord de Schengen, les grands principes
Les grands principes de l’Accord de Schengen peuvent être résumés par les mots : « Espace de liberté, de sécurité et de justice ». Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, renouvelle les règles juridiques concernant l’espace Schengen, en insistant sur les termes « espace de liberté, de sécurité et de justice ». Autrement dit, c’est un renforcement très musclé de la coopération policière et judiciaire qui a été mis en priorité, et tend vers une mise en commun des politiques de visas, d’asile et d’immigration, notamment par le remplacement de la méthode intergouvernementale par la méthode communautaire.
Les pays signataires adoptent une politique commune en matière de visas et ont fortifié les contrôles aux frontières limitrophes de pays extérieurs à l’espace. Désormais, les citoyens étrangers qui possèdent un visa de longue durée pour l’un des pays membres peuvent se déplacer sans être inquiétés à l’intérieur de la zone. Des mesures d’exception peuvent toutefois être prises lorsqu’il y a nécessité de l’ordre public ou de la sécurité nationale. Dans ce cas, les contrôles aux frontières internes à l’espace Schengen peuvent reprendre de manière temporaire.
1.2.1.1. Qu’est-ce qu’un espace Schengen ?
C’est une superficie géographique formée par le territoire de tous les États qui ont mis en œuvre en totalité l’acquis Schengen, à savoir les États qui :
- délivrent des visas valables pour l’espace Schengen ;
- acceptent la validité des visas délivrés par les autres États Schengen pour entrer sur leur territoire ;
- ont supprimé les contrôles aux frontières intérieures ;
- appliquent le code des frontières à ses frontières extérieures.
1.2.1.2. Le système de visa
Le Visa constitue la clé de voûte du système de l’espace Schengen. Les Etats membres ont par conséquent établi un spécimen commun permettant à son titulaire de passer d’un Etat à l’autre. Les dates d’application des visas ne sont cependant pas les mêmes pour tous les membres. Nous reprenons ci-après les différentes dates à partir desquelles le visa d’un pays membre est valable dans tout l’espace Schengen :
Ci-après un modèle de visa utilisé dans l’espace Schengen.
Adhésions
1.2.1.3. Application
- 26 mars 1995 : Allemagne, Belgique, France (avec des restrictions jusqu’en mars 1996), Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Espagne.
- 26 octobre 1997 : Italie
- 1er décembre 1997 : Autriche
- décembre 1997 : Grèce qui n’applique l’accord que dans les aéroports et les ports (principalement dans les liaisons entre Igoumenitsa et différents ports italiens), n’ayant pas de frontières terrestres avec un autre État appliquant les accords de Schengen. De plus, ce pays n’applique pas la convention de Schengen pour les ressortissants de la République de Macédoine.
- 25 mars 2001 : Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède.
- 21 décembre 2007 : Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie et Malte.
- 12 décembre 2008 : Suisse.
- Les huit États d’Europe centrale et orientale qui ont signé le 1er mai 2004, ainsi que Malte, ont mis en œuvre l’accord à partir du 21 décembre 2007 pour les frontières terrestres et maritimes, et à partir du 30 mars 2008 pour les frontières aériennes, Chypre étant sur un planning différé. La Suisse a commencé à appliquer l’accord le 12 décembre 2008, suite au feu vert de la commission d’évaluation. La décision formelle a été prise le 27 novembre 2008.
Les pays cités ci-dessous, qui ne font pas partie des signataires Schengen, ont des accords particuliers avec certains membres de la zone Schengen :
- Saint-Marin a une frontière ouverte avec l’Italie ; il faut noter que les Carabinieri, la Polizia di San Marino et la Guardia di Finanza opèrent parfois des contrôles aléatoires,
- Monaco, état riverain de la mer Méditerranée, applique l’accord Schengen suite à l’Union douanière franco-monégasque prévue par diverses conventions internationales,
- Le Vatican est candidat à l’adhésion à la zone Schengen qui s’intéresse aux informations partagées et aux activités similaires couvertes par le Système d’Information Schengen. Il a d’ailleurs une frontière ouverte avec l’Italie,
- Le Royaume-Uni, l’Irlande, la Bulgarie la Roumanie et Chypre sont les pays de l’Union européenne à ne pas avoir adopté l’accord Schengen. Mais il existe un accord sur la participation à certaines dispositions de l’acquis de Schengen entre le Royaume-Uni, l’Irlande et l’Union européenne.
Le visa uniforme permet au voyageur soumis à l’obligation de visa, de se présenter à un poste de la frontière extérieure de la partie contractante de délivrance ou d’une autre partie contractante pour solliciter, selon le type de visa, le séjour ou le transit. Le visa uniforme est concrétisé par la pose d’une vignette par un État membre sur un passeport, un titre de voyage ou un autre document valable et qui permet le franchissement libre des frontières.
Cependant, le fait d’être en possession d’un visa Schengen valable n’attribue pas à son possesseur un droit d’entrée irrévocable. Celle-ci ne sera autorisée que si le voyageur remplit les autres conditions de l’Accord de Schengen en matière d’accès au territoire, en particulier les moyens de subsistance dont doit disposer le voyageur, le but et les conditions de son séjour.
1.2.1.4. Etapes d’obtention d’un visa Schengen
Le visiteur doit d’abord identifier le pays Schengen de sa principale destination. Cette information détermine l’État responsable du traitement de la demande de visa et, par conséquent, l’ambassade ou le consulat auprès duquel il va devoir déposer sa demande. S’il veut se vous rendre dans plusieurs pays Schengen lors de son voyage, il doit introduire sa demande de visa à l’ambassade du pays où il va effectuer sa première entrée dans l’espace Schengen. Mais, si le pays Schengen de sa principale destination ou de première entrée ne possède pas d’ambassade ou de consulat dans son pays de départ, il doit contacter la mission diplomatique d’un autre pays Schengen, située dans son pays et qui représentera le pays de sa principale destination ou de première entrée, pour la délivrance du visa Schengen. Les autorités pouvant délivrer le visa Schengen sont l’Ambassade ou le Consulat.
Il doit remplir un formulaire harmonisé, lequel il doit joindre son passeport et les documents qui justifient l’objet et des conditions du séjour envisagé (les motifs du voyage, la durée du séjour, les moyens d’hébergement, etc.).
1.2.1.5. Principe de rétablissement passager des contrôles aux frontières
L’espace Schengen prévoit des cas exceptionnels dans son article 2.2, permettant de rétablir de façon temporaire un contrôle des personnes à ses frontières ou dans certaines régions d’un pays pour des raisons d’ordre public ou de sécurité.
Cette possibilité a été utilisée plusieurs fois, par exemple lors des sommets du G8, du G20, de l’OTAN Strasbourg-Kehl en 2009), de l’Allemagne lors de la Coupe du monde de football de 2006, afin d’interdire l’entrée de présumés hooligans sur le territoire suivant des listes préétablies par les services de police.
1.2.2. La Convention d’application de l’Accord de Schengen, les mesures communes, les conditions, les mécanismes institutionnels
Nous consignons en annexe les textes régissant la Convention d’Application de l’Accord Schengen et les mécanismes institutionnels. Nous reprenons seulement ici les grandes lignes qui se rapportent aux mesures communes, aux conditions d’adhésion et les mécanismes institutionnels.
1.2.2.1. Conditions d’admission (processus préparatoire avant l’adhésion)
Le nouveau pays doit bien connaître les textes et les modifications apportées avant de poser sa candidature à l’accord Schengen. Il doit être prêt dans les quatre matières suivantes : les frontières aériennes, les visas, la coopération policière et la protection des données personnelles. Il doit remplir un questionnaire dans lequel il consigne les éléments permettant aux décideurs d’apprécier sa candidature avant de recevoir les visites des experts de l’Union européenne aux institutions et lieux de travail.
1.2.2.2. Les mesures communes prises pour les visiteurs d’un pays appartenant à l’espace Schengen
Pour les visiteurs, les touristes, les hommes d’affaires ou autres personnes en provenance d’autres pays qui veulent s’introduire dans la zone Schengen, le droit d’entrée a une durée de 3 mois à la première entrée dans l’espace de Schengen, quel que soit le nombre de pays visités. À la fin de ce délai, le visiteur doit refaire une nouvelle procédure d’entrée et pouvoir prouver qu’il a résidé hors de l’espace Schengen durant les trois derniers mois, pour être autorisé à y revenir. Il doit présenter le visa de sortie qui est apposé sur le formulaire remis avec le passeport lors de son entrée dans l’espace Schengen, sinon il lui faut trouver une autre preuve de résidence hors de l’espace, comme les visas d’entrée ou de sortie dans un autre pays.
Il doit aussi apporter la preuve de ses moyens de subsistance, c’est-à-dire les moyens financiers dont il dispose pour couvrir, d’une part, les frais de son séjour compte tenu de sa durée et de l’endroit où il va résider et, d’autre part, les frais de retour dans son pays. Certaines ambassades ou consulats imposent un entretien personnel avec le demandeur, pour évaluer les raisons du voyage qui sont à la base de la demande de visa. Parmi les obligations requises figure la possession d’une assurance voyage qui couvre à concurrence d’un minimum de 30 000 € les frais de rapatriement sanitaire ainsi que les soins médicaux d’urgence qui peuvent survenir lors de son séjour. La preuve de cette assurance voyage est en principe remise à la fin de la procédure, lorsque la décision de l’octroi du visa est acceptée.
Certaines formalités peuvent être contraignantes pour un visiteur en transit temporaire, par exemple l’assurance d’assistance au retour ou la couverture maladie. Pour y remédier, si les preuves du transit temporaire sont suffisantes, c’est-à-dire que le visiteur est dans un point d’échange de trafic international (ports, gares, aéroports, etc.), il est autorisé à séjourner légalement pour une durée limitée dans le temps. S’il est en correspondance et qu’il doit sortir d’une zone internationale de transit, il doit se présenter aux contrôles et préciser sa zone de transit ou de destination. En principe les agences de voyage auront préalablement remis aux autorités la liste des passagers dont elles assurent le transport.
1.2.3. Les mesures juridiques des Accords de Schengen
Les Accords de Schengen n’ont pas une base juridique spécifique. Ils sont inclus dans les textes et traités régissant l’Union européenne et la politique d’immigration de l’Union européenne. Nous reprenons ci-après un extrait du rapport d’information N° 439 que le Président de l’Assemblée nationale de l’Union européenne, Monsieur Axel PONIATOWSKI, a déposé en application de l’article 145 du Règlement par la Commission des Affaires Etrangères sur les modifications apportées par le traité de Lisbonne au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, 2ème édition, Titre I, articles premier à trois :
« TITRE I
Article premier
Par le présent traité, les HAUTES PARTIES CONTRACTANTES instituent entre elles une UNION EUROPÉENNE, ci-après dénommée “Union”, à laquelle les États membres attribuent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs.
Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.
L’Union est fondée sur le présent traité et sur le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (désignés ci-après par les termes “les traités”). Ces deux traités ont la même valeur juridique. L’Union se substitue et succède à la Communauté européenne.
Article 2
L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.
1. L’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples.
2. L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène.
3. L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique.
Elle combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant.
Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres.
Elle respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen
4. L’Union établit une union économique et monétaire dont la monnaie est l’euro.
5. Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l’élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l’homme, en particulier ceux de l’enfant, ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations unies.
6. L’Union poursuit ses objectifs par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités. »
Ce rapport a été enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 novembre 2007.
De cet extrait de texte, nous pouvons retenir les points suivants :
- le présent traité et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ont la même valeur juridique. L’Union se substitue et succède à la Communauté européenne, (article premier),
- l’article 2 accentue la notion de respect d’autrui, de la dignité humaine, des respects des droits de l’homme, la tolérance, la justice, termes louables si l’application est réelle,
- l’espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière d’immigration.
Ces mesures juridiques confèrent aux Etats membres de l’espace Schengen des règles uniformes concernant les types de visas qui peuvent être émis pour un séjour de courte durée, n’excédant pas trois mois, sur le territoire de l’un, de plusieurs ou de l’ensemble de ces États.
1.2.4. Les limites opposables de la coopération Schengen
Malgré toutes les précautions des législateurs la coopération Schengen présente quand même des limites.
1.2.4.1. Limites sur les territoires
Ne sont pas couverts par l’accord de Schengen :
- les Territoires d’Outre-Mer (TOM) de la France : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, la Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises, Wallis-et-Futuna ;
- les territoires d’outre -mer des Pays-Bas : les Antilles néerlandaises et Aruba ;
- l’archipel Heligoland en Allemagne ;
- l’archipel norvégien du Svalbard (mais l’île Jan Mayen est couverte par l’accord) ;
- le Groenland et les îles Féroé (au Danemark) qui, bien que formellement exclus de la zone Schengen, y sont intégrés en pratique. (Il a été négocié dans l’accord d’association avec le Danemark que les personnes voyageant entre les îles Féroé et le Groenland d’une part, et les États membres de Schengen d’autre part, ne soient pas assujetties à des contrôles aux frontières. Les traditionnels accords de libre circulation des services, des personnes, de la liberté d’établissement et du capital ne sont pas applicables sur ces deux territoires) ;
- Livigno (Italie) : les contrôles aux frontières et les contrôles impromptus de passeport sont maintenus à cause de son caractère « paradis fiscal ».
- Campione (Italie) : ce territoire italien de 2 km2, qui est enclavé en Suisse, subissait les contrôles aux frontières suisses, jusqu’au 12 décembre 2008 date d’intégration de la Suisse dans l’espace Schengen.
1.2.4.2. Limites sur l’interprétation des textes (« nécessité nationale »)
Les notions d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique étant laissées à l’appréciation des Etats membres en accord avec leur législation ou leur jurisprudence nationale, il est difficile de leur imposer une véritable politique commune déterminant de façon équitable les moments où ils vont fermer leurs frontières et ceux-ci seront ouverts sans arrière pensée. Les exceptions ne concernent toutefois pas le droit communautaire. Par ailleurs, celles-ci doivent être conformes à la Convention européenne des droits de l’homme, obéir au principe de proportionnalité, et être motivées par une menace réelle et suffisamment graves touchant un intérêt fondamental du pays. Elles ne peuvent concerner que des individus, et non des groupes d’individus, une nationalité ou l’origine du voyageur, travailleur ou migrant. Son lieu d’entrée dans l’espace de Schengen ne peut pas constituer en soi une raison suffisante pour lui interdire un déplacement.
1.2.4.3. Limites sur le caractère provisoire du visa
Une personne ne peut prétendre avoir une liberté absolue d’entrée dans un territoire de l’espace Schengen car la décision d’interdire l’entrée dans l’espace de Schengen peut être prise et notifiée à l’intéressé dans les trois mois suivant son entrée provisoire dans l’Espace de Schengen ; le pays d’accueil peut prendre sa décision d’accepter ou de refuser un individu, s’il a des données et des signalements relatifs à cette personne selon sa législation nationale. Toutefois, les autres pays membres peuvent notifier leur appréciation au pays d’entrée qui déterminera si le signalement doit être inscrit et communiqué dans le système Schengen aux autres pays de l’espace.
1.2.4.4. Limites sur l’usage frauduleux de documents d’entrée
Certaines personnes peuvent être tentées d’utiliser de faux documents à l’entrée dans l’espace de Schengen : des fausses déclarations de ressources ou d’assurance ou des faux documents d’identité. La décision provisoire de laisser entrer de tels individus peut être annulée immédiatement, en accord avec la Convention européenne des droits de l’homme et les législations nationales, mais uniquement par le pays d’entrée qui seul peut supprimer un signalement et annuler une autorisation d’entrée. Cette procédure restreint la constitution de fichiers multiples et contradictoires pour un même individu, et prévient les conflits de législation qui pourraient retarder une décision d’expulsion, par des recours multiples. Les recours en annulation pour les individus concernés, par exemple dans le cadre de la lutte contre le trafic de personnes, en seront amplement simplifiés.
1.3. Le Traité de Maastricht: les moyens insuffisants
1.3.1. Naissance du traité de Maastricht
L’Europe, consciente des avantages considérables que peut procurer l’union, est décidée à passer à la vitesse supérieure en adoptant le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, après un conseil européen qui s’est tenu dans cette ville des Pays-Bas. Ce traité dépasse l’objectif économique initial de la Communauté qui est de réaliser un marché commun, et lui donne une vocation politique. C’est encore une nouvelle étape dans le processus “d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe”.
Le traité de Maastricht est entré en vigueur le 1er novembre 1993, après sa signature par l’ensemble des États membres de la Communauté économique européenne (Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Danemark, Irlande, Royaume-Uni, Grèce, Espagne, Portugal). Des modifications ont ensuite été apportées par les traités d’Amsterdam et de Nice, qui ont implanté des dispositions nouvelles et ont modifié les numéros de l’ensemble des articles. Enfin le traité Union européenne a de nouveau été modifié en profondeur par le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009.
Son objectif est orienté vers trois champs d’action, en donnant la priorité à l’action communautaire dans l’un d’eux et à la coopération intergouvernementale dans les deux autres.
Ce sont les 3 “piliers”, qui sont tous regroupés sous un “chapeau” commun, dont l’intitulé officiel est pour la première fois “l’Union européenne”. Ces trois piliers sont :
- la Communauté européenne (qui remplace la CEE) avec des compétences supranationales étendues, à laquelle s’ajoutent les deux autres Communautés (CECA et Communauté Euratom) ;
- la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ;
- la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI).
1.3.1.1. Une citoyenneté européenne
Le traité de Maastricht concède la citoyenneté européenne à toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre de l’Union. La citoyenneté européenne est donc issue de la citoyenneté nationale mais elle donne de nouveaux droits :
- le droit de circuler et de résider librement dans les pays de la Communauté ;
- la protection à l’étranger de la part des ambassades et des consulats de n’importe quel Etat membre lorsqu’un État n’a pas de représentation diplomatique dans cet Etat ;
- le droit de voter et d’être élu dans l’Etat où l’on réside pour les élections européennes et municipales sous certaines conditions ;
- le droit de pétition devant le Parlement européen ;
- le droit de déposer, auprès du Médiateur européen, une plainte concernant un mauvais fonctionnement de l’administration communautaire.
1.3.1.2. Elargissement des compétences
Les domaines touchant l’éducation, la formation professionnelle, la culture, la santé publique, la protection des consommateurs, les réseaux transeuropéens et la politique industrielle deviennent maintenant l’apanage des compétences communautaires, par le traité de Maastricht. C’est le principe de subsidiarité qui est appliqué, c’est-à-dire dans la mesure où non seulement les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres, que ce soit au niveau national ou local, mais ne peuvent être mieux réalisés qu’à l’échelon communautaire. La politique sociale est fortifiée dans le champ communautaire. Malgré le refus de la grande Bretagne de signer le protocole social, celui-ci a été annexé au traité. Les dispositions communes sur les conditions de travail, l’égalité entre hommes et femmes, l’intégration des personnes exclues du marché du travail, la sécurité sociale, etc. font désormais partie de la gestion l’administration communautaire.
1.3.1.3. La PESC ou Politique Etrangère et de Sécurité Commune
C’est le deuxième pilier du traité de Maastricht. Il se repose sur le mécanisme de coopération politique institué par l’Acte unique européen, en construisant une politique étrangère et de sécurité commune qui permet d’entreprendre des actions communes en matière de politique étrangère. La prise de décision est faite à l’unanimité, mais les mesures d’accompagnement peuvent être réalisées à la majorité qualifiée.
Concernant le volet sécurité, l’Union européenne entreprend une politique dont l’objectif est de conduire à une défense commune, en s’appuyant sur l’Union de l’Europe Occidentale (UEO). Les Etats membres peuvent cependant continuer à faire pour leur propre compte, à condition de ne pas aller à l’encontre des décisions prises en commun.
1.3.1.4. Facilitation de la libre circulation des personnes entre les pays de l’Union européenne
C’est le rôle du « troisième pilier ». Il permet la libre circulation des personnes entre les pays de l’Union européenne dans des conditions optimales de sûreté. Les décisions se prennent à l’unanimité et intéressent les points suivants :
- franchissement des frontières extérieures de la Communauté et renforcement des contrôles ;
- lutte contre le terrorisme, la criminalité, le trafic de drogue et la fraude internationale ;
- coopération en matière de justice pénale et civile ;
- création d’un Office européen de police (Europol) doté d’un système d’échange d’informations entre les polices nationales ;
- lutte contre l’immigration irrégulière ;
- politique commune d’asile.
1.3.1.5. Elargissement du traité
Les concepteurs du traité de Maastricht avaient dès le début pensé à le réviser au fil des temps, surtout en ce qui concerne les institutions communautaires, la hiérarchie des actes, la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune) et la coopération en matière de JAI. C’est ainsi que la conférence intergouvernementale de 1996/1997 a abouti sur la signature par les Etats membres du traité d’Amsterdam le 2 Octobre 1997, traité qui est entré en vigueur le 1er Mai 1999 après ratification par chaque Etat membre. Le traité de Nice qui s’ensuit, quant à lui, a été signé en 2001 et est entré en vigueur deux ans plus tard.
Le traité de Maastricht a été plus tard appelé traité sur l’Union européenne, en raison de sa perpétuelle évolution, notamment dans la construction de l’Union européenne.
1.3.1.6. Analyse en profondeur du traité de Maastricht ou traité de l’Union européenne
Plusieurs sujets ont été abordés dans le préambule. Il priorise le rappel :
- des origines et des objectifs de l’Union, particulièrement des éléments tels que l’approfondissement de l’intégration et de la solidarité entre les États membres et ses ressortissants (citoyenneté européenne), l’importance de la diversité culturelle, le respect des droits fondamentaux ainsi que le caractère démocratique des institutions de l’Union,
- des débuts économiques de l’Union en rappelant que l’Union a aussi pour objectif de renforcer l’économie de ses membres et d’en assurer la convergence, et de promouvoir le progrès économique,
- de la politique des données sociales et environnementales : l’Union vise à construire une politique étrangère et de sécurité commune, avec l’établissement progressif d’une politique de défense commune.
Dans son titre premier, le traité de Maastricht ou traité de l’Union européenne précise les principes primordiaux qui ont formé l’Union européenne qui sont :
- la base juridique de l’Union ;
- les droits individuels ;
- les principes de développement et de cohésion de l’Union ;
- le respect des prérogatives des États membres, de subsidiarité et de proportionnalité ;
- la reconnaissance des droits fondamentaux et de la Charte des droits fondamentaux, de l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme ;
- la procédure de sanctions en cas d’écarts d’un État membre ;
- les relations entre l’Union et les pays voisins.
Les principes démocratiques ont été ensuite traités dans le deuxième titre et se consacre sur :
- l’égalité des citoyens, la reconnaissance de la citoyenneté européenne ;
- la représentation des citoyens (Parlement européen), des États (Conseil européen et Conseil de l’Union européenne), et des partis politiques européens ;
- la participation des citoyens aux prises de décision, comme l’attribution du droit pour un million de citoyens de saisir la Commission européenne d’une question ;
- le rôle des parlements nationaux dans le fonctionnement de l’Union.
Les sept institutions de l’Union européenne et les grandes lignes de leur fonctionnement sont reprises au troisième titre. Ce titre définit :
- la liste des institutions (Parlement européen, Conseil européen, Conseil de l’Union européenne (appelé simplement « Conseil » dans le traité, Commission européenne, Cour de justice de l’Union européenne, Banque centrale européenne, Cour des comptes), qui ont autorité en matière d’attribution, auxquelles sont ajoutées deux organismes consultatifs : le Comité économique et social européen et le Comité des régions ;
- le Parlement européen, composé de représentants des citoyens ;
- le Conseil européen, constitué par les dirigeants des États ;
- le Conseil de l’Union européenne, rassemblant les représentants des États au niveau ministériel ;
- la Commission européenne ;
- le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ;
- la Cour de justice de l’Union européenne.
La procédure de coopération renforcée, permettant à un nombre limité d’États membres de l’Union d’affermir des liens particuliers, hors du cadre des compétences de l’Union, est abordée dans un article unique du quatrième titre.
L’action extérieure et la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) : c’est le thème du cinquième titre du traité de Maastricht. Ce thème occupe en volume la moitié du traité. Il a trait :
- à l’action extérieure de l’Union : principes et rôle du Conseil européen ;
- à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) : principes, rôle et coordination des institutions, coordination entre les États sur la scène mondiale, coopération structurée permanente et définition progressive d’une politique de défense commune, mise en place de l’Agence européenne de défense.
Les dispositions finales closent le traité de Maastricht dans son sixième titre, et attribue à l’Union la personnalité juridique. Les notions de révision ordinaire et de révision simplifiée y sont développées dans des procédures, ainsi que la prévision d’adhésion de nouveaux membres à l’Union, mais aussi des possibilités de retrait. Le traité de Maastricht a été établi sur les territoires des pays membres pour une durée illimitée. Les protocoles et annexes des traités ont le même poids juridique que le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
1.3.1.7. Le traité de Maastricht et la création d’une monnaie unique
C’est dans une vision logique que le traité de Maastricht a abordé le thème de la création d’une monnaie unique au sein de l’Union européenne. Les européens ont décidés d’instaurer des règles communes conditionnant pour chaque pays membre la possibilité d’intégrer l’union monétaire. Il faut pour cela que :
- le taux d’inflation ne doit pas excéder de plus de 1,5% celui des trois pays membres ayant les plus faibles taux d’inflation ;
- le déficit budgétaire doit être inférieur à 3% du PIB ;
- un endettement public inférieur à 60% du PIB ;
- les taux d’intérêts réels à long terme ne doivent pas excéder de 2% celui des trois pays membres ayant les plus faibles ;
- pas de dévaluation monétaire dans les deux années précédant l’intégration à l’union monétaire.
La ratification du traité de Maastricht a permis à l’Euro de devenir la monnaie unique au 1er janvier 1999, sous l’égide d’une Banque centrale européenne, introduisant l’intégration économique et monétaire au sein du marché unique. L’Union économique et monétaire (UEM) est créé. Il s’est constitué en trois étapes :
- la première étape, qui a commencé au 1er juillet 1990 et a pris fin au 31 décembre 1993, a libéralisé la circulation des capitaux ;
- la seconde étape, qui a commencé au 1er janvier 1994, a instauré une coordination renforcée des politiques économiques, visant à réduire l’inflation, les taux d’intérêt et les fluctuations des changes, de même qu’à limiter les déficits et la dette publique des Etats. Ces critères, dits de Maastricht, doivent assurer la convergence des économies des Etats membres, préalable à l’utilisation d’une monnaie unique. Le passage est préparé par l’IME, Institut monétaire européen;
- la troisième et dernière étape est celle de la création d’une monnaie unique au 1er janvier 1999, et de l’établissement d’un système européen de banques centrales regroupant les banques centrales nationales autour d’une Banque centrale européenne (BCE).
1.3.2. Le compromis inachevé des méthodes
Nous sommes maintenant en droit de vérifier si notre méthodologie citée en introduction pourra être vérifiée sur les traités déjà étudiés.
Notre méthode d’analyse, rappelons-le, se repose sur cinq point :
1. l’identification du problème à travers les opinions divergentes, la situation autour de l’immigration et l’image de l’immigré avant les traités,
2. la formalisation des méthodes et des solutions avant la légitimation/acquisition d’un consentement politique,
3. la mise en œuvre et l’application des décisions,
4. l’évaluation du programme et les résultats attendus,
5. la finalisation du programme et la mise en place d’une nouvelle action/résolution du problème ou réorientation comme une sorte d’aboutissement de l’action.
Avant de procéder à notre analyse, récapitulons par un tableau l’ensemble des traités avec leurs dates de mise en place :
Chronologie des traités conduisant à la construction de l’union européenne
1.3.2.1. Identification du problème à travers les opinions divergentes
Chronologiquement parlant, notre analyse va commencer sur l’Acte unique européen. Comme son but était de redynamiser la construction européenne en réalisant l’élargissement du marché intérieur en 1993, permettant également la libre circulation des capitaux et des services, la situation autour de l’immigration et l’image de l’immigré avant ce traité n’a pas du tout évoqué. Bien que ce traité ait permis l’expansion des compétences communautaires dans les domaines de la recherche, du développement technologique, de l’environnement et de la politique sociale, il n’a pas tenu compte des problèmes d’immigration.
Le traité de Maastricht, par contre, a permis la facilitation de la libre circulation des personnes entre les pays de l’Union européenne, rôle du « troisième pilier ». Il permet la libre circulation des personnes entre les pays de l’Union européenne dans des conditions optimales de sûreté, en renforçant la lutte contre le terrorisme, la criminalité, le trafic de drogue et la fraude internationale, la coopération en matière de justice pénale et civile et la lutte contre l’immigration irrégulière. Un début d’identification des problèmes de l’immigration a commencé mais ceux-ci n’ont pas tenu compte de l’image des immigrés.
1.3.2.2. Formalisation des méthodes et des solutions
Comme l’Acte unique européen n’a pas identifié les problèmes de l’immigration, il n’a pas bien sûr non plus cherché à formaliser des méthodes et des solutions sur ce sujet. Le traité de Maastricht s’est plutôt penché sur des solutions concernant seulement la libre circulation des personnes au sein de la communauté, mais a gardé une image négative sur les immigrés extra communautaires, en instituant sur la mise en place d’une disposition de lutte contre le terrorisme, la criminalité, le trafic de drogue et la fraude internationale, du renforcement de la coopération en matière de justice pénale et civile, et de la création d’un Office européen de police (Europol) doté d’un système d’échange d’informations entre les polices nationales.
1.3.2.3. Mise en œuvre et l’application des décisions
C’est le traité d’Amsterdam qui a renforcé l’idée “d’un espace de liberté, de sécurité et de justice” à l’intérieur de l’Union européenne. La convention de Schengen, signée en 1985, a permis la libre circulation des personnes sans contrôle aux frontières et organisé la coopération policière entre les quinze “anciens” États membres (sans le Royaume-Uni et l’Irlande) et trois pays hors de l’Union européenne. La convention est intégrée dans le nouveau traité et s’applique donc à tous les pays de l’Union européenne (avec des conditions particulières pour le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark). Le concept du « circuler librement et vivre en sécurité » fait donc partie de la concrétisation des décisions.
C’est toujours le traité d’Amsterdam qui a instauré en premier le contrôle de l’immigration, les visas, le droit d’asile et la coopération judiciaire en matière civile, qui relevaient jusqu’alors de la seule coopération intergouvernementale. Ces questions, qui sont transférées du 3ème au 1er pilier et sont, par conséquent, pleinement soumises à la méthode communautaire : monopole d’initiative de la Commission, passage à la majorité qualifiée du Conseil, dans la plupart des cas, et contrôle de la CJCE (des exceptions sont prévues pour le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni).
Les pays renforcent dans un cadre intergouvernemental leurs actions de lutte contre le terrorisme, le crime organisé, la pédophilie, le commerce de drogue et d’armes, la fraude et la corruption.
1.3.2.4. Evaluation du programme et les résultats attendus
Comme nous pouvons le constater, le traité d’Amsterdam a fait un grand pas sur la mise en place d’une politique d’immigration communautaire. Mais ce n’est pas le dernier traité sur la constitution de l’Union européenne. Il y a encore le traité de Nice et le traité de Lisbonne. Si ces derniers ont vu le jour, c’est qu’il y a eu évaluation des traités antérieurs et que les résultats attendus n’ont pas tout à fait satisfait aux principes fondamentaux de l’Union européenne, notamment en matière de politique d’immigration.
1.3.2.5. Finalisation du programme
Toute mise en place d’institutions ou d’idées nouvelles est constamment remise en cause dans le but d’améliorations, ceci en fonction des nouveaux éléments ou comportements qui auront été constatés an cours de l’évaluation. Il faut tout simplement noter que la nature humaine est fréquemment sujette à des erreurs d’appréciation, et que des divergences de points de vue peuvent différer la mise en application d’une politique de l’immigration qui correspondra aux besoins de tout le monde : ceux des dirigeants et peuples des pays d’accueil, et ceux des immigrés et leurs pays d’origine. Il y a donc révisions constantes de programmes finalisés.
1.3.3. Les mesures critiquées par l’opinion publique
Les mesures européennes sur la politique d’immigration extracommunautaire à travers les traités sont souvent critiquées par l’opinion publique. Avant d’aborder ces critiques, voyons ce que donnent les faits.
On a toujours pensé que l’Europe fermait excessivement ses frontières. Mais comme nous l’avons souligné dans notre partie introductive, les statistiques ont démenti cette idée d’une Europe forteresse. Elle reste la région du monde qui reçoit le plus grand nombre d’immigrés et de demandeurs d’asile. Dans un contexte de ralentissement de l’accroissement naturel et de vieillissement de la population, l’immigration est connue comme le principal moteur de la croissance démographique dans l’Union.
1.3.3.1. Critiques sur la qualification des immigrés
Le drainage des cerveaux a été et reste toujours une préoccupation première pour les pays en développement. Ces pays voient leurs jeunes enfants partir dans un pays membre de l’Union européenne pour faire leurs études. Certains pays hôtes leur accordent la nationalité à condition qu’ils réussissent aux examens dans des délais bien définis. Ceux qui ont obtenu leurs diplômes préfèrent généralement rester sur place, suite aux offres alléchantes que leur procurent les entreprises du pays d’accueil. Offres intéressantes pour ces jeunes diplômés qui savent que dans leur pays d’origine, ils n’obtiendront pas la moitié du salaire en terre européenne par rapport à celui qui leur est fourni dans leur pays d’origine. C’est au contraire une aubaine pour les entrepreneurs du pays de l’Union européenne qui s’intéressent à ces nouveaux diplômés hautement qualifiés, certes sans expérience mais dont les bases salariales peuvent être alignées à la limite du plancher que leur accorde leur Etat.
Il faut toutefois noter que les immigrés accueillis par l’Union européenne sont moins nombreux en proportion à avoir fait des études supérieures que ceux accueillis par les Etats-Unis ou le Canada (cf. graphique 6). Parmi les Etats membres de l’Union européenne, l’Irlande et le Royaume-Uni se démarquent en hébergeant un plus grand pourcentage d’immigrés très qualifiés. Cette situation est à rapprocher des différentes stratégies de sélection des immigrés mises en place par ces Etats dans le contexte de la compétition pour les travailleurs hautement qualifiés.
C’est une opportunité de premier plan pour l’Union européenne qui remet sur le tapis la nécessité d’une réflexion sur les orientations prenant en compte la diversité des situations dans les Etats membres et l’importance croissante de la population immigrée en Europe.
En ce qui concerne les autres catégories d’immigrés, ce sont les pays européens du pourtour méditerranéen qui voient la pression migratoire continuer d’être sérieux du fait de la forte croissance de la population dans les pays voisins et sur le continent africain.
1.3.3.2. Critiques sur l’inégalité des Etats membres dans la politique d’accueil
Les textes ont été conçus avec de bons mobiles, car finalement tout le monde y trouve son compte dans un cas d’immigration : d’abord l’immigré car cela lui permettra de se perfectionner ou d’étudier, garanties de sa réussite dans sa vie professionnelle future. Son pays d’origine aura aussi sa part car des améliorations importantes vont être amenées sur le développement de la nation, tant du côté technologique qu’humanitaire. Le pays d’accueil n’est pas perdant car l’immigré qu’il a formé a quand même apporté quelque chose, ne serait-ce que sa culture d’origine, ses qualités humaines, ses expériences dans un monde différent. Par ailleurs des relations se seront fortement nouées et les partenariats industriels, commerciaux, agricoles et autres vont certainement se développer au profit de tout le monde. Or certains Etats membres sont moins enclins que les autres à coopérer réellement avec la politique européenne sur l’immigration.
Quelques définitions d’abord : le solde migratoire est la différence entre le flux d’immigrés et le flux d’émigrants au cours d’une année. Il est obtenu à partir de la différence entre l’accroissement total de la population et l’accroissement naturel de celle-ci (c’est-à-dire les décès moins les naissances). L’accroissement naturel de la population est la différence entre le nombre de naissance et le nombre de décès au cours d’une année donnée. Un immigré est une personne née de nationalité étrangère par rapport au pays d’accueil. Beaucoup immigrés ont pris la nationalité du pays hôte, alors que d’autres ont conservé leur nationalité d’origine. Il faut en conséquence bien différencier la population immigrée de la population étrangère, terminologies qui ne sont pas nécessairement identiques.
Le graphique suivant indique le nombre d’immigrés dans quelques pays membres. Il montre le désintéressement de certains pour la politique européenne d’immigration, par rapport à d’autres qui sont de « bons élèves » de l’Union européenne.
2. L’application difficile du cadre communautaire.
Le cadre communautaire implique l’application d’un droit communautaire. Qu’est-ce qu’un droit communautaire et pourquoi est-il difficile de procéder à l’application du cadre communautaire dans la politique d’immigration ?
a) L’essentiel du droit communautaire
Pour l’Union européenne, le droit communautaire est l’ensemble des règles de droit applicables en son sein ; ces règles s’appliquent aussi bien aux institutions européennes, qu’aux Etats membres, mais aussi aux citoyens européens et ce dans les domaines de compétence de l’Union européenne.
Ces règles de droit ont pour but d’implanter un ordre juridique communautaire permettant la réalisation des objectifs de la Communauté.
Le droit communautaire européen est constitué par des traités (droit primaire) et des actes de droit dérivé pris par les institutions européennes (directives, règlements…).
Plus largement, le “droit communautaire” réunit les droits fondamentaux, les principes généraux du droit, la jurisprudence de la Cour…
– les caractéristiques du droit communautaire : le droit communautaire est supérieur au droit national (même constitutionnel), et renferme des effets contraignants à l’égard des Etats membres et de leurs ressortissants, mais procure une protection juridique unifiée à tous les citoyens européens. Sa primauté suppose que les règles et les actes de droit national ne peuvent contredire les règles de droit communautaire. En cas de conflit, ce sont ces dernières qui s’appliquent et doivent être respectées. L’application de ce principe peut ainsi conduire à écarter une norme nationale au profit d’une norme communautaire.
Ce principe a été réglementé par l’arrêt Costa du 15 juillet 1964, mais n’est pas mentionné dans le texte des traités,
Un juge national doit donc obéir à l’obligation de faire prévaloir cette primauté, quels que soient les obstacles qu’il peut rencontrer dans son propre droit interne. Cette obligation, qui est applicable à la totalité des normes communautaires, primaires ou dérivées, à l’encontre de toutes les normes nationales, même constitutionnelles, a été formellement attestée par l’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978. Elle s’impose à l’ensemble des autorités nationales, y compris les autorités décentralisées telles que les collectivités territoriales.
– le droit communautaire a un effet direct sur les citoyens européens sans qu’il soit nécessaire que les Etats membres les reprennent dans leurs propres règles nationales : c’est « l’effet direct » du droit communautaire. C’est l’arrêt van Gend en Loos (du 5 février 1963) qui en a fait un principe fondamental de l’ordre juridique communautaire. La Cour de Luxembourg s’est ainsi écartée de la solution traditionnelle du droit international. Cet arrêt a modifié le principe par lequel un particulier ne peut pas se prévaloir directement des avantages qui lui sont conférés par certains traités.
Pourquoi ce principe ? En fait, le droit communautaire crée non seulement des obligations pour les Etats membres, mais aussi des droits pour les particuliers. En d’autres termes, ce sont certaines de ces règles qui, en raison de leur nature même et de leurs caractéristiques (critères de clarté, de précision, de plénitude et d’inconditionnalité), ont un effet direct dans les relations juridiques entre les Etats membres et leurs justiciables et, parfois même, dans les relations entre particuliers. Le principe « d’effet direct » est donc primordial.
Il s’applique dans les relations juridiques entre les Etats membres et leurs justiciables, pour les dispositions qui contiennent des interdictions ou des obligations qui s’imposent aux autorités nationales. Mais il peut être utilisé dans les rapports entre particuliers.
Il faut par contre noter que l’effet direct est plus ou moins étendu selon les actes considérés. Ainsi, les règlements et les décisions adressées aux particuliers ont toujours un effet direct. En revanche, selon l’arrêt van Duyn du 4 décembre 1974, les directives et décisions adressées aux Etats ne l’ont que de manière exceptionnelle et limitée, à défaut de mesures d’applications nationales prises dans les délais et si leurs dispositions sont inconditionnelles et suffisamment claires et précises.
– la hiérarchisation des normes du droit communautaire : le droit communautaire rassemble un ensemble de normes qui n’ont pas toutes la même valeur juridique et qui sont ainsi hiérarchisées entre elles. Ce sont :
- les traités : les traités (de Paris, de Rome, l’Acte unique européen, de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice) et les actes assimilés (protocoles et conventions annexés aux traités) forment le droit primaire. Font également partie de ce droit primaire les traités d’adhésion. Ils sont au sommet de la hiérarchie des normes communautaires.
- les actes adoptés par les institutions européennes qui sont en application des traités, raison pour laquelle on les appelle “actes de droit dérivé”;
- les accords externes entre l’Union européenne et les pays tiers, les accords entre Etats membres et ceux conclus par l’un d’eux avec des pays tiers qui doivent également être conformes aux traités.
b) Cause de l’application difficile du cadre communautaire
Mettre en commun une politique d’immigration répondant aux attentes de tous les pays est une gageure difficile à réaliser. C’est déjà un exploit si un pays a le consensus de toutes les parties politiques existantes sur son territoire sur un sujet d’ordre général. Or l’Union européenne est composée de nations de différentes cultures, de langues différentes, d’histoires différentes… Du fait même de ses caractéristiques, le cadre communautaire est délicat à appliquer. Le principe de « l’effet direct » par exemple enlève toute initiative à une nation lorsque ses lois soient confrontées à celles de la communauté, surtout lorsque le sujet aborde le délicat thème de l’immigration !
2.1. L’instauration de la communautarisation progressive prudente par le traité d’Amsterdam.
Le droit européen de l’immigration, des visas et d’asile a été nettement amélioré par le traité d’Amsterdam. Ce traité a institué la politique relative à l’immigration dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne. C’est le Commissaire européen pour la justice, la liberté et la sécurité (actuellement Viviane Reding) qui est l’instigateur de cette politique. L’immigration, le crime organisé et le terrorisme étaient auparavant sous l’égide de différents groupes de travaux au sein du Troisième pilier (Justice et Affaires intérieures). Ces groupes ont progressivement disparus, car la politique d’immigration de l’Union européenne fait maintenant partie de la politique de défense et de sécurité. Ces politiques ont une dimension inter gouvernementale.
a) Naissance du traité d’Amsterdam
Le traité d’Amsterdam a été signé le 2 octobre 1997 mais sa mise en vigueur a été effective le 1er mai 1999. En prenant comme base les trois piliers de Maastricht, il accentue les principes de liberté, de démocratie et de respect des droits de l’homme et fournit l’instauration d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice », origine du principe de la coopération judiciaire qui sera confirmée lors du Conseil européen de Tampere (1999). Il met en avant les principes du développement durable et des coopérations renforcées permettant aux pays qui le souhaitent de se développer plus rapidement. Il a rénové le traité instituant la Communauté européenne (traité CE) et le Traité sur l’Union européenne (ou Traité de Maastricht, traité UE), ainsi que la réforme des Institutions européennes en vue de l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Il accroît le répertoire des droits, dont il garantit le respect : les droits sociaux, les droits sur l’égalité des hommes et des femmes, les services publics. Les droits fondamentaux sont consolidés et toute discrimination est bannie. Un « Haut représentant de la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune) » est désigné, assisté par une Unité européenne de planification de la politique et d’alerte rapide. Un protocole reprend le principe de subsidiarité du traité CE.
Le traité d’Amsterdam envisageait de faire passer la politique de l’immigration, des visas et d’asile dans le premier pilier et le faire entrer dans le cadre de la méthode communautaire, c’est-à-dire que les décisions seraient prises en commun, sur proposition de la Commission européenne, par le Conseil de l’Union européenne, se prononçant à la majorité qualifiée, et le Parlement.
b) Apparition d’une politique communautaire de l’emploi
Le domaine de l’emploi fait partie des nouveautés apportées par le traité d’Amsterdam. Ce sujet est alors intégré dans l’approche communautaire, marquant par là un tournant décisif sur les questions de l’emploi et du chômage. Malgré ces réformes, la stratégie européenne pour l’emploi n’est pas encore une politique communautaire ; elle encourage seulement la coopération en matière d’emploi par le biais de « bonnes pratiques » qui constituent des instruments d’évaluation qualitative et d’influence réciproque des États les uns envers les autres ; elle favorise la collaboration et l’assistance mutuelle en fixant des objectifs communs.
Finalement, en novembre 1997, le sommet extraordinaire sur l’emploi de Luxembourg a réalisé les orientations du traité d’Amsterdam, au sein de la stratégie européenne de l’emploi (SEE). Les États membres sont invités à reclasser leurs politiques existantes au sein des quatre piliers de la SEE :
- favoriser la capacité d’insertion professionnelle ;
- développer l’esprit d’entreprise ;
- encourager la capacité d’adaptation des entreprises et de leurs travailleurs ;
- renforcer les politiques d’égalité des chances.
C’est le traité d’Amsterdam qui a consacré – une grande première dans l’histoire de la construction européenne – l’introduction de la politique communautaire de l’emploi pour la réduction du taux de chômage. Il appartient à chaque État membre de fixer des objectifs chiffrés communs pour réduire le chômage. Chaque gouvernement conserve néanmoins la responsabilité de sa politique de l’emploi.
c) Innovations apportées dans le traité d’Amsterdam
Le traité d’Amsterdam comprend 314 articles. Les lettres du traité de Maastricht (ou traité de l’Union européenne) ont été remplacées par des chiffres. Nous reprenons ci-après les principales innovations de ce traité :
Mécanisme de prise de décision
Le processus de décision est décrit dans les articles 251 à 256.
Principe de subsidiarité
Article détaillé : Principe de subsidiarité du droit communautaire.
Un protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité est inclus dans le texte du traité d’Amsterdam, reprenant l’annexe du traité instituant la Communauté européenne, et détaillant l’article 3 B du traité de Maastricht.
Parlement européen
Ce traité a accru le pouvoir du Parlement européen, et s’est orienté vers l’élargissement futur de l’Union européenne aux PECO (Pays d’Europe Centrale et Orientale), et a insisté sur les transferts de compétences, l’intégration plutôt que la coopération, et considéré une Europe à plusieurs vitesses.
Droit d’initiative
Le rôle d’initiative de la Commission est souvent répété.
Abstention constructive
Ce traité a permis l’introduction de l’abstention constructive : un État membre peut s’abstenir en motivant son geste, l’acte en question sera quand même adopté mais pas dans l’État qui s’est abstenu.
Droits fondamentaux
Le Conseil européen peut constater à l’unanimité la violation des Droits de l’homme, des libertés fondamentales, de la démocratie et peut suspendre certaines prérogatives communautaires des États fautifs.
Principe de développement durable
Les Etats membres de l’Union européenne sont déterminés à promouvoir le progrès économique et social de leurs peuples, compte tenu du principe du développement durable et dans le cadre de l’achèvement du marché intérieur, et du renforcement de la cohésion et de la protection de l’environnement, et à mettre en œuvre des politiques assurant des progrès parallèles dans l’intégration économique et dans les autres domaines.
Développement d’une politique de l’emploi, sociale, abrogeant les dérogations du Royaume-Uni en la matière.
Intérêt général
Le traité d’Amsterdam introduit un article 16 dans le traité CE sur l’intérêt général.
Politique de sécurité
Le Conseil européen décide des principes et grandes orientations de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Industrie, recherche
Le traité d’Amsterdam prévoit la possibilité de mise en œuvre conjointe de programmes nationaux dans le domaine de la recherche et de l’innovation : Les États membres se consultent mutuellement en liaison avec la Commission et, pour autant que de besoin, coordonnent leurs actions. La Commission est ainsi nommée dans ce rôle de coordination des actions, alors qu’elle ne l’était pas explicitement dans l’article 130 H du traité de Maastricht.
Le rôle d’initiative de la Commission européenne est confirmé par rapport au traité de Maastricht : la Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir cette coordination.
Recherche et développement technologique
- dans la mise en œuvre du programme-cadre pluriannuel, la Communauté peut prévoir, en accord avec les États membres concernés, une participation à des programmes de recherche et de développement entrepris par plusieurs États membres, y compris la participation aux structures créées pour l’exécution de ces programmes.
- elle peut créer des entreprises communes ou toute autre structure nécessaire à la bonne exécution des programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration communautaires.
Le rôle d’initiative de la Commission européenne est confirmé.
Régions ultrapériphériques
C’est l’article 299-2 de ce traité qui reconnaît à l’Union sept régions ultrapériphériques.
2. L’application difficile du cadre communautaire.
2.1. L’instauration de la communautarisation progressive prudente par le traité d’Amsterdam
2.1.1. Les droits fondamentaux et principes généraux
Afin de bien cerner le sujet sur la politique européenne de l’immigration extracommunautaire, il est nécessaire de connaître quelques définitions sur les Droits fondamentaux et les Principes généraux du droit communautaire (PGDC), les accords externes et le droit communautaire dérivé4.
2.1.1.2. Les Droits fondamentaux du droit communautaire
La sauvegarde du droit et le respect des droits de l’homme : ce sont les bases des droits fondamentaux des ordres juridiques des Etats membres de l’Union européenne. C’est généralement la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) qui a la responsabilité d’assurer et de compléter la protection de ces droits et principes généraux du droit, en s’inspirant des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres et des conventions internationales de protection des droits de l’homme signées par les Etats membres, notamment la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Les traités ne comportent pas de catalogue des droits fondamentaux.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a classé parmi les droits fondamentaux des communautés européennes un certain nombre de droits et libertés, par exemple le droit de propriété, la liberté d’exercer une activité professionnelle, l’inviolabilité du domicile, la liberté d’opinion, la protection de la famille, la protection de la vie privée, la liberté de religion et de croyance, l’égalité de traitement…
Une charte des droits fondamentaux a été ratifiée lors du Conseil européen de Nice.
2.1.1.3. Les Principes généraux du droit communautaire
Font partie des principes généraux du droit communautaire : l’Etat de droit, le principe de sécurité juridique, le principe de non-discrimination, le droit à un procès équitable, l’interdiction de la double sanction, la non rétroactivité des dispositions pénales, le principe de solidarité entre les Etats membres, etc.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) leur attribue une valeur supérieure au droit communautaire dérivé et aux accords externes ; par conséquent, tous ces droits priment sur les textes de droit communautaire.
2.1.1.4. Les Accords externes conclus par la Communauté européenne ou l’Union européenne
Les accords externes sont des conventions réalisées entre, d’une part, la Communauté européenne ou l’Union européenne (selon le pilier dans lequel on se trouve), avec ou sans ses Etats membres, et d’autre part, des pays tiers, groupements régionaux ou organisations internationales.
Fixés en application des traités, les accords externes leur sont subordonnés mais prévalent sur le droit dérivé. L’Accord de Cotonou, conclu entre l’Union européenne et ses Etats membres et les pays ACP (d’Afrique, Caraïbes et Pacifique) et les accords établis dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sont des accords externes.
2.1.1.5. Le droit communautaire dérivé
Ce sont essentiellement les actes juridiques pris par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen, en application des traités, dans les domaines de compétence de l’Union européenne. Deux catégories d’actes peuvent être distinguées : les actes contraignants et les actes non contraignants.
En résumé, la hiérarchisation de ces termes est la suivante :
- Droits fondamentaux,
- Principes généraux,
- Traités,
- Accords externes,
- Droit communautaire dérivé,
La politique européenne en matière d’immigration extracommunautaire peut appartenir à la fois à la première catégorie (Droits fondamentaux) et à la deuxième (Principes généraux). Elle découle donc du PGDC.
2.1.2. Les mécanismes institutionnels et leurs limites
L’Europe veut se doter d’instruments institutionnels des plus performants en vue d’atteindre ses objectifs. A travers les principaux traités qui se sont succédés, nous allons énumérer les mécanismes institutionnels qui ont été mis chronologiquement en place, et déterminer quelles ont été leurs limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire.
2.1.2.1. Le traité de Paris – 1951 CECA
Le pouvoir supranational est sous la conduite d’une Haute Autorité, institution indépendante des gouvernements nationaux, qui a son président. Ses décisions sont exécutoires dans les différents Etats membres et peuvent faire l’objet de recours juridictionnels.
La Haute Autorité se compose de 9 membres désignés pour 6 ans. Un Conseil spécial de ministres, composé de représentants des gouvernements des 6 Etats membres, partage avec elle le pouvoir de décision. La Haute Autorité a pour mission d’assurer :
- la modernisation de la production et l’amélioration de sa qualité ;
- la fourniture du charbon et de l’acier à des conditions identiques sur les marchés des différents pays membres ;
- le développement de l’exportation commune vers les autres pays ;
- l’amélioration des conditions de travail dans les industries concernées.
La Cour de justice, composée de 7 juges indépendants, tranche les différends et peut annuler une décision de la Haute Autorité.
L’Assemblée commune est composée de 78 députés, délégués par les Parlements nationaux ou bien élus au suffrage universel. Les députés siègent au sein de groupes politiques européens, préfigurant ainsi la structure future du Parlement européen. L’Assemblée a un rôle de contrôle des actes de la Haute Autorité. Elle peut renverser cette dernière mais ne dispose pas de pouvoirs législatifs ou budgétaires.
En 1965, les institutions de la CECA ont fusionné avec celles de la Communauté économique européenne et l’Euratom en une Commission et un Conseil uniques.
Les quatre institutions de la CECA sont :
- la Haute Autorité
- l’Assemblée
- le Conseil
- la Cour de Justice
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
Bien que les mines de charbon du CECA regorgent de travailleurs immigrés travaillant dans des conditions déplorables, aucun texte communautaire n’est prévu dans ce traité pour les protéger. Par ailleurs, la Haute Autorité est liée par un “avis conforme” du Conseil des ministres pour toute décision importante, limitant ainsi le caractère fédéral du système.
2.1.2.2. Les traités de Rome – 1957
Les traités de Rome se targuent d’avoir mis un système institutionnel nouveau par la mise en place des institutions et des mécanismes décisionnels permettant l’expression à la fois des intérêts nationaux et d’une vision communautaire.
Un exécutif indépendant des gouvernements nationaux est conçu : la Commission européenne, qui a un droit d’initiative exclusif.
A la différence de ce que prévoit le traité CECA, les compétences décisionnelles sont détenues par le Conseil des ministres, composé de représentants des gouvernements. Il s’agit d’un organe intergouvernemental qui statue soit à la majorité qualifiée soit à l’unanimité.
En 1965, le Conseil et la Commission deviennent des institutions communes aux 3 Communautés (CECA, CEE, Euratom), par le traité de Fusion.
Le Parlement européen n’a à l’origine qu’un pouvoir consultatif et ce n’est qu’en 1976 qu’est décidée son élection au suffrage universel direct, dont la première aura lieu en 1979.
La Cour de Justice, instituée dès 1952, assure le respect du droit communautaire dans l’application et l’interprétation des traités.
Un Conseil économique et social est fondé sur le modèle français pour donner un avis consultatif sur les projets qui lui sont soumis.
Les institutions de la CEE sont au nombre de cinq et subsistent jusqu’à ce jour :
- la Commission européenne
- le Conseil des ministres
- le Parlement européen
- la Cour de Justice
- le Conseil économique et social.
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
Nous constatons qu’il n’y a toujours pas l’ombre d’une politique de l’immigration extracommunautaire adéquate pour gérer l’affluence des immigrés qui arrivent ou vont arriver.
2.1.2.3. L’Acte unique européen – 1986
L’Acte unique européen a vu la naissance d’une modalité de vote au Conseil : la majorité qualifiée. Le Conseil des ministres de l’Union européenne décide désormais à la majorité qualifiée dans les domaines stratégiques. Le “niveau” de la majorité qualifiée lors d’un vote se calcule en fonction du nombre de voix attribué à chaque Etat membre. Depuis janvier 2007, 255 voix sur 345 sont nécessaires pour faire adopter un texte à la majorité qualifiée.
Avec l’Acte unique européen, les Etats membres de l’Union européenne ont délégué une partie de leur pouvoir de décision aux institutions européennes dans de nouveaux domaines :
- de la recherche et du développement technologique, de l’environnement et de la politique sociale ;
- de la coopération en matière de politique économique et monétaire : les réformes institutionnelles qui conduiront au traité de Maastricht instituant l’Union monétaire ;
- des Fonds structurels, qui appuient financièrement le développement des régions et des actions en faveur des publics en difficulté (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole – FEOGA, Fonds européen de développement régional – FEDER, Fonds social européen – FSE), pour répondre à l’objectif de cohésion économique et sociale ;
- la réglementation concernant la santé et la sécurité des travailleurs (désormais décidée à la majorité qualifiée).
Certaines décisions sont quand même prises par vote à l’unanimité. Pour adopter un texte à l’unanimité, il doit y avoir consensus entre tous les Etats membres, qui doivent tous voter en faveur.
Le recours plus fréquent au vote à la majorité qualifiée rend le choix des décisions du Conseil de l’Union européenne plus facile. L’unanimité n’est plus obligatoire en matière de marché intérieur. Dans les autres secteurs, les décisions initiales ou de principe sont prises à l’unanimité et les décisions d’application le sont à la majorité qualifiée.
Les pouvoirs et compétences du Parlement européen sont élargis. D’une part, son avis conforme est nécessaire avant l’adoption des accords d’élargissement de la Communauté et des accords d’association avec les pays tiers.
Parmi les nouveautés institutionnelles de l’Acte unique, nous pouvons citer le Conseil européen. C’est un organe intergouvernemental, qui réunit tous les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres et le Président de la Commission européenne.
Vient s’ajouter à ces nouvelles institutions le Tribunal de première instance qui va assister la Cour de justice des Communautés européennes. Il est compétent en première instance pour :
- les recours en annulation, carence ou réparation déposés par les personnes physiques ou morales :
- les recours contre la Commission européenne déposés par les entreprises ;
- les litiges entre l’Union européenne et ses fonctionnaires et agents.
Seules les affaires préjudicielles ne sont pas de la compétence de ce Tribunal.
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
Nous voyons quand même un embryon de politique de l’immigration extracommunautaire, si on se réfère à l’élargissement du pouvoir des institutions européennes touchant la politique sociale, et la réglementation concernant la santé et la sécurité des travailleurs qui est décidée à la majorité qualifiée. Mais la politique de l’immigration extracommunautaire n’est pas encore nettement clarifiée, et le principe du vote à l’unanimité est difficile à obtenir car il y a un risque de veto de la part d’un des 27 Etats membres.
2.1.2.4. Le traité de Maastricht – 1992
Le traité de Maastricht a mis en place le principe des 3 “piliers”, qui sont tous regroupés sous un “chapeau” commun, dont l’intitulé officiel est pour la première fois “l’Union européenne” :
- la Communauté européenne (qui remplace la CEE) avec des compétences supranationales étendues, à laquelle s’ajoutent les deux autres Communautés (CECA et Communauté Euratom) ;
- la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ;
- la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI).
Le “deuxième pilier” du traité de Maastricht, la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), se repose sur le mécanisme de coopération politique institué par l’Acte unique européen, et innove une politique étrangère et de sécurité commune qui permet d’entreprendre des actions communes en matière de politique étrangère. La décision doit être prise à l’unanimité, et les mesures d’accompagnement sont votées à la majorité qualifiée.
Affaires intérieures et justice
Le renforcement et la protection de la libre circulation des personnes entre les pays de l’Union européenne incombent au “troisième pilier” du traité de Maastricht. Les décisions sont votées à l’unanimité et concernent les domaines suivants :
- franchissement des frontières extérieures de la Communauté et renforcement des contrôles ;
- lutte contre le terrorisme, la criminalité, le trafic de drogue et la fraude internationale ;
- coopération en matière de justice pénale et civile ;
- création d’un Office européen de police (Europol) doté d’un système d’échange d’informations entre les polices nationales ;
- lutte contre l’immigration irrégulière ;
- politique commune d’asile.
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
Le « troisième pilier » du traité de Maastricht introduit enfin de manière plus claire la notion d’ « immigration » et de « politique commune d’asile ». C’est vrai qu’il y a un grand effort d’amélioration de la structure institutionnelle, mais celle-ci se rétracte dans une politique défensive en mettant en avant l’Office européen de police (Europol) et le renforcement de la lutte contre l’immigration irrégulière. Elle ne tient pas du tout compte de l’image de l’immigré et de ce qu’il ressent en entrant dans le pays d’accueil.
2.1.2.5. Le traité d’Amsterdam – 1997
Le traité d’Amsterdam a conservé la structure en trois piliers et a accentué les principes de liberté, de démocratie et de respect des droits de l’homme. Parmi ses priorités, on peut noter les principes de liberté, de démocratie et de respect des droits de l’homme, la mise en place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, et l’introduction de nouveaux domaines dans le champ communautaire.
Les quatre institutions selon le traité d’Amsterdam sont les suivants :
- le Conseil de l’Union européenne,
- le Parlement européen,
- la Commission européenne
- la Cour de Justice
Celles-ci deviennent aptes pour trancher sur les dossiers touchant à la libre circulation des personnes, à la police, à l’emploi, etc. On peut également constater des changements sur le principe de prise de décision :
- la participation du Parlement européen à la procédure législative de l’Union a été nettement consolidée par la généralisation et la simplification de la procédure de “co-décision”. Le Parlement européen et le Conseil des ministres de l’Union européenne tranchent donc ensemble, sur un pied d’égalité, sur la plupart des textes législatifs, notamment ceux qui concernent le citoyen : emploi, santé, libre circulation, recherche, environnement, égalité de rémunération… ;
- au sein du Conseil de l’Union européenne, seules les affaires constitutionnelles et les sujets sensibles comme la fiscalité et, pendant 5 ans, la réglementation de l’immigration et des visas, sont votées à l’unanimité. Le nombre de représentants de chaque pays pour faciliter la prise de décision a été limité à 20 commissaires et 700 députés européens, ceci en vue de l’entrée de nouveaux pays membres dans l’Union européenne. La France a même fait rattacher au traité un mémorandum précisant que la réforme complète du processus de décision est un préalable indispensable à l’élargissement.
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
Un effort certain est à retenir dans la réforme des institutions européennes avant l’élargissement. L’accroissement futur du nombre des Etats membres génèrera certainement de nouvelles options surtout en matière d’immigration communautaire et extracommunautaire, et on ne peut que saluer la décision de limiter le nombre des décideurs.
2.1.2.6. Le traité de Nice – 2001
Comme le traité d’Amsterdam a prévu un élargissement du nombre des Etats membres, le traité de Nice s’est donné comme objectif la mise en place d’un bon fonctionnement institutionnel pour une Union élargie. Les réformes institutionnelles ont été par conséquent dirigées autour de 3 axes principaux :
- la composition et le fonctionnement des institutions européennes,
- la procédure décisionnelle au sein du Conseil,
- les coopérations renforcées.
Ces deux derniers axes ont rapport avec les trois piliers de l’Union européenne.
La fonction de co-législateur du Parlement européen est confirmé parce que la procédure de co-décision s’étend à de nouvelles dispositions : lutte contre les discriminations, cohésion économique et sociale, visa, asile, immigration…
A noter aussi l’extension du droit de recours du Parlement européen devant la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE).
En ce qui concerne le Conseil des ministres, les deux systèmes de vote – l’unanimité et la majorité qualifiée – ont été retenus.
Dans l’optique de l’élargissement du nombre des Etats membres, le nombre de commissaires sera défini par le Conseil à l’unanimité ; ce dernier définira également un système de rotation égalitaire. En attendant, et depuis 2005, la Commission européenne est composée d’un seul commissaire par Etat.
Les attributions du président la Commission européenne sont étendues. Il devient responsable de l’organisation interne, fixe les portefeuilles dévolus à chaque commissaire ainsi que les éventuels remaniements nécessaires en cours de mandat. Il peut également requérir la démission des commissaires. Il est dorénavant désigné par le Conseil européen à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen. Toutes ces options ont été retenues afin de garantir la pérennité et la cohérence de la Commission européenne.
La Cour de Justice et le Tribunal de première instance connaissent de profonds changement, ceci afin d’améliorer leur fonctionnement :
- la Cour de Justice, composée d’un membre par Etat, peut siéger en assemblée plénière ou en grande chambre (13 juges) ;
- le Tribunal de première instance se voit attribuer l’entière compétence en première instance en matière de recours directs et certaines compétences préjudicielles (toutefois de nombreuses exceptions limitent la portée de cette attribution). De plus, des chambres juridictionnelles peuvent lui être adjointes pour le règlement de litiges spécifiques.
Les délais de jugement s’en trouvent fortement raccourcis.
La Cour des comptes, le Comité économique et social et le Comité des régions
Enfin, chaque Etat membre possède un représentant à la Cour des comptes, nommé par le Conseil à la majorité qualifiée. Le nombre des membres qui siègent au Comité économique et social et le Comité des régions, est plafonné à 350.
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
Des termes prometteurs comme « nouvelles dispositions : lutte contre les discriminations, cohésion économique et sociale, visa, asile, immigration… » laissent augurer un bon avenir pour la politique de l’immigration extracommunautaire. Il faut cependant attendre al mise en place du traité de Lisbonne avant d’y voir plus clair.
2.1.2.7. Le traité de Lisbonne – 2009
Les analystes pensent que le traité de Lisbonne remanie l’architecture des institutions, adoucit la prise de décision et raffermit la représentation extérieure de l’Union. Il maintient la méthode traditionnelle de modification des traités européens, c’est à dire modifie les traités existants mais ne les remplace pas. Il prend la forme d’une mise à jour des traités de l’Union européenne. Son entrée en vigueur fera naître deux traités qui régiront l’Union européenne :
- le traité sur l’Union européenne (TUE),
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Le nouveau traité prévoit plusieurs réformes institutionnelles essentielles parmi lesquelles :
– la personnalité juridique de l’Union européenne : celle-ci est apte pour conclure un accord international dans tous ses domaines de compétence.
– la possibilité à l’Union d’adhérer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et de libertés fondamentales,
– la simplification du processus de décision au Conseil de l’Union européenne : le traité de Lisbonne a prévu qu’à partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définira comme étant égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant des Etats membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil,
– une présidence permanente au Conseil européen : la durée du mandat du président, qui sera élu à la majorité qualifiée, est de deux ans et demi, renouvelable une fois,
– un haut représentant de la politique étrangère européenne qui fera office de membre du Conseil de l’Union européenne et de la Commission européenne : il gère la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il présidera le Conseil des affaires étrangères et fait partie des vice-présidents de la Commission, chargé de l’action extérieure.
En matière de coopération judiciaire et policière, la plupart des décisions seront désormais prises à la majorité, et non plus à l’unanimité.
– limites du point de vue politique de l’immigration extracommunautaire
La protection des droits fondamentaux fait partie des points positifs du traité de Lisbonne. En effet, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne jouit enfin du statut d’acte juridiquement contraignant, de sorte que la Cour de justice ainsi que les juridictions nationales possèdent désormais un texte ayant rôle à servir de source principale lorsqu’ils doivent s’acquitter de leur tâche de veiller au respect des doits fondamentaux dans le cadre de l’interprétation et de l’application du droit de l’Union. Mais comme précédemment, les limites sont surtout ressenties au niveau de la place qu’accordent les législateurs aux besoins réels de l’immigré.
2.1.3. La situation particulière du Royaume-uni, de Danemark et de l’Irlande.
Aux améliorations accomplies dans le traité de Lisbonne dans le domaine de l’espace de la liberté, de la sécurité et du justice au service des citoyens, s’ajoute la conservation des exemptions au bénéfice du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark, sans que celles-ci ne remettent en cause le renforcement de cette politique.
2.1.3.1. Cas de l’Irlande et du Royaume-Uni
Le protocole joint au traité d’Amsterdam permet à l’Irlande et au Royaume-Uni de participer à tout ou partie des dispositions de l’acquis de Schengen après un vote du Conseil à l’unanimité des États parties aux accords et du représentant du gouvernement de l’État concerné.
La coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le système SIS : c’est sur ces dispositions de l’acquis Schengen que le Royaume-Uni a demandé, en mars 1999, à coopérer avec l’Union européenne. La décision 2000/365/CE du Conseil approuvant la demande du Royaume-Uni a été adoptée le 29 mai 2000.
Le Protocole rénové agrandit le champ d’application du protocole de 1997 pour l’Irlande et le Royaume-Uni, pour y introduire les chapitres sur la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière, désormais ‘communautarisés’ en plus des compétences déjà couvertes (contrôles aux frontières, à l’asile, à l’immigration, et à la coopération judiciaire en matière civile) : c’est la clause d’ ” opt out “. Elle concerne également les décisions de la Cour de justice portant sur ces matières.
L’Irlande a également demandé, en juin 2000, à participer à certaines dispositions de l’acquis de Schengen concernant sensiblement aux mêmes dispositions que la demande du Royaume-Uni. Le Conseil a approuvé cette demande par la décision 2002/192/CE du 28 février 2002. La Commission avait rendu des avis sur les deux demandes, soulignant que la participation partielle de ces deux États à l’acquis de Schengen ne doit pas perturber la cohérence de l’ensemble des dispositions constituant l’acquis.
L’Irlande et le Royaume-Uni ne contribuent pas non plus au mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union, ni à l’approbation de règlements pour garantir la coopération administrative entre services nationaux. Ils ne concourent pas non plus aux règles sur le traitement des données à caractère personnel, par les Etats membres dans l’exercice d’activités relevant de la coopération judiciaire en matière pénale ou de coopération policière.
Simultanément, le Protocole transformé développe le champ de l’ ” opt in ” pour évaluer les conséquences de la communautarisation des politiques. Des changements apportés au protocole Schengen définissent une nouvelle procédure adaptée aux mesures reposant sur l’acquis de Schengen pour ce qui concerne la participation de l’Irlande et du Royaume-Uni. Après appréciation des conditions relatives à la mise en œuvre des dispositions de la coopération policière et judiciaire, le Conseil a consenti à la mise en œuvre de ces parties de l’acquis de Schengen par le Royaume-Uni dans sa décision 2004/926/CE du 22 décembre 2004.
Ces deux pays ne participent en principe pas au système Schengen, mais ont été autorisés par le Conseil à adhérer à une partie de l’acquis de Schengen, à condition qu’ils collaborent automatiquement à toute mesure ultérieure développant cet acquis.
Règle d’exception : le Royaume-Uni et à l’Irlande ont la possibilité de ne pas participer aux mesures de développement citées supra, sur décision du Conseil les écartant de tout ou partie de l’acquis de Schengen concerné, lorsque ce dernier le juge nécessaire sur la base de critères établis par le protocole. La Commission ou le Conseil européen peut prendre le relais du Conseil, si pour une raison ou pour une autre celui-ci n’a pas pu statuer.
2.1.3.2. Cas du Danemark
Le Danemark fait partie des pays signataires de la convention de Schengen ; il peut toutefois choisir d’appliquer ou non toute nouvelle mesure fondée sur le titre IV du traité CE dans le cadre de l’Union européenne, même si une telle mesure constitue un développement de l’acquis Schengen. Le Danemark est toutefois lié par certaines mesures en matière de politique commune des visas.
Comme pour le Royaume-Uni et l’Irlande, l’opt-out a été conservé pour le Danemark, pour une partie des domaines de la coopération judiciaire pénale et de la coopération policière. Cependant, afin d’inciter le Danemark à abandonner l’opt-out, une annexe a été établie introduisant un régime intermédiaire entre l’opt-out et l’application intégrale du droit de l’Union européenne. Cette décision souscrit à cet Etat le choix de l’application d’un système d’opt-in emprunté au régime applicable au Royaume Uni et à l’Irlande.
La souplesse du traité de Lisbonne permet à l’Irlande comme au Danemark de renoncer à tout ou partie du protocole, tandis que cette possibilité n’est pas offerte au Royaume-Uni.
2.1.4. L’insertion de l’acquis Schengen.
L’Union européenne veut homogénéiser l’ensemble des mesures liées un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens européens. Il lui faut pour cela procéder par étapes.
2.1.4.1. Suppression des frontières intérieures – gestion des frontières extérieures
Le Conseil européen veut maîtriser sa gestion des flux migratoires par des contrôles à ses frontières et par la lutte contre les flux migratoires. Il insiste sur l’importance de supprimer rapidement les contrôles aux frontières intérieures, de poursuivre la mise en place progressive du système intégré de gestion des frontières extérieures et de renforcer les contrôles et la surveillance de ces frontières. Il souligne la nécessité de faire preuve de solidarité et de répartir équitablement les responsabilités entre les États membres, particulièrement en matière des incidences que cette politique peut avoir sur les situations financières.
De ce fait, le Conseil européen exhorte le Conseil, la Commission et les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour supprimer les contrôles aux frontières intérieures le plus tôt possible, pour autant que toutes les conditions permettant d’appliquer l’acquis de Schengen aient été remplies et après que le Système d’information Schengen (SIS II) sera devenu opérationnel. Pour réaliser cet objectif, l’évaluation de la mise en œuvre de l’acquis non lié à SIS II a débuté dans la première moitié de 2006.
2.1.4.2. Création de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures
L’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures a été créée le 1er mai 2005. Le Conseil européen est fier de cette nouvelle institution mais voudrait avoir rapidement une évaluation de sa gestion, une évaluation qui devrait contenir un réexamen de ses tâches et une analyse de l’opportunité de lui confier d’autres aspects de la gestion des frontières, notamment le renforcement de la coopération avec les services douaniers et les autres autorités compétentes en matière de sécurité au niveau des marchandises.
Il est normal que le contrôle et la surveillance des frontières extérieures relèvent de la compétence des autorités douanières nationales. C’est une tâche qui leur a été toujours incombée. Les situations ne sont pas les mêmes d’un pays à un autre. Certains Etats membres n’éprouvent pas de grosses difficultés dans la gestion de leurs frontières. D’autres, par contre, du fait des portions de frontières extérieures longues ou difficiles, ont des besoins particuliers en matière de contrôle et de surveillance. Par ailleurs, des États membres sont confrontés à des situations particulières et imprévues en raison de pressions migratoires exceptionnelles à ces frontières. Aussi, le Conseil européen a pris des dispositions pour aider ces Etats membres en difficulté. Il :
- invite le Conseil à mettre en place des équipes d’experts nationaux capables de fournir rapidement une assistance technique et opérationnelle aux États membres qui en font la demande, après qu’une analyse des risques aura été dûment effectuée par l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, les experts devant agir dans le cadre de ladite agence. À cette fin, le Conseil statuera sur la base d’une proposition de la Commission relative aux compétences et au financement adéquats de telles équipes ;
- invite le Conseil et la Commission à créer un fonds communautaire pour la gestion des frontières ;
- invite la Commission à présenter, dès que les contrôles aux frontières intérieures auront été supprimés, une proposition visant à compléter le mécanisme d’évaluation de Schengen existant par un mécanisme de contrôle associant pleinement les experts des États membres et prévoyant notamment des inspections inopinées.
L’audition des tâches de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures et l’évaluation du fonctionnement des équipes d’experts nationaux ont permis la création d’un système européen de garde-frontières.
Les États membres sont invités à perfectionner leurs analyses communes des itinéraires de migration, des pratiques en matière de traite des êtres humains et des réseaux criminels actifs dans ce domaine, avec l’appui de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures et en étroite coopération avec Europol et Eurojust. Le Conseil européen ordonne le Conseil et la Commission de travailler à la mise en place concrète de réseaux de liaison en matière d’immigration dans les pays tiers concernés. Les initiatives des États membres en vue d’une coopération en mer, sur une base volontaire sont les bienvenues, surtout pour des opérations de secours, selon le droit national et international, qui pourrait déboucher à terme sur une coopération avec les pays tiers.
Un programme de mise au point de ces normes, pratiques éprouvées et mécanismes communs pour la prévention et la lutte contre la traite des êtres humains a été conçue.
La nécessité de la mise en place d’une approche cohérente et de solutions harmonisées sur les indicateurs et les données biométriques s’est avérée primordiale. La gestion des flux migratoires, y compris la lutte contre l’immigration clandestine, devrait en effet être soutenue par une série de mesures de sécurité reliant efficacement les procédures de demande de visa et les procédures d’entrée et de sortie lors du passage des frontières extérieures. Ces mesures peuvent aussi être appliquées pour la prévention et la répression de la criminalité, surtout le terrorisme.
Trouver un juste milieu entre les objets répressifs donc passibles de condamnation et la préservation des droits fondamentaux et la dignité des personnes est un pari difficile à tenir. Le Conseil est donc tenu d’étudier les moyens de maximaliser l’efficacité et l’interopérabilité des systèmes d’information de l’Union européenne pour la lutte contre l’immigration clandestine et de favoriser l’amélioration des contrôles aux frontières, ainsi que la gestion de ces systèmes. Ces séries de mesures entre dans le cadre de l’interopérabilité entre :
- le Système d’information Schengen (SIS II),
- le Système d’information sur les visas (VIS)
- et EURODAC.
Un grand pas doit être rapidement franchi et le Conseil européen a convié le Conseil, la Commission et les États membres à continuer leurs travaux visant à intégrer sans tarder les identificateurs biométriques dans les documents de voyage, les visas, les permis de séjour, les passeports des citoyens de l’Union européenne et les systèmes d’information, et à préparer la mise au point de normes minimales pour les cartes d’identité nationales tenant compte des normes de l’OACI.
2.1.4.3. Renforcer la sécurité tout en améliorant l’échange d’informations
Pour le renforcement de la liberté, de la sécurité et de la justice, le Conseil européen doit impérativement opter pour un système plus amélioré de l’échange transfrontière d’informations en matière répressive, vu la recrudescence de l’immigration clandestine.
Un grand amendement concernant l’échange des informations a été effectif depuis l’avènement du 1er janvier 2008. Signalons par ailleurs que ces échanges devraient se soumettre à certaines conditions affectant le principe de disponibilité. Ainsi, tout agent des services répressifs d’un Etat membre, au sein de l’Union européenne a le droit de se procurer certaines informations dont il en a besoin dans l’accomplissement de sa tâche, auprès de l’autre Etat membre détenant ces informations, par le biais de l’administration répressive de ce dernier. Pourtant, le bien fondé de l’utilisation de ces informations est soumis à des enquêtes.
La mise en place du principe de disponibilité est très sensible, raison pour laquelle les décisions de la Commission ont été strictement inspirées au respect des bases fondamentales suivantes :
- l’échange d’informations ne peut avoir lieu que pour permettre l’accomplissement de tâches légales ;
- l’intégrité des données à échanger doit être garantie ;
- la protection des sources d’informations et la garantie de confidentialité des données à tous les stades de l’échange et par la suite ;
La décision-cadre sur la simplification de l’échange d’informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l’Union européenne, surtout pour les infractions graves, y compris les actes terroristes, comprend :
- l’application des normes communes d’accès aux données et des normes techniques communes ;
- le contrôle du respect de la protection des données, ainsi qu’un contrôle avant et après l’échange ;
- la protection des particuliers contre les utilisations abusives des données avec possibilités pour la personne concernée de faire rectifier les données inexactes qui le concernent.
2.1.4.4. L’adoption de l’acquis Schengen
Afin leur assurer un maximum de réussite, les méthodes utilisées pour échanger les informations exploitent pleinement les NTIC (nouvelles technologies de l’information et de la communication) et sont adaptées à chaque type d’information. Elles autorisent parfois un accès réciproque aux banques de données nationales, en interopérabilité ou accès direct (en ligne), y compris pour Europol, aux bases de données centrales dont dispose déjà l’Union européenne, telles que le Système d’Information Schengen (SIS). De nouvelles bases de données européennes centralisées ont été créées sur la base d’études qui ont démontré leur efficacité : c’est l’acquis Schengen.
2.1.4.5. Qu’est-ce qu’un Système d’Information Schengen (SIS) ?
Le Système d’Information Schengen (SIS) est un système d’information très sophistiqué dans lequel peuvent être signalés :
- les objets volés,
- les personnes qui sont recherchées par la police aux fins d’extradition,
- les personnes qui sont recherchées par la police car sont sous le coup d’une interdiction d’entrée,
- les personnes qui sont recherchées par la police car sont portées disparues.
Le Système d’Information Schengen (SIS) possède actuellement plus de 27 millions de blocs de données, qui peuvent être consultés en tout temps par les services autorisés. Qui sont ces services autorisés ? Ce sont, entre autres, les autorités policières et douanières, de même que celles chargées de délivrer les visas, de 24 Etats membres de l’Union européenne ainsi que de la Norvège et de l’Islande. Ces autorités y sont raccordées en permanence.
Malgré les avancées déjà palpables, l’Union européenne travaille actuellement à la modernisation du Système d’Information Schengen (SIS). Le SIS II, auquel la Suisse devait se raccorder au départ, a pris du retard en raison de problèmes techniques rencontrés. Le Conseil fédéral a décidé le 16 mai 2007 de participer à la solution transitoire élaborée par l’Union européenne appelée “SISone4ALL”, qui est opérationnelle en Suisse depuis le 14 août 2008, afin de rendre opérationnel le plus tôt possible les accords de Schengen et de Dublin. A partir de cette date, la Suisse a accès à la banque de données européenne de recherches et peut traiter les demandes d’information, de modification et d’effacement liées au Système d’Information Schengen (SIS).
Finalement, sur la satisfaction de ceux qui ont creusé l’idée, c’est-à-dire l’Union européenne et toutes ses institutions, la suppression des contrôles des personnes aux frontières et, de ce fait, l’ensemble de la coopération sur le plan opérationnel dans les domaines de l’asile (Dublin) et des visas (visas Schengen) a été appliquée dès l’entrée en vigueur de l’accord d’association à Schengen (AAS), le 12 décembre 2008.
2.1.4.6. Bilan d’activité du Système d’Information Schengen (SIS) après un an de marche
La réussite de l’acquis Schengen n’est plus à démontrer pour le Conseil européen depuis l’introduction de la libre circulation des personnes. Les douaniers effectuent leurs contrôles à l’intérieur des frontières. Ils utilisent avec efficacité le Système d’information Schengen, abrégé SIS. La Suisse a accès à ce système depuis près de deux ans. L’Office fédéral de la police vient de tirer le bilan du Système d’Information Schengen (SIS) et a présenté des chiffres très prometteurs, que la confidentialité ne nous a pas permis d’obtenir.
2.1.5. La coopération renforcée par le traité d’Amsterdam
Efficacité des institutions communautaires : c’est toujours le souci majeur de l’Europe. C’est pour cette raison que le traité de Maastricht a prévu une révision des traités. C’est également par souci de son extension future vers d’autres pays européens non encore membres qui a provoqué la naissance du traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, et entré en vigueur le 1er mai 1999.
Comme nous l’avons signalé au point 2.1.2. sur « Les mécanismes institutionnels et leurs limites », le traité d’Amsterdam a maintenu la structure en trois piliers et renforcé les principes de liberté, de démocratie et de respect des droits de l’homme. Il se donne comme objectif de mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice, et fait entrer de nouveaux domaines dans le champ communautaire.
Compte tenu de l’urgence de la mise en place du principe de coopérations renforcées permettant aux pays qui le désirent d’avancer plus vite, le traité d’Amsterdam a entamé la réforme des institutions européennes tout en renvoyant à plus tard les principales décisions.
Il accroît la liste des droits, dont il garantit le respect dans tous les pays de l’Union européenne et raffermit sa dimension sociale. Il s’agit des droits sociaux (le Royaume-Uni ayant accepté l’intégration du protocole social dans le traité), des droits sur la non discrimination du sexe, des droits sur les services publics, etc.
Afin d’asseoir son autorité, l’Union européenne, à travers le traité d’Amsterdam, a établi un mécanisme de sanction politique contre les Etats membres qui ne respecteraient pas les droits fondamentaux.
2.1.5.1. Priorisation de la politique sociale et réduction du taux de chômage
Le traité d’Amsterdam s’est donné comme priorité de fournir à l’Union “un niveau élevé d’emploi” et a instauré une meilleure coordination entre les politiques nationales de lutte contre le chômage par la création de mécanismes de comparaison et d’évaluation et de lignes directrices adoptées en commun. Des projets pilotes et mesures incitatives à la création d’emploi sont prévus d’être financés par des fonds européens.
La politique sociale (incluant la réglementation du travail et la lutte contre l’exclusion) est devenue une politique communautaire impliquant tous les Etats membres, y compris le Royaume-Uni.
Le traité d’Amsterdam soutient la protection des droits fondamentaux, prohibe toute discrimination, reconnaît le droit à l’information ainsi que la défense des consommateurs. Il permet une réglementation européenne pour protéger la santé des consommateurs, en matière de produits sanguins ou de substances d’origine humaine, par exemple. Sur une idée de la France, le traité reconnaît la nécessité de conserver des services d’utilité publique appelés “services d’intérêt économique général” (SIEG).
2.1.5.2. Mise en place de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
Le traité d’Amsterdam a affecté de nouveaux instruments à la politique étrangère de sécurité commune (PESC). Son application dépendra cependant de la volonté des pays membres par la voie d’un accord à l’unanimité. Un Etat pourra donc décider de s’abstenir de participer à une action engagée par les autres. S’il estime ses intérêts vitaux menacés, il pourra refuser cette action commune.
Pour la mise en marche de la PESC, le traté d’Amsterdam a rpocédé à la nommination d’un “Haut représentant de la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune)”. Ce dernier est assisté par une unité européenne de planification de la politique et d’alerte rapide, dont la composition est la suivante :
- spécialistes provenant des Etats membres,
- représentants du Conseil des ministres de l’Union européenne,
- représentants de la Commission européenne,
- représentants des organes de l’Union de l’Europe occidentale (UEO – organisation de coopération en matière de défense).
2.1.5.3. Renforcements des institutions européennes
L’élargissement de l’Union européenne est pour le traité d’Amsterdam un fait inéluctable. Les quatre acteurs institutionnels majeurs que sont le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen, la Commission européenne et la Cour de Justice sont dotés d’autres pouvoirs. Ils deviennent ainsi compétents pour les dossiers touchant à la libre circulation des personnes, à la police, à l’emploi, etc. En outre, le système de prise de décision est partiellement revu comme suit :
- la généralisation et la simplification de la procédure de “co-décision” dans la participation du Parlement européen à la procédure législative de l’Union. Ainsi, le Parlement européen et le Conseil des ministres de l’Union européenne décident ensemble, sur un pied d’égalité, sur la plupart des textes législatifs, surtout ceux qui concernent le citoyen : emploi, santé, libre circulation, recherche, environnement, égalité de rémunération… ;
- concernant le vote à l’unanimité au sein du Conseil de l’Union européenne, seules les affaires constitutionnelles et les sujets sensibles comme la fiscalité et, pendant 5 ans, la réglementation de l’immigration et des visas, sont concernées. Pour faciliter la prise de décision, le nombre de représentants de chaque pays a été limité à 20 commissaires et 700 députés européens. Cette option a été prise également en vue de l’entrée future de nouveaux pays membres dans l’Union européenne. La France a même fait rattacher au traité un mémorandum précisant que la réforme complète du processus de décision est un préalable indispensable à l’élargissement.
Toujours dans le cadre de la réalisation des objectifs de l’Union, la coopération renforcée est un mécanisme qui permet d’approfondir la construction européenne entre les Etats membres (huit au minimum) qui le souhaitent. Mais il a été adopté comme principe que cette procédure ne va pas déboucher sur une extension des compétences de l’Union européenne. Jusqu’à présent, cependant, aucune association de coopération renforcée n’a été mise en pratique.
2.2. Le Traité de Nice, une légère accélération
Le principe de la révision constante du cadre institutionnel en vue de l’améliorer reste une priorité pour les décideurs de l’Union européenne. Le traité de Nice n’a pas échappé à cette règle. Il a été signé le 26 février 2001 par les États membres de l’Union européenne. Ce traité impose deux systèmes de travail qui suivent les normes suivantes :
- détermination des règles à utiliser,
- création des procédures pour faire améliorer le système institutionnel de l’Union européenne vis-à-vis de l’accroissement futur du nombre des Etats membres.
Ces règles et méthodes ont été appliquées au 1er février 2003. En dépit de l’accroissement des membres de l’Union européenne, (27 Etats en 2007), le bon fonctionnement et une bonne méthode de prise de décision au sein des institutions s’avèrent plus difficile qu’auparavant, car les idées ne convergent pas. Par conséquence, une conscientisation plus accrue sur la nécessité de la communautarisation et une période d’adaptation à un nouvel espace de gestion sont primordiales au sein des institutions de l’Union européenne. Les réformes couvrent principalement l’instance décisionnelle de l’Union européenne, qui, en cas d’échec, peut risquer le blocage total. Pour se débarrasser à ce problème, et pour avoir une bonne harmonisation, deux modifications ont été apportées :
- répartition des voix accordées à chaque Etat au Conseil,
- redéfinition du mode de calcul de la majorité qualifiée.
Le principe du vote à l’unanimité a failli remettre en cause le traité de Nice et par conséquent l’élargissement de l’Union européenne. Pour le cas de l’Irlande par exemple, le traité de Nice et l’élargissement ont fait l’objet d’un référendum en juin 2001. Les Irlandais avaient dit alors non c’est à dire que la majorité absolue n’a pas accepté le traité au premier tour. Mais les Irlandais ont changé d’idée au second tour du référendum, car ils ont finalement voté oui pour la ratification du traité de Nice et de l’élargissement de l’Union européenne !
Le traité de Nice – entré en vigueur le 1er février 2003, rappelons-le – fixe les principes et les méthodes d’évolution du système institutionnel au fur et à mesure que l’Europe s’élargira.
En effet, à la suite de l’élargissement à 27 du nombre des États membres, les modalités de prise de décision au sein des institutions ont dû faire l’objet d’adaptations. Les modifications suivantes ont paru nécessaires au bon fonctionnement de cette instance décisionnelle menacée de paralysie :
- une nouvelle répartition des voix attribuées à chaque État au Conseil,
- la définition d’un nouveau calcul de la majorité qualifiée.
2.2.1. Etat des lieux avant le traité
Ci-après le système de répartition des voix au Conseil de l’Union européenne (situation avant Début 2004) :
- Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni : 10 voix.
- Espagne : 8 voix.
- Belgique, Grèce, Pays-Bas, Portugal : 5 voix.
- Autriche, Suède : 4 voix.
- Danemark, Finlande, Irlande : 3 voix.
- Luxembourg : 2 voix.
- La majorité qualifiée nécessite de rassembler 62 voix sur 87, soit 71,2 % des voix, alors que la minorité de blocage peut être atteinte avec 26 voix.
2.2.2. Dispositions après le traité
L’adoption d’un acte résulte actuellement d’un système de votes pondérés constituant le seuil de majorité qualifiée. Il est adopté lorsque le total des voix qu’il réunit est au moins égal au nombre de voix définissant le seuil de majorité qualifiée, soit 62 voix (correspondant au vote favorable d’au moins 10 États membres). Il convient de noter que la minorité de blocage peut être obtenue seulement par 3 grands États membres, ou par 2 grands États membres plus l’Espagne.
Les « petits pays » dans le sens démographique et économique ont été soutenus par ce mode de calcul, principe adopté dès la naissance de la Communauté européenne. Un ajustement par une pondération de voix supérieure à leur poids démographique et économique a en effet été nécessaire, autrement ils n’auront aucun poids sur les grandes décisions. Cela a favorisé les élargissements successifs de l’Union européenne par le maintien des mêmes critères de pondération des voix. Un tel « bon déséquilibre » toujours croissant profite à tout le monde : à 15, la majorité qualifiée a représenté moins de 58 % de la population, alors qu’elle représentait 70 % de la population à 6. Au cours de ces dernières années, une voix luxembourgeoise représente 200 000 habitants, tandis qu’une voix française en représente 6.000.000 et une voix allemande 8.000.000.
Les trois institutions principales de l’Union Européenne ont subi de profonds changements, rendus nécessaire à l’élargissement.
2.2.3. Réformes de la Commission européenne
– Commission européenne : le traité de Nice a fixé à un le nombre de Commissaire européen par Etat membre. Cette décision a été prise le 1er novembre 2004. Cette proportion a été plus tard réduite lorsque l’Union a atteint 27 États Membres. Les commissaires sont ensuite choisis sur la base d’une rotation égalitaire. Les pouvoirs du président de la Commission sont renforcés. La nomination des commissaires se fait à la majorité qualifiée au Conseil européen.
– Parlement européen : le nombre maximum de députés composant le Parlement européen a été fixé à 732 (contre 700 début 2004) pour une Europe à 27. À partir de 2009, le nombre de sièges attribués aux États membres est passé à 535.
– Conseil de l’Union européenne : le système de prise de décision à la majorité qualifiée a été modifié le 1er mai 2004. En outre le vote à la majorité qualifiée a été étendu à de nouveaux domaines. Ainsi, un acte sera adopté à la majorité qualifiée lorsque les trois critères suivants seront remplis :
- un seuil de majorité qualifiée à : 232 voix sur 321 pour une Europe à 25, et 255 voix sur 345 dans une Europe à 27, soit respectivement 72,2 % et 74 % de votes favorables,
- un critère de majorité, dit règle des « filets d’états » : toute majorité qualifiée doit réunir une majorité simple d’États Membres, soit 13 États membres pour une Europe à 25 ou 14 États Membres pour une Europe à 27. Cette mesure ne concerne que les propositions émanant de la Commission,
- un critère de population : la clause démographique permet à chaque État membre de demander qu’il soit vérifié que la majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l’Union. Toutefois cette clause ne s’applique qu’aux seules décisions regroupant l’ensemble des États Membres. Elle ne s’applique donc pas aux coopérations renforcées et à celles relevant de l’espace Schengen.
Dans la pratique, finalement c’est le vote pondéré qui est l’indice définissant une adoption, puisque dans la grande majorité des cas un vote atteignant ou dépassant le seuil de majorité qualifiée répond aussi aux critères de la majorité simple des États Membres et de 62 % de la population.
Au 31 octobre 2004, ci-après la répartition des voix :
- Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni : 10 voix.
- Espagne, Pologne : 8 voix.
- Belgique, Grèce, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Hongrie : 5 voix.
- Autriche, Suède : 4 voix.
- Danemark, Finlande, Irlande, Estonie, Lettonie, Lituanie, Slovénie, Slovaquie : 3 voix.
- Luxembourg, Chypre, Malte : 2 voix.
La majorité qualifiée est atteinte avec 88 voix sur 124 (soit 71 % des voix), représentant au moins la majorité simple des États membres si la proposition émane de la Commission, ou 2/3 des États membres si la proposition n’émane pas de la Commission. La minorité de blocage représente 37 voix.
2.2.4. Etat des lieux après le traité
Au 1er novembre 2004, la prise de décision à 25 se fait avec la répartition des voix suivante :
- Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni : 29 voix.
- Espagne, Pologne : 27 voix.
- Pays-Bas : 13 voix.
- Belgique, Grèce, Portugal, République tchèque, Hongrie : 12 voix.
- Autriche, Suède : 10 voix.
- Danemark, Finlande, Irlande, Slovaquie, Lituanie : 7 voix.
- Luxembourg, Lettonie, Slovénie, Estonie, Chypre : 4 voix.
- Malte : 3 voix.
La majorité qualifiée est atteinte avec 232 voix sur 321 (soit 72,2 % des voix), représentant au moins la majorité simple des États membres si la proposition émane de la Commission, ou 2/3 des États Membres si la proposition n’émane pas de la Commission. La clause de vérification représente un seuil de 62 % de la population totale. La minorité de blocage est de 90 voix.
En ce qui concerne la procédure de prise de décision à 27, la répartition des voix reste la même, mais avec 10 voix pour la Bulgarie et 14 voix pour la Roumanie. La majorité qualifiée est atteinte avec 255 voix sur 345 (soit 74 % des voix), représentant au moins la majorité simple des États membres si la proposition émane de la Commission, ou 2/3 des États membres si la proposition n’émane pas de la Commission. La clause de vérification représente un seuil de 62 % de la population totale. La minorité de blocage est de 91 voix.
La France et les Pays-Bas ont proposé une nouvelle Constitution pour l’Europe, mais celle-ci n’a pas été ratifiée par les autres Etats membres (vote de Mai-juin2005). Le Traité de Nice est en conséquence restée la base du fonctionnement institutionnel de l’Union Européenne.
Une autre proposition a été faite, mais cette fois-ci c’est l’établissement d’un mini-traité ne reprenant que les parties I et II de la Constitution, instituant une règle de double-majorité qualifiée qui a été avancé. Cette hypothèse a été refusée par la Pologne, qui exige un recalcul des voix basé sur la racine carré de la population de chacun des pays, ce qui donnerait, selon les statistiques européennes de 2007 :
- Allemagne : 30 voix
- France : 27 voix
- Royaume-Uni : 26 voix
- Italie : 25 voix
- Espagne : 22 voix
- Pologne : 20 voix
- Pays-Bas : 13 voix
- Grèce, Belgique : 11 voix
- Hongrie, Portugal, Republique tchèque : 11 voix
- Autriche, Suède : 10 voix.
- Danemark, Finlande : 8 voix
- Irlande, Slovaquie : 7 voix
- Lituanie : 6 voix
- Lettonie, Slovénie : 5 voix
- Estonie : 4 voix
- Chypre : 3 voix
- Luxembourg, Malte : 2 voix
Malgré les efforts très visibles d’une amélioration des institutions en vue d’une politique de l’immigration extracommunautaire plus équitable, le traité de Nice n’a pas encore répondu aux attentes de tout un chacun.
2.3. Le plan d’action de Vienne, priorité en matière d’immigration
2.3.1. Plan d’action de Vienne du 3 décembre 1998
L’objectif premier du plan d’action de Vienne est identique à celui du traité d’Amsterdam : mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice prévu par le traité d’Amsterdam.
Faisant suite aux réclamations des chefs d’État et de gouvernement lors du Conseil européen de Cardiff (juin 1998), le plan d’action a été adopté par le Conseil le 3 décembre puis présenté au Conseil européen de Vienne quelques jours plus tard. Une première contribution avait été apportée par la Commission dans sa communication du 14 juillet 1998 portant sur les notions de liberté, de sécurité et de justice et esquissant les directions à prendre. Le plan d’action matérialise ces projets en définissant des objectifs prioritaires pour les cinq années à venir et un calendrier de mesures nécessaires à la réalisation de cet espace de liberté, de sécurité et de justice envisagé par le traité d’Amsterdam. Reposant sur le titre IV du traité CE, le titre VI du Traité sur l’Union européenne et l’acquis de Schengen intégré dans ces traités, il crée un cadre harmonieux permettant un développement de l’action de l’Union européenne tout en garantissant un meilleur contrôle juridictionnel et démocratique respectivement de la Cour de justice et du Parlement européen. Son but est de protéger la libre circulation des personnes tout en garantissant leur sécurité en luttant contre la criminalité. Il devrait soutenir la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures non seulement au sein de l’Union européenne mais également avec les pays candidats à l’adhésion.
2.3.2. Pourquoi un espace de liberté ?
La libre circulation des personnes sur le modèle de Schengen devait impérativement régner, mais il faut également protéger les droits fondamentaux et lutter contre toute forme de discrimination. Il va de soi que le respect de la vie privée et celui de la protection des données à caractère personnel doivent être garantis. Concernant le volet asile et immigration, la plupart des instruments adoptés dans le passé n’étaient pas contraignants. Ces domaines appartenant désormais au traité CE, les instruments communautaires vont pouvoir être adoptés, définissant ainsi une véritable politique européenne.
2.3.3. Pourquoi un espace de sécurité ?
En supprimant les frontières intérieures, la sécurité est primordiale pour les citoyens de l’Union européenne. Elle inclut la lutte contre la criminalité, le terrorisme, la traite d’êtres humains, les crimes contre les enfants, le trafic de drogues, le trafic d’armes, la corruption et la fraude. Sur la question de la criminalité, un plan d’action spécifique a été adopté en juin 1997 lors du Conseil européen d’Amsterdam; un autre plan d’action contre les drogues a été mis en œuvre pour la période 2000-2004. Le rôle central d’Europol est renforcé, dispositif essentiel pour une coopération accrue entre les États membres, spécialement au niveau opérationnel.
Il est fondamental qu’il y ait une entière coopération policière entre les Etats membres de l’Union européenne. Elle doit répondre aux besoins de sécurité et de protection des citoyens européens. Cette coopération entre les autorités policières et judiciaires, encore balbutiante, devra s’amplifier abondamment. L’organe à qui cette fonction a été confiée est Europol. Il faudra qu’il introduise parmi ses priorités l’extension de ses capacités opérationnelles et ses compétences (lutte contre la contrefaçon de l’euro par exemple), et améliorer sa lutte contre les filières d’immigration clandestine et contre le terrorisme. Cette coopération doit définir de manière claire les relations entre les autorités judiciaires et Europol et créer un cadre pour les enquêtes communes. A l’instar des accords de Schengen, l’examen des modalités d’intervention des services répressifs d’un État dans un autre État membre est à remanier.
2.3.4. Pourquoi un espace de justice ?
C’est un sujet très sensible car tout citoyen a droit à un traitement équitable en matière de justice. Aussi, malgré les différences existant dans les États membre, l’objectif de l’Union européenne est de assurer aux citoyens européens un accès égal à la justice et de faciliter la coopération entre les autorités judiciaires. Dans le domaine du droit civil, la coopération judiciaire doit viser à la simplification de l’environnement des citoyens européens. En matière de droit pénal, elle doit permettre de renforcer la coordination des poursuites et de donner un sentiment commun de justice en définissant des règles minimales pour les infractions, les procédures et les sanctions. Le ton est renforcé sur le cas spécifique des litiges transfrontaliers.
Le plan d’action de Vienne modifie également les relations de l’Union européenne avec les pays tiers et les organisations internationales. Comme l’asile, l’immigration et la coopération judiciaire en matière civile sont désormais du domaine du premier pilier, la Communauté acquiert de nouvelles compétences externes qui lui permettront d’exercer une influence sur le plan international dans ces domaines.
Cette politique ne peut marcher que s’il y a une bonne coordination de l’ensemble. Il faut donc que les structures de travail du Conseil dans le domaine de la justice et des affaires intérieures soient conformes aux transformations apportées par le traité d’Amsterdam et peuvent réglementer à la fois les mesures relevant des premier et troisième piliers ainsi que l’acquis de Schengen. Un système de contrôle permettant d’empêcher les doubles emplois et de fournir les éléments nécessaires à la prise de décision est indispensable.
L’application de l”espace de justice” prôné par le traité d’Amsterdam et renforcé par le plan d’action de Vienne exige une coopération judiciaire en matière civile. Une série d’adaptations des règles en matière de conflits de lois et de juridictions doit être faite. Elle concerne surtout les obligations contractuelles et extracontractuelles, le divorce, les régimes matrimoniaux et de successions. Les conflits familiaux faisant intervenir deux Etats membres ou un Etat membre et un pays tiers partenaire peuvent survenir. Cette coopération doit pouvoir développer la médiation entre les membres des familles concernées. Il est judicieux qu’il y ait un réseau judiciaire civil pour accroître les contacts des professionnels au niveau européen.
La coopération judiciaire en matière pénale n’est pas en reste. Des dispositions seront prises pour faciliter :
- l’entraide entre les autorités nationales,
- l’extradition entre les États membres,
- la reconnaissance mutuelle des décisions et l’exécution des jugements,
- le raffermissement de la lutte contre le blanchiment des capitaux,
- le rapprochement du droit pénal.
Pour consolider l’efficacité des actions menées dans ces deux derniers domaines – sécurité et justice – l’échange, la collecte et le stockage de données seront développés. Sont concernés :
- les transactions financières douteuses,
- les casiers judiciaires,
- la criminalité transfrontalière,
- les enquêtes en cours.
2.3.4.1. Quelles sont les priorités et les mesures à prendre ?
Le traité d’Amsterdam s’est donné un plan quinquennal pour la réalisation d’un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le Conseil européen a déterminé les priorités communes ainsi que le détail des mesures à prendre : à court terme (deux ans) et à plus long terme (cinq ans). Les préceptes suivants ont été retenus :
- les orientations déjà fixées par le traité d’Amsterdam,
- les principes de subsidiarité et de solidarité,
- l’efficacité opérationnelle,
- les limites fixées par les traités (les États membres sont les seuls compétents en ce qui concerne leur sécurité intérieure),
- une approche réaliste vis à vis du temps et des ressources disponibles.
2.3.4.2. Dispositions prises en matière de politique d’immigration et d’asile
L’intégration des Etats membres de l’Union européenne, l’élimination des frontières intérieures et le système d’ouverture en matière d’immigration exigent l’élaboration des dispositions communes pour les conditions d’entrée, de séjour et de retour, pour lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine et définir les droits des ressortissants de pays tiers en matière de libre circulation sur le territoire de l’Union. La mise en place d’un visa uniforme est prévue.
Les mêmes principes sont retenus dans le plan d’action de Vienne pour la politique en matière d’asile. Il s’agit de :
- la création des normes communes pour les procédures concernant les réfugiés et pour l’accueil des demandeurs d’asile,
- la mise en œuvre de la convention Eurodac qui permettra la confrontation des empreintes digitales des demandeurs,
- la répartition de la charge financière entre les États membres pour l’accueil de ces personnes.
Il est évident qu’une stratégie globale en matière de migrations doit être installée dans l’Union européenne.
2.3.2. Plan d’action de Vienne : déclaration des africains et descendants d’africains des 28-29 Avril 2001
La politique de l’Union européenne en matière d’immigration extracommunautaire a été saluée avec ferveur par la communauté noire qui considère cette initiative comme les marques d’un tournant de l’histoire en matière de respect des droits fondamentaux. Nous reprenons ci-après en intégral la déclaration des africains et des descendants d’africains à Vienne, élaborée les 28-29 Avril 2001 et signée le 29 Avril 2001. Celle-ci se passe de commentaires.
« DES AFRICAINS ET DESCENDANTS D’AFRICAINS
Vienne, 28 avril – 29 avril 2001
PRÉAMBULE :
Les Africains et les descendants d’Africains partagent un héritage historique et culturel commun. Beaucoup ont déformé la riche histoire de l’Afrique et ridiculisé son identité culturelle. En tant que peuple africain, nous voulons revivifier la présentation de l’histoire de l’Afrique et promouvoir la fierté dans notre identité africaine tout en célébrant la diversité de nos peuples. Les Africains et descendants d’Africains partagent aussi une histoire commune liée à la Traite négrière, à l’Esclavage et à la Colonisation, ainsi qu’une expérience commune de racisme anti-Noir. Nous reconnaissons que des personnes de descendance africaine vivent sur tous les continents, même si elles ont reçu de nouveaux noms et connu l’extermination et la marginalisation. Partout dans le monde, les Africains continuent de subir le racisme, la discrimination et l’intolérance. C’est la complexité de ces racines et de ces expériences communes qui les lient en tant que communauté et, en tant que communauté, nous avons pour mission de :
1. faire en sorte que le monde reconnaisse les HOLOCAUSTES NOIRS (ESCLAVAGE ET COLONISATION) et accorde des réparations;
2. éliminer le racisme anti-Noir partout où il existe dans le monde, en n’importe quel endroit;
3. restaurer toute la gloire de notre terre-mère Afrique.
RECONNAÎSSANCE DES HOLOCAUSTES NOIRS (ESCLAVAGE ET COLONISATION)
ATTENDU QUE la Traite négrière et l’Esclavage, dans leur brutalité, ont ruiné la Terre-Mère Afrique; forcé le déplacement ou l’arrachement de plus d’une centaine de millions d’Africains (la plus grande migration forcée de l’histoire); causé directement la mort de plusieurs millions d’Africains; détruit les civilisations africaines qui figuraient parmi les sociétés les plus avancées du monde; appauvri les économies africaines jusque là prospères; et lancé une période de sous-développement et de marginalisation de l’Afrique qui continue jusqu’à ce jour, cinq cents ans plus tard;
ATTENDU QUE l’Afrique a été dépecée et divisée entre des puissances européennes qui ont créé des monopoles occidentaux pour l’exploitation continue des richesses africaines et ressources naturelles vitales pour les industries occidentales;
ATTENDU QUE la Traite négrière a été imposée par les principaux Etats européens et américains pour leur profit, afin de satisfaire leur gros besoin de main d’œuvre non onéreuse; et que l’exploitation des Africains et des descendants d’Africains par ces Etats a continué sans relâche pendant plus de trois cents ans;
ATTENDU QUE, après la Traite négrière, l’Afrique a été assujettie à une autre forme d’esclavage appelée Colonisation, au cours de laquelle l’exploitation par les puissances européennes du riche héritage des ressources naturelles africaines s’est maintenue sans discontinuer;
ELIMINATION DU RACISME ANTI -NOIR
ATTENDU QUE les Africains et descendants d’Africains sont communément victimes de racisme anti-Noir et de multiples formes de discrimination, avouée ou inavouée. Les plus pernicieuses sont la discrimination institutionnelle, systémique, structurelle et culturelle. L’impact du racisme institutionnel, structurel et culturel se fait sentir dans tous les aspects de la vie : logement, travail, éducation, santé, justice civile et criminelle, développement économique. Nombre de ces politiques et pratiques sont perpétrées par les Etats eux-mêmes;
ATTENDU QUE le racisme anti-Noir (tant passé que présent) est fondamentalement enraciné dans l’idéologie de la suprématie blanche et sur les profits économiques des oppresseurs coloniaux et néo-coloniaux;
ATTENDU QUE le racisme anti-Noir ne peut être éradiqué sans que soient éliminées la ghettoïsation et la démonisation des Africains et des descendants d’Africains;
ATTENDU QUE de nombreux Africains et descendants d’Africains souffrent d’oppressions multiples, structurées autour des classes sociales, du genre, des incapacités, du statut d’émigration et de la sexualité. Ces formes d’oppression doivent être éliminées;
ATTENDU QUE les femmes africaines et descendantes d’Africains jouent et ont toujours joué un rôle fondamental dans le développement et la prise en charge de nos familles, de nos peuples, de nos communautés et de nos nations, même si historiquement, elles ont fait face aux pires conditions, à la plus grande marginalisation et à l’exclusion systématique. Hommes et femmes, enfants et jeunes des deux sexes sont égaux et doivent être traités comme tels;
ATTENDU QUE le racisme est un déterminant majeur de santé. La discrimination historique et actuelle, ainsi que les politiques coloniales et néo-coloniales menées contre les Africains et les descendants d’Africains ont abouti à un statut nettement inférieur des Africains et des descendants d’Africains dans le domaine de la santé, à un accès moindre ou inexistant aux soins de santé et à une qualité inférieure des soins ;
ATTENDU QUE le SIDA représente un génocide, faisant de victimes de manière disproportionnée dans les populations africaines, à la fois sur le continent et dans la Diaspora;
ATTENDU QUE les média et les nouvelles technologies (y compris Internet) jouent un rôle significatif dans le maintien du racisme anti-Noir structurel et culturel;
ATTENDU QUE le racisme environnemental désigne toute action gouvernementale, militaire, industrielle ou d’une autre institution, ou l’inaction, qui a un impact environnemental négatif et disproportionné sur les Africains et descendants d’Africains, ou chez les peuples indigènes, latino, asiatiques, nomades ou autres groupes ethniques ou sur les endroits où ils vivent. Bien que le racisme environnemental ne soit pas nouveau, c’est un exemple récent de double standard historique pour déterminer ce qui est acceptable dans certaines communautés, dans certains villages ou villes et pas dans d’autres. La mobilité des multinationales leur a permis de rechercher partout dans le monde le plus grand profit, le moins de réglementations gouvernementales et environnementales possibles ainsi que les meilleurs stimulants aux réductions d’impôts. Les techniques d’extraction des ressources naturelles, l’utilisation de produits chimiques et l’élimination des déchets inacceptables dans les communautés blanches sont couramment utilisées dans les communautés des descendants d’Africains;
ATTENDU QU’Africains et descendants d’Africains sont victimes de graves traitements discriminatoires dans les procédures légales et judiciaires, ainsi que dans les procédures de police (spécifiquement la brutalité des policiers). Ceci comprend le montage d’accusations contre Africains et descendants d’Africains, la durée des condamnations à une peine de prison, l’état inhumain des prisons et, dans les pays où elle existe, la peine de mort, qui touchent particulièrement les Africains et descendants d’Africains;
ATTENDU QUE pour assurer le futur de tous les Africains, il faut porter une attention spéciale à la protection et à l’accès au pouvoir des peuples indigènes africains, des groupes de langue et des cultures, à la fois à l’intérieur et à l’extérieur du continent africain;
RESTAURATION DE L’AFRIQUE, LA TERRE-MÈRE
ATTENDU QUE le développement de l’Afrique a été considérablement entravé par les déséquilibres créés par l’Esclavage, le Colonialisme et d’autres formes d’exploitation; que ces déséquilibres se maintiennent aujourd’hui et s’étendent grâce aux politiques néo-coloniales et aux pratiques incluant le pillage des ressources humaines et matérielles de l’Afrique et la perte de ses ressources financières du fait des services de la dette extérieure;
ATTENDU QUE l’esclavage actuel vient de prendre d’autres formes et que le droit à la vie et à la liberté des peuples d’Afrique est régulièrement violé avec une complète indifférence dans les pays occidentaux et par les dictateurs africains très souvent soutenus et protégés par ces pays occidentaux;
ATTENDU QUE les principales puissances mondiales spolient le continent africain au moyen d’une “dette” qui a déjà été acquittée trois fois et pour laquelle les Etats africains consacrent plus de 50% de leur budget national;
ATTENDU QUE pour assurer une mainmise totale sur les Africains et sur les descendants d’esclaves africains, les Etats occidentaux pratiquant l’esclavage ont eu recours à une violence systématique, à une déstructuration mentale, à la falsification et à la négation de l’histoire et des valeurs africaines tout en sur-valorisant l’histoire et les valeurs occidentales selon une politique d’impérialisme culturel;
ATTENDU QUE Africains et descendants d’Africains ont contribué de façon significative à l’histoire de l’Humanité, leurs réalisations doivent être ré-évaluées dans le contexte des contributions positives de la culture africaine et celles faites par les Africains et les descendants Africains;
ATTENDU QUE , dans un monde où les individus sont évalués et dévalués selon un niveau donné de développement économique, il est essentiel de promouvoir le développement économique de l’Afrique comme un moyen de lutte contre le racisme anti-Noir;
AINSI DONC,
LES AFRICAINS ET DESCENDANTS D’AFRICAINS du monde entier, réunis à Vienne, Autriche, au nom de l’unité et de la solidarité nées de leurs racines africaines communes, et de la reconnaissance du partage d’une histoire commune – celle de la Traite négrière, de l’Esclavage et de la Colonisation – et d’une expérience commune de racisme anti-Noir qui continue et dont les racines, l’histoire et l’expérience nous lient en tant que communauté unique;
RESPECTUEUX DE LA MÉMOIRE DE NOS ANCÊTRES et du sacrifice capital qu’ils ont accompli, et ayant à l’esprit que ce souvenir ne soit jamais oublié;
EN TANT QUE COMMUNAUTÉ DÉVOUÉS, à l’élimination du racisme anti-Noir partout où il existe dans le monde;
CONSCIENTS DE L’ENORMITÉ des ravages des Holocaustes noirs (Esclavage et Colonisation) et de la signification que ces époques historiques ont pour le monde entier;
DANS UN ESPRIT DE FRATERNITÉ AVEC TOUS LES PEUPLES empreints d’un respect authentique pour les droits des peuples de toutes races, de toutes ethnies et de toutes croyances;
EN ABHORRANT TOUTES LES FORMES D’ESCLAVAGE DES AFRICAINS ET DE TRAITE NÉGRIÈRE (trans-atlantique, trans-saharien et trans-Océan indien) AINSI QUE LA COLONISATION DE L’AFRIQUE;
QU’IL SOIT PRIS LA RÉSOLUTION, en cette assemblée :
CONCERNANT LES HOLOCAUSTES NOIRS (ESCLAVAGE ET COLONISATION)
DE CONDAMNER L’ESCLAVAGE DES AFRICAINS dans toutes ses manifestations (trans-atlantique, trans-saharien et trans-Océan indien) et d’appeler les Nations Unies et les gouvernements à faire de même;
DE DÉCLARER L’ESCLAVAGE DES AFRICAINS ET LA COLONISATION ainsi que les génocides sans précédents qui y sont liés et les violations systématiques des droits de l’Homme et des droits des Africains et des peuples descendants d’Africains, crimes contre l’humanité;
DE FAIRE SPÉCIFIQUEMENT APPEL aux anciens pays européens et aux Etats américains ayant pratiqué l’esclavage et à tous ceux qui ont tiré profit de la Traite négrière et de la colonisation de l’Afrique à adopter inconditionnellement et séparément une déclaration de reconnaissance des Holocaustes noirs (Traite négrière/Esclavage et Colonisation) comme crimes contre l’Humanité;
DE FAIRE SPÉCIFIQUEMENT APPEL aux anciens pays européens et aux Etats américains ayant pratiqué l’Esclavage et tous ceux qui ont tiré profit de la Traite négrière et de la colonisation de l’Afrique à adopter inconditionnellement et séparément une déclaration qui demande pardon pour les exactions commises durant de la Traite négrière/Esclavage et la Colonisation ainsi que pour les effets encore visibles sur les Africains et les descendants africains, sur les plans psychologique autant qu’économique, social, politique et culturel;
D’APPELER LES NATIONS UNIES ET LES GOUVERNEMENTS du monde entier pour reconnaître comme un crime, punissable par la loi, la négation de l’existence des Holocaustes noirs (Traite négrière/Esclavage et Colonisation);
D’APPELER TOUS LES ANCIENS ETATS EUROPÉENS ET AMÉRICAINS AYANT DÉTENU DES ESCLAVES et tous ceux qui ont tiré profit de la Traite négrière, de l’Esclavage des Africains et de la Colonisation de l’Afrique à reconnaître le principe de réparations pour les torts culturels, démographiques, économiques, politiques, sociaux et moraux de la Traite négrière, de l’Esclavage des Africains et de la Colonisation de l’Afrique; les Africains et descendants d’Africains victimes de la Traite négrière, de l’Esclavage et de la Colonisation se réservent le droit de déterminer la forme et la manière des réparations;
D’EXIGER QUE les gouvernements du monde entier condamnent les traites négrières trans-saharienne et trans-Océan indien responsables, comme la traite négrière trans-atlantique, de graves dommages causés à l’Afrique; à la différence de la traite négrière transatlantique, il subsiste encore aujourd’hui des vestiges de la traite négrière trans-saharienne, qui n’a jamais cessé (en Mauritanie et au Soudan notamment); et d’appeler les gouvernements de Mauritanie et du Soudan à reconnaître ce problème et à l’éradiquer complètement;
D’APPELLER les gouvernements allemands et italiens à demander pardon pour les exactions et le génocide commis durant la deuxième guerre mondiale par les nazis et les fascistes contre les Africains et les descendants d’Africains, et à reconnaître que les Africains et les descendants d’Africains victimes du nazisme et du fascisme ont les mêmes droits que les Juifs ou les Roms à des mesures compensatoires;
D’APPELLER LES ETATS, LES INTÉRÊTS PRIVÉS SUBSISTANTS, LES EGLISES ET LES ORGANISATIONS NON-GOUVERNEMENTALES impliqués dans la traite négrière trans-atlantique, dans l’esclavage et dans la colonisation qui en a résulté à reconnaître leurs torts, à accepter le principe de restitution et à ce que les Africains et les descendants d’Africains victimes la Traite négrière, de l’Esclavage et de la Colonisation se réservent le droit de déterminer la forme et la manière des réparations;
CONCERNANT L’ELIMINATION DU RACISME ANTI-NOIR
D’EXIGER QUE LES GOUVERNEMENTS ET ORGANISATIONS reconnaissent le racisme anti-Noir comme une forme de racisme qui a sa propre spécificité, comme l’anti-sémitisme, et devant être différencié de toutes les autres formes de racisme, de discrimination raciale et d’intolérance;
D’APPELER LES GOUVERNEMENTS ET TOUS AUTRES à condamner toute structure politique, économique ou sociale qui a pour effet de promouvoir, d’encourager ou de faciliter le racisme anti-Noir;
D’EXIGER que les Etats éliminent les disparités raciales dans les domaines de l’éducation, du logement, du développement économique, de la santé et des soins de santé, de l’environnement, de la justice civile et criminelle;
D’EXIGER que les Etats adoptent des mécanismes efficaces pour relever et éliminer toutes les formes de discrimination avouée ou inavouée en insistant particulièrement sur le racisme anti-Noir institutionnel et structurel dans l’éducation, le logement, le développement économique, la santé et les soins de santé, la justice civile et criminelle;
D’APPELER les Etats et les organisations du système des Nations Unies (comme l’OMS) à rassembler de façon régulière et systématique toutes les données en matière de race, de sexe et de classe socio-économique en relation avec l’éducation, le logement, le développement économique, la santé et les soins de santé, la justice civile et criminelle;
D’EXIGER QUE LES ÉTATS cessent immédiatement la criminalisation systématique du Noir;
D’EXIGER qu’on autorise un représentant du Caucus des Africains et des descendants d’Africains à prononcer un discours à la Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée, en Afrique du Sud;
D’EXIGER QUE TOUTES LES ORGANISATIONS (multilatérales, financières, de développement et des droits de l’Homme) formulent des indicateurs de diagnostic sur l’impact qu’ont leurs politiques et leurs programmes sur les communautés africaines et des descendant d’Africains;
D’EXIGER que les Etats et la communauté internationale développent des lois anti-discriminatoires efficaces destinées à fournir un cadre institutionnel adéquat pour redresser ce qui est spécifiquement nécessaire pour éliminer la discrimination institutionnelle et structurelle anti-Noir (tant avouée qu’inavouée);
D’ENCOURAGER les Etats à instituer des étapes dans la sensibilisation contre le racisme, y compris la remise en question du langage raciste, l’éradication des mots et termes à contenu raciste, surtout lorsqu’ils sont employés par les autorités; et à mettre en place la prohibition des documents racistes, en particulier les livres pour enfants apportant une image dépréciative des Africains et des descendants d’Africains;
D’APPELER toutes les composantes de la société civile à aider à développer des stratégies de soutien liant les questions d’environnement (y compris le racisme environnemental) aux droits de l’Homme; et les gouvernements à adopter et à appliquer la législation et les politiques qui protègent la société de tout racisme anti-Noir environnemental;
D’APPELER les Nations Unies à soutenir la création d’un Institut mondial consacré à la recherche, à la détection de faits, à la mise en réseau des ressources pour Africains et descendants d’Africains et à d’autres questions qui peuvent y être liées. La recherche doit servir à combler l’écart entre le passé, en présentant l’histoire de l’Afrique à partir des sources africaines crédibles, le présent, en procédant à un relevé des conditions de vie générales des Africains et des descendants d’Africains à travers le monde, et le futur, en mettant en application cette recherche dans l’éducation formelle et informelle afin de changer les attitudes, les perceptions et de promouvoir la compréhension;
D’EXIGER que les média du monde entier et les fournisseurs de services Internet mettent en œuvre des initiatives pour accroître la prise de conscience des comportements anti-racistes et tolérants envers les Africains et descendants africains et pour promouvoir une image positive et valorisante des Africains et descendants africains;
D’ENCOURAGER les Etats et les organisations à porter une attention spéciale aux adolescents et aux jeunes gens descendant d’Africains, en termes de prise de pouvoir, de formation, de surveillance et de possibilité d’exercer des responsabilités ; il faut porter l’attention aux activités de promotion d’une activité africaine saine et équilibrée pour les enfants et les jeunes; la participation des jeunes doit être assurée aux niveaux nationaux et internationaux de la prise de décision ; et
D’ENCOURAGER la communauté internationale à entreprendre des démarches pratiques pour comprendre la nature politique de l’épidémie de SIDA et pour améliorer les stratégies de prévention, le contrôle du matériel, l’accès aux médicaments et aux soins pour ceux qui sont atteints du SIDA;
D’APPELER LES AFRICAINS ET LES DESCENDANTS D’AFRICAINS à reconnaître que le combat contre le racisme anti-Noir est inévitablement lié au combat contre la pauvreté, contre le racisme envers les autres, ainsi que contre l’impérialisme, la globalisation et la guerre. Les Africains et les descendants d’Africains expriment leur solidarité aux autres peuples opprimés et exploités de la même manière;
CONCERNANT LA RESTAURATION DE L’AFRIQUE, LA TERRE -MÈRE
D’APPELER LES AFRICAINS ET LES DESCENDANTS AFRICAINS A METTRE FIN aux conflits basés sur les divisions ethniques qui déchirent le continent africain à travers le génocide, le nettoyage ethnique et les guerres ethno-culturelles; le combat contre le racisme en Afrique doit aller de pair avec le combat contre l’ethnicité négative;
D’APPELER LES NATIONS AFRICAINES à entreprendre des actions légales et à donner une priorité à la redistribution équitable des terres volées, usurpées et dont on s’est emparé sur le continent; et à appeler la communauté internationale à soutenir de telles actions;
D’APPELER les gouvernements africains à adopter des politiques destinées à accorder à tous les Africains et les descendants d’Africains la possibilité de rentrer chez eux et de s’installer sans aucune limitation ni discrimination;
D’EXIGER que les Européens, les Américains et d’autres gouvernements rapatrient dans leur pays d’origine les fonds volés aux pays/peuples africains et déposés dans des banques européennes et américaines ;
D’ENCOURAGER les pays créanciers à prendre des mesures pratiques visant l’annulation de la “dette” des Etats africains;
D’EXIGER QUE L’IMMENSE PATRIMOINE ARTISTIQUE ET CULTUREL ANCIEN de la civilisation africaine qui a été volé ou emporté hors du pays sans permission soit rendu ou que les pays à qui ce patrimoine a été pris obtiennent des compensations;
D’EXIGER QUE LE TRAFFIC D’AFRICAINS ET DE DESCENDANTS D’AFRICAINS, femmes, enfants, et jeunes, à des fins de prostitution, de travail forcé et pour différentes formes d’asservissement cesse à la fois dans les pays recevant les victimes de ce trafic et dans leurs pays d’origine. Les médias internationaux, nationaux, locaux et autres sont priés de continuer et d’accroître leur travail capital d’information sur ces crimes;
D’APPELER LES AFRICAINS ET LES DESCENDANTS D’AFRICAINS à se libérer sans tarder de la mentalité et des attitudes d’esclaves et de colonisés. Le riche héritage culturel africain à notre disposition pourrait servir de première étape à la vraie libération et à la renaissance de l’Afrique et de ses peuples, partout dans le monde.
Fait à Vienne, le 29 avril 2001 »
Chapitres II – La définition prometteuse de la politique européenne commune d’immigration par le Conseil Européen de Tampere de 1999. Le programme de la Haye 2004.
Toujours dans l’optique d’une construction européenne performante et tenant compte des desideratas réels de ses membres et des pays tiers partenaires, le Conseil européen a organisé à Tampere, les 15 et 16 octobre 1999, une séance spéciale consacrée à la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne. Les travaux ont débuté par un échange de vues avec Mme Nicole Fontaine, Présidente du Parlement européen, sur les principaux thèmes de discussion.
- Le Conseil européen est résolu à faire de l’Union un espace de liberté, de sécurité et de justice en exploitant pleinement les possibilités offertes par le traité d’Amsterdam. Il réitère la portée de cet objectif par un message politique fort et il a marqué son accord sur un certain nombre d’orientations et de priorités politiques qui feront rapidement de cet espace une réalité ;
- Le Conseil européen entend positionner cet objectif en tête de l’agenda politique et l’y maintenir. Il observera continuellement les progrès réalisés dans la mise en œuvre des dispositions nécessaires et le respect des échéances fixées par le traité d’Amsterdam, le plan d’action de Vienne et les présentes conclusions. La Commission est invitée à présenter une proposition de tableau de bord à cette fin.
- Le Conseil européen signale qu’il est primordial de veiller à la transparence nécessaire et de tenir le Parlement européen régulièrement informé. Il tiendra compte du vaste débat d’évaluation des progrès accomplis.
- Le Conseil européen a déjà adhéré sur la composition, la méthode de travail et les modalités pratiques de l’enceinte chargée de l’élaboration d’un projet de Charte des droits fondamentaux de l’union européenne. Il exhorte toutes les parties concernées à œuvrer pour que les travaux d’élaboration de la charte puissent débuter rapidement. Ces travaux sont d’une importance capitale car s’inscrivent étroitement dans le cadre de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice.
Parmi les principaux objectifs de l’Union européenne, nous pouvons noter le renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune, notamment en développant une politique européenne de sécurité et de défense. Le Conseil européen a donc invité le nouveau Secrétaire général du Conseil et Haut Représentant pour la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune) de l’époque, M. Javier Solana, à s’y atteler fortement. Il lui a demandé de coopérer avec la présidence pour s’assurer que les délibérations et les actions en matière de politique étrangère et de sécurité soient menées avec efficacité, en vue d’assurer continuité et cohérence, compte tenu des intérêts communs de l’Union.
Le Conseil européen de Tampere a annoncé une série de 17 mesures essentiellement tournées vers une Union européenne éprise de liberté, de sécurité et de justice. Dans cette partie introductive du deuxième chapitre, nous énumérerons les neufs premiers, car elles constituent la base des jalons posés à Tampere.
1. Lors de sa création, l’intégration européenne est fortement enracinée avec une perception collective à la liberté reposant sur les droits de l’homme, sur des institutions démocratiques et sur l’état de droit. Ces valeurs communes se sont révélées indispensables pour préserver la paix et accroître la prospérité dans l’union européenne. Elles seront également la base de l’élargissement de l’union.
2. Les citoyens de l’Union européenne peuvent maintenant bénéficier des éléments principaux d’un espace commun de prospérité et de paix, d’un marché unique, d’une union économique et monétaire et de la capacité à relever les défis politiques et économiques mondiaux. Le souci du traité d’Amsterdam est de contrôler maintenant à ce qu’il soit possible de jouir de la liberté, qui comprend le droit de circuler librement dans toute l’Union, dans des conditions de sécurité et de justice accessibles à tous. C’est un calendrier qui répond aux inquiétudes souvent exprimées par les citoyens et qui aura une incidence directe sur leur vie quotidienne.
3. Il n’y a pas que les citoyens de l’Union européenne qui vont jouir de cette liberté. Celle-ci va agir pareillement à un aimant, et intéresser toutes les personnes du monde entier éprises de liberté, et qui veulent se joindre aux citoyens de l’Union. L’Union européenne a toujours été favorable au partage de cette liberté à ceux qui, poussés par les circonstances, demandent légitimement accès au territoire européen. Pour ce faire, l’Union européenne va apprêter des politiques communes dans les domaines de l’asile et de l’immigration, tout en tenant compte de la nécessité d’exercer aux frontières extérieures un contrôle cohérent afin de se protéger de l’immigration clandestine et de s’opposer à ceux qui l’organisent et commettent ainsi des infractions relevant de la criminalité internationale. Ces politiques communes doivent être fondés sur des règles qui à la fois soient claires aux citoyens européens et octroient des garanties à ceux qui cherchent protection dans l’Union européenne ou demandent accès à son territoire.
4. Il ne faut pas oublier que le respect des obligations de la Convention de Genève sur les réfugiés et des autres instruments pertinents en matière de droits de l’homme constitue une visée d’une union européenne ouverte et sûre, pleinement attachée au respect, et capable de répondre aux besoins humanitaires sur la base de la solidarité. La mise en place d’une politique commune d’intégration des ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans l’Union européenne fait partie des gageures du plan d’action de Vienne.
5. Le citoyen ne peut profiter d’une réelle liberté que s’il vit dans un véritable espace de justice, où chacun peut s’adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les Etats membres aussi facilement qu’il le ferait dans son propre pays. L’Union européenne ne sera pas le refuge des auteurs d’infractions qui essayeront de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des Etats membres pour accomplir leurs actes malveillants. Les jugements et décisions des tribunaux sont tenus d’être respectés et exécutés dans l’ensemble de l’Union, tout en préservant la sécurité juridique fondamentale des particuliers et des opérateurs économiques. Une amélioration constante doit être constatée sur la compatibilité et entre les systèmes juridiques des Etats membres.
6. La criminalité internationale est un fléau dont il faut protéger les citoyens de l’Union européenne. Celle-ci doit en conséquence réagir à la menace que représente cette calamité pour leur liberté et les droits que leur reconnaît la loi. Pour freiner ces dangers, il est nécessaire d’agir de concert, dans toute l’Union, en matière de prévention et de lutte contre la criminalité et les organisations criminelles, avoir une mobilisation commune des ressources policières et judiciaires et veiller à ce que les auteurs d’infraction et le produit de leurs crimes ne trouvent aucun refuge dans l’Union.
7. Les principes de transparence et de contrôle démocratique doivent servir de base à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, en adoptant un esprit de dialogue avec la société civile sur les objectifs et principes de cet espace pour qu’ils soient mieux acceptés par les citoyens et bénéficient de leur soutien. Un système de contrôle de l’intégrité et de la transparence de gestion des autorités doit être instauré afin que les citoyens aient confiance.
8. La notoriété de l’Union européenne sur la scène internationale doit être bien assise dans le but d’obtenir une étroite coopération avec les pays partenaires et les organisations internationales, notamment le Conseil de ‘Europe, l’OSCE, l’OCDE et les Nations unies. Il lui faut pour cela élargir ses capacités d’action.
9. L’urgence de l’application du traité d’Amsterdam dans sa totalité, sur la structure du plan d’action de Vienne a poussé le Conseil européen à convier le Conseil et la Commission, à collaborer étroitement avec le Parlement européen. Les orientations politiques et objectifs concrets convenus lors de la réunion de Tampere doivent dans cette optique être mis en œuvre immédiatement dans son intégralité.
1. Le traitement équitable des ressortissants des pays tiers
Nous avons annoncé précédemment que le Conseil européen de Tampere a annoncé une série de mesures essentiellement tournées vers une Union européenne éprise de liberté, de sécurité et de justice. Les neufs premiers ont été étudiés supra. Nous allons continuer avec la deuxième partie constitutive de la base des jalons posés à Tampere.
Une politique européenne commune en matière d’asile et de migration
Le Conseil européen de Tampere a prévu d’élaborer une politique européenne commune dans les domaines différents, mais strictement attachés, de l’asile et des migrations. Cette politique comprend les éléments indiqués ci-après :
I. Partenariat avec les pays d’origine
1. L’Union européenne a construit une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l’homme et les questions de développement dans les pays et régions d’origine et de transit. Elle développe les points suivants :
- lutte contre la pauvreté,
- amélioration des conditions de vie et des possibilités d’emploi,
- prévention des conflits,
- consolidation des Etats démocratiques,
- respect des droits de l’homme, particulièrement les droits des minorités, des femmes et des enfants.
Une mise à contribution des Etats membres a été demandée par l’Union européenne, dans les limites de leurs compétences respectives en vertu des traités, afin de parvenir à l’amélioration de la cohérence des politiques intérieures et extérieures de l’Union. Le concours des pays tiers concernés formera aussi un élément capital du succès de cette politique, dans le but de favoriser le co-développement.
2. Le Groupe de haut niveau “Asile et Migration” a été institué par le Conseil européen. Compte tenu de son bilan positif, le Conseil lui a accordé un nouveau mandat afin qu’il mène à bien d’autres missions qui s’inscrivent dans le cadre de l’asile et migration. Les premiers plans d’action établis par ce groupe et approuvés par le Conseil constituent une des acquits importants. Le Conseil et la Commission sont mandés à présenter un rapport sur la mise en œuvre des travaux proposés par le Groupe de haut niveau “Asile et Migration”. Celle-ci a eu lieu lors du Conseil européen de décembre 2000.
II. Un régime d’asile européen commun
3. Ce sujet a ravivé la détermination du Conseil européen à faire accorder à ses Etats membres une grande importance au respect absolu du droit de demande d’asile. Dans un esprit communautaire, il a été approuvé :
- de travailler à la constitution d’un régime d’asile européen commun, bâti sur l’application intégrale et globale de la Convention de Genève,
- d’assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d’être persécuté, c’est-à-dire de maintenir le principe de non refoulement.
4. Le Conseil européen a prévu que ce régime d’asile européen commun devra contenir, à court terme :
- une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile,
- des normes communes pour une procédure d’asile équitable et efficace,
- des conditions communes minimales d’accueil des demandeurs d’asile,
- le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié.
D’autres mesures relatives à des formes subsidiaires de protection offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection, doivent s’adjoindre à ce régime. Pour la réalisation de ces mesures, le Conseil a été prié d’adopter, sur la base de propositions de la Commission, les décisions nécessaires conformément au calendrier fixé par le traité d’Amsterdam et le plan d’action de Vienne. Le Conseil européen a recommandé la consultation du Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR) et d’autres organisations internationales pour ce faire.
5. Le but final est d’arriver à ce que les règles communautaires aboutissent sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l’union, pour les personnes qui se voient accorder l’asile. La Commission est invitée à produire un rapport sur ce domaine dans un délai d’un an.
6. Le problème de déplacements en masse de réfugiés a amené le Conseil européen à instruire le Conseil de redoubler d’effort en vue de parvenir à une entente qui se base sur la solidarité entre les Etats membres, sur la question de la protection temporaire des personnes déplacées. Le Conseil européen conçoit qu’il est opportun d’envisager de créer, sous une forme ou sous une autre, une provision financière destinée à l’assistance passagère en cas d’afflux massifs de réfugiés. La Commission est priée d’approfondir cette alternative.
7. Enfin Le Conseil européen souhaite que les travaux relatifs au système d’identification des demandeurs d’asile (Eurodac) soient terminés dans les plus brefs délais.
Le Conseil européen de Tampere prône un traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers, et en a consacré quatre articles dans sa résolution ; le statut des immigrés se dégage de ces articles que nous énumérons ci-après :
1. L’Union européenne se veut de garantir un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement sur le territoire de ses Etats membres. Elle veut par conséquent développer une politique plus décidée en matière d’intégration. Elle veut s’offrir comme ambition de leur procurer des droits et obligations identiques à ceux des citoyens de l’Union européenne. Cette pensée devrait également favoriser la non-discrimination dans la vie économique, sociale et culturelle et appliquer des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie.
2. La Commission européenne a émis un “Plan d’action contre le racisme”. Cette communication a poussé le Conseil européen à exiger l’intensification de la lutte contre le racisme et la xénophobie. Les Etats membres devront observer et prendre modèle sur les meilleures pratiques et l’expérience acquise. A ce sujet, une profonde coopération de l’Union européenne avec l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes et le Conseil de l’Europe s’avère incontournable. Une autre mission de la Commission est de produire le plus rapidement possible des propositions de mise en œuvre de l’article 13 du traité CE relatif à la lutte contre le racisme et la xénophobie. En plus de la communautarisation de la lutte contre la discrimination de manière plus générale, les Etats membres doivent d’abord organiser chez eux des programmes nationaux.
3. Le Conseil européen de Tampere admet l’utilité d’une association des législations nationales relatives aux conditions d’admission et de séjour des ressortissants de pays tiers, fondée sur une évaluation commune tant de l’évolution économique et démographique au sein de l’Union que de la situation dans les pays d’origine. Les décisions sur la base de propositions de la Commission doivent être tranchées au plus tôt par le Conseil. Ces décisions prendront en compte non seulement la capacité d’accueil de chaque Etat membre, mais aussi leurs liens historiques et culturels avec les pays d’origine.
4. Découlant de ces trois points, il est logique de conclure que le statut juridique des ressortissants de pays tiers soit rapproché de celui des ressortissants des Etats membres. En effet, pourquoi une personne résidant légalement dans un Etat membre pendant une assez longue période (à déterminer) et titulaire d’un permis de séjour de longue durée ne devrait-elle pas se voir octroyer dans cet Etat membre un ensemble de droits uniformes aussi proches que possible de ceux dont jouissent les citoyens de l’Union européenne ? Pourquoi n’aurait-elle pas par exemple le droit de résider, d’étudier, de travailler à titre de salarié ou d’indépendant ? Pourquoi ne jouirait-elle pas de l’application du principe de non-discrimination par rapport aux citoyens de l’Etat de résidence ? Le Conseil européen a promis qu’il fait sien l’objectif d’offrir aux ressortissants de pays tiers résidant légalement depuis longtemps dans l’Union la possibilité d’obtenir la nationalité de l’Etat membre dans lequel ils résident.
1.2. Le principe de l’égalité et non-discrimination
Le principe de l’égalité et non-discrimination a été nettement accentué dans le programme de la Haye qui priorise le renforcement de la liberté, la sécurité et la justice dans l’Union européenne. C’est en fait une préoccupation majeure des citoyens des États réunis au sein de l’Union, selon le Conseil européen.
La communautarisation aidant, l’Union européenne a participé de manière active, ces dernières années, à l’établissement d’une coopération policière, douanière et judiciaire et dans la mise au point d’une politique coordonnée en matière d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures. Ce rôle se poursuivra avec l’amélioration, dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe (signé à Rome le 29 octobre 2004), de la mise en place d’un espace commun de liberté, de sécurité et de justice. Ce traité et ceux qui l’ont précédé (Maastricht, Amsterdam et Nice) ont graduellement mis en place un cadre juridique commun dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Ils ont aussi assuré l’intégration de ce domaine d’action dans d’autres domaines d’action de l’Union.
Une réforme importante sur la politique de l’Union dans le domaine de la justice et des affaires intérieures a été menée dans le cadre d’un programme général. Cette évolution a vu le jour à partir du Conseil européen tenu à Tampere en 1999. Les objectifs initiaux n’ont pas tous été atteints, mais l’on peut observer des progrès globaux et certaines actions communes ont été réalisées. Les résultats obtenus dans la première période de cinq ans ont été satisfaisants, car font état :
- de la pose des fondements d’une politique commune en matière d’asile et d’immigration,
- de la préparation de l’harmonisation des contrôles aux frontières,
- de l’amélioration de la coopération policière,
- l’avancement des travaux préparatoires en vue d’une coopération judiciaire reposant sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements.
Il a été constaté que les problèmes de sécurité de l’Union européenne et de ses États membres restent d’actualité avec une gravité encore plus coriace, surtout à partir des attentats terroristes perpétrés aux États-Unis le 11 septembre 2001 et à Madrid le 11 mars 2004. L’Union européenne va devoir répondre aux attentes des citoyens européens en développant une approche commune plus efficace des problèmes transfrontières tels que l’immigration illégale, la traite des êtres humains, le terrorisme et la criminalité organisée, ainsi que de leur prévention. Il lui faut en parallèle garantir le respect des libertés et des droits fondamentaux, tout en maintenant la coordination et la cohésion entre les dimensions intérieure et extérieure du territoire européen dans le domaine de la sécurité.
L’Union européenne a su tirer profit des cinq années après la réunion à Tampere 1999 en adoptant un nouveau programme lui permettant de partir sur les résultats obtenus et de relever efficacement les nouveaux défis qui se poseront à elle. À cette fin, le Conseil européen a adopté un nouveau programme pluriannuel appelé “programme de La Haye”. Ce dernier se targue de réaliser les ambitions énoncées dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe, et de préparer l’Union à l’entrée en vigueur de ce texte. Le programme de la Haye intègre dans son projet l’évaluation réalisée par la Commission, que le Conseil européen a accueillie favorablement en juin 2004, ainsi que de la recommandation agréée par le Parlement européen le 14 octobre 2004, en particulier pour ce qui est du passage au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision, comme le prévoit l’article 67, paragraphe 2, du traité CE.
Le principe de l’égalité et non-discrimination ne peut être assuré sans le respect des droits fondamentaux. Le programme de la Haye s’est alors fixé comme objectif l’amélioration des capacités communes de l’Union et de ses États membres afin :
- d’assurer le respect des droits fondamentaux, des garanties procédurales minimales et l’accès à la justice,
- d’offrir aux personnes qui en ont besoin la protection prévue par la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et d’autres traités internationaux,
- de réguler les flux migratoires et de contrôler les frontières extérieures de l’Union, de lutter contre la criminalité organisée transfrontière et de réprimer la menace terroriste,
- d’exploiter le potentiel d’Europol et d’Eurojust,
- de faire progresser la reconnaissance mutuelle des décisions et des certificats judiciaires en matière tant civile que pénale,
- de supprimer les obstacles législatifs et judiciaires au règlement des litiges relevant du droit civil ou familial qui présentent des éléments transfrontières.
Le renforcement de l’espace de liberté, de sécurité et de justice permet aussi de garantir la sécurité des collectivités, la confiance mutuelle et la prééminence du droit dans toute l’Union. La liberté, la justice, le contrôle aux frontières extérieures, la sécurité intérieure et la prévention du terrorisme sont des éléments indissociables au sein de l’ensemble des territoires de l’Union européenne. En effet, on ne peut pas espérer une protection optimale de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, si l’action – au niveau de l’Union européenne comme au niveau national – n’est ni multidisciplinaire ni concertée entre les autorités répressives compétentes, en particulier la police, les douanes et la police des frontières.
Dans ses orientations particulières, le programme de la Haye met l’accent sur le raffermissement de la liberté et les droits du citoyen européen.
Le citoyen européen peut circuler et séjourner librement sur le territoire des États membres de l’Union européenne. Cette possibilité a été concrétisée par la mise en œuvre intégrale de la directive 2004/38, qui codifie le droit communautaire et apporte clarté et simplicité dans ce domaine. Le programme de la Haye permettra en final aux citoyens de l’Union européenne de circuler au sein de l’Union européenne dans des conditions similaires à celles auxquelles sont soumis les ressortissants d’un État membre qui circulent ou changent leur lieu de résidence dans leur propre pays, conformément aux principes établis du droit communautaire.
Le principe du dialogue ouvert, transparent et régulier a été encouragé, pour permettre aux institutions de l’Union européenne, dans le cadre de leurs compétences, d’échanger des idées avec les associations représentatives et la société civile et de faciliter la participation des citoyens à la vie publique. Le programme de la Haye accorde une attention spéciale à la lutte contre l’antisémitisme, le racisme et la xénophobie.
1.2.1. Politique dans le domaine de l’asile, de l’immigration et des frontières
C’est un phénomène naturel : les migrations internationales vont se poursuivre. L’Union européenne a élaboré une approche globale, couvrant toutes les étapes du processus de migration et tenant compte des causes profondes des migrations ainsi que des politiques d’entrée, d’admission, d’intégration et de retour. Le Conseil européen incite fortement le Conseil, les États membres et la Commission à établir des relations de travail coordonnées, solides et efficaces entre les responsables des politiques de migration et d’asile et les responsables des autres domaines d’action pertinents.
L’analyse commune de tous les aspects des phénomènes migratoires permet la mise au point de la politique européenne d’asile et de migration. Les informations sont d’une importance capitale. L’amélioration de la collecte, de la fourniture, de l’échange et de l’utilisation efficace d’informations et de données actualisées sur toutes les évolutions migratoires pertinentes sont d’une importance capitale pour l’union européenne.
C’est le 1er mai 2004 qu’a démarré la deuxième phase de la mise au point d’une politique commune dans le domaine de l’asile, de l’immigration et des frontières. Elle consiste à se baser sur la solidarité et la répartition équitable des responsabilités qu’elle implique, y compris ses incidences financières, et sur une coopération efficace plus étroite entre les États membres: assistance technique, formation, échange d’informations, contrôle de la mise en œuvre et de l’application appropriées et en temps opportun des instruments, ainsi que poursuite de l’harmonisation des législations.
1.2.2. Immigration légale et lutte contre l’emploi clandestin
Le principe de l’égalité et non-discrimination va de pair avec l’immigration légale et la lutte contre l’emploi clandestin. L’immigration légale mettra en effet sur le même pied d’égalité l’immigré devenu citoyen européen et le citoyen européen de souche. De plus, l’immigration légale joue un rôle important dans le renforcement de l’économie en Europe. Elle permet d’établir équitablement des partenariats avec les pays tiers.
La détermination du nombre de travailleurs migrants autorisés à résider dans les territoires de l’Union européenne est laissée à la seule initiative des Etats membres. Le Conseil européen a demandé à la Commission de préparer un programme d’action relatif à l’immigration légale, comprenant des procédures d’admission qui permettent au marché du travail de réagir rapidement à une demande de main-d’œuvre étrangère en constante mutation. La Commission doit prendre en compte les débats sur le livre vert en matière de :
- l’immigration de la main-d’œuvre,
- des meilleures pratiques dans les États membres
- de l’intérêt des Etats membres pour la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne.
Le secteur de l’informel est un secteur qui devra être banni par tous les Etats membres. En effet, l’économie informelle et l’emploi clandestin engendrent dans la plupart des cas un facteur d’attraction pour l’immigration clandestine. Le Conseil européen a par conséquent engagé les États membres à respecter les objectifs de réduction de l’économie informelle fixés dans la stratégie européenne pour l’emploi.
A la demande du Conseil européen, une réunion semestrielle permettant l’acquisition d’une certaine expérience pratique en matière de coordination est nécessaire pour affiner la mise en œuvre des décisions prises. Elle regroupe :
- le président du Comité stratégique sur l’immigration, les frontières et l’asile (CSIFA),
- le président du Comité de l’article 36,
- les représentants de la Commission,
- les représentants d’Europol,
- les représentants d’Eurojust,
- les représentants de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures,
- les représentants de la Task force des chefs de police et du SITCEN.
1.3. La politique d’intégration
La politique d’intégration est un pari difficile pour l’Union européenne. Pour beaucoup, c’est en fait une question mal posée. En effet, l’urgence de la maîtrise des flux migratoires est constatée à l’unanimité tant chez les responsables politiques des Etats membres que dans l’opinion publique. Par contre le problème de la cohabitation avec des ressortissants étrangers n’est, en revanche, pas encore totalement solutionné.
a) Définition du mot « intégration »
Dans l’Etat membre de la France par exemple, un rapport de la Cour des Comptes de 2004 montrait que les moyens consacrés à la maîtrise des flux migratoires étaient très supérieurs à ceux consacrés aux politiques d’intégration. Le terme « intégration » a lui-même une origine honteuse car il provient d’un usage administratif utilisé par la France en Algérie coloniale avant d’être repris par Paul Dijoud, secrétaire d’État à l’Immigration de Valéry Giscard d’Estaing en 1974. L’Union européenne a repris ce terme pour désigner le ” vivre ensemble “.
Les Etats membres de l’Union européenne n’ont pas su communautariser les politiques d’intégration. Elles relèvent, dans les pays européens, de la subsidiarité, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de politique européenne commune de l’intégration et que cette dernière relève des États, voire d’autres échelons, comme les Länder en Allemagne, jugés plus proches du terrain.
b) Dure réalité
Les Etats membres et leurs collectivités, malgré le long processus de la construction de l’Union européenne, possède actuellement une large marge de manœuvre, exprimée par d’importants clivages politiques. Ce qui est contradictoire, et cela montre clairement leur mauvaise volonté à appliquer une politique d’intégration adéquate, on observe un large consensus entre les pays européens sur les politiques mises en œuvre. Il n’y a pas de cloisonnement d’informations car les politiques d’intégration sont de plus en plus comparées entre elles à l’échelon européen. Les Etats membres s’efforcent ensuite de dégager les meilleures pratiques et compare les indices d’intégration pour combattre la pratique l’intégration. Les mots du genre ” Intégration index ” dans les différents champs de la politique d’intégration des pays européens font légion. Il en est de même pour les listes des ” best practices “, animées d’objectifs prometteurs d’inclusion, de citoyenneté, d’égalité des chances, de lutte contre les discriminations, d’égalité des sexes ou de mixité sociale.
On constate malheureusement que la réalité est plus âpre. La mentalité la plus « communautarisée » tourne autour des points suivants :
- la résistance à l’idée du pluralisme culturel,
- l’idée que les clandestins gênent l’intégration des immigrés légaux,
- la confusion entre les ” stocks et les flux “,
- la conviction que les politiques d’intégration les plus généreuses sont un facteur d’appel pour de nouveaux flux.
1.3.1. La politique d’immigration légale
Question de terminologie, dans sa politique d’immigration légale, l’Union européenne a tout simplement adopté une politique de lutte contre l’immigration illégale.
Dans cette section, nous allons examiner le rapport de Javier Moreno Sánchez (PSE, ES) et la situation lors de la Présidence française de l’Union européenne.
1.3.1.1. Rapport de Javier Moreno Sánchez
La rapport de Javier Moreno Sánchez adopté par 418 voix pour, 81 contre et 8 abstentions, consolide la communication de la Commission sur les priorités d’action en matière de lutte contre l’immigration clandestine.
Le rapport accentue le volume des phénomènes migratoires, « qui dépasse la capacité des États membres à les gérer individuellement », raison pour laquelle, « une approche globale et cohérente de l’immigration est nécessaire au niveau européen ». Selon ce rapport, cette approche commune de l’immigration exige le respect entre États membres des principes suivants :
- solidarité,
- responsabilité partagée,
- confiance mutuelle
- transparence.
Le Parlement européen reconnaissent que les immigrés en situation irrégulière ne doivent pas être assimilés « à des délinquants : beaucoup d’entre eux risquent en effet leur vie pour venir chercher en Europe la liberté ou de quoi vivre ». Malheureusement, le rapport explique que « la régularisation en masse d’immigrants illégaux devrait être un fait unique puisqu’une telle mesure ne résout pas les véritables problèmes à la racine de ce phénomène ».
Le rapport de Javier Moreno Sánchez fait mention de problèmes divers, tels que l’importance de la coopération avec les pays tiers, « permettant de poser les bases d’un véritable partenariat de co-développement. »
Il souligne également « l’importance du contrôle des frontières dans la lutte contre l’immigration clandestine » et dans ce même ordre d’idée précise que « Frontex doit obtenir les ressources nécessaires à son action ». Pour le rapport, le sauvetage des migrants et demandeurs d’asile en difficulté et en danger de mort ne doit pas être exclu mais au contraire « figurer dans le mandat de Frontex et des équipes d’intervention rapide aux frontières maritimes de l’Union européenne ».
En ce qui concerne les moyens d’identification de l’immigré, c’est à dire les éléments relatifs à la sécurité des documents de voyage et d’identité, le rapport précise qu’il « importe d’encourager l’établissement de documents d’identité sûrs dans les États d’origine » et « le développement des outils biométriques pour renforcer la sécurisation des documents doit se faire dans le respect de la protection des données ».
Le rapport a conclu qu’une attention particulière doit être portée à la lutte contre le trafic des êtres humains et le travail illégal.
1.3.1.2.. Priorité de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne (PFUE) : immigration
C’est la France qui est l’auteur du dernier Pacte européen sur l’immigration et l’asile. Elle a d’abord dépêché Catherine Wihtol de Wenden pour lancer une analyse des enjeux et des défis qui sous-tendent la priorité de la Présidence Française du Conseil de l’Union européenne (PFUE).
Catherine Wihtol de Wenden clarifie d’abord l’amalgame souvent fait entre immigration et intégration avant de s’interroger sur les modalités d’une intégration permettant de créer un sentiment d’appartenance tout en restant ouvert aux autres. Elle a d’abord établi, avec le concours de Raimondo Cagiano de Azevedo, un tableau des tendances démographiques de l’Union européenne et de ses États membres et analysé les réponses européennes en termes de migrations, avant d’aborder la question de l’intégration. Nous reprenons ci-après les conclusions de son analyse.
– Immigration et intégration : un faux amalgame
Il faut noter au préalable que le lien entre flux migratoires et intégration tend à s’éclipser petit à petit dans les pays d’immigration ancienne. L’explication est simple : les générations issues de l’immigration ont peu ou pas de liaison avec les flux migratoires, car ce sont de nouveaux nationaux (depuis deux ou trois générations) confrontés non pas à l’incertitude et à l’inconstance du séjour, ni à l’intégration culturelle, mais plutôt à l’intégration économique et à la non reconnaissance par une partie des nationaux de leur qualité de nationaux à part entière.
Il faut cependant reconnaître que, et c’est une bonne opportunité pour les immigrés, la plupart des pays européens d’accueil ont accepté implicitement qu’ils sont devenus, non seulement des pays d’immigration de travail mais aussi des pays d’immigration d’installation car, au tournant des années 1990, la majorité d’entre eux, s’ils ne l’avaient pas déjà fait, ont modifié leur droit de la nationalité pour faire une plus large part au droit du sol.
Si l’on regarde leur historique, la majorité des pays européens étaient auparavant des pays de droit du sang, selon un code civil inspiré du code napoléonien, code lié aux conquêtes impériales (à l’exception des pays qui n’ont pas été conquis, comme le Royaume-Uni et l’Irlande). C’est seulement par la suite que ces pays ont introduit un peu de droit du sol pour des raisons démographiques et d’inclusion politique et juridique des générations issues de l’immigration. L’illustration la plus convaincante est le cas de l’Allemagne, pays emblématique du droit du sang, qui a modifié son droit de la nationalité en 1999.
D’autres instruments d’inclusion sont également à mettre à l’actif de ces pays. On peut citer :
- la progressive égalité des droits sociaux entre non Européens et Européens : reconnaissance de l’égalité des droits dans le monde du travail (représentation dans l’entreprise et représentation syndicale, égalité des prestations sociales à l’exception de la liberté d’installation et de travail dans un autre État de l’Union que celui où l’on est résident),
- le déplacement de la frontière des droits après le traité de Maastricht, frontière qui est passée de nationaux/étrangers à celle de Européens/non Européens, résultant de l’installation et de la mobilité du travail dans l’Union,
- la reconnaissance des droits politiques locaux dans les pays qui y ont procédé (Suède, Danemark, Pays-Bas, Belgique, sans oublier la Norvège et la Suisse dans quelques cantons, ainsi que le Royaume-Uni et l’Irlande qui accordent tous les droits politiques à tous les niveaux à leurs ressortissants du Commonwealth),
- la lutte contre les discriminations qui, quoique tardive dans certains pays comme la France, est encadrée par des textes européens (article 13 du traité d’Amsterdam et Charte des droits fondamentaux du traité de Nice),
- les programmes d’égalité des chances et de lutte contre l’exclusion (programmes européens Equal).
Dans toute bonne initiative, il y a toujours des déficiences qui demeurent. Nous en avons relevé trois, ceux qui sont très flagrantes :
- la non reconnaissance de l’égalité des droits à la liberté d’installation et de travail des non Européens résidents : une disposition contraire à la valorisation de la mobilité et qui n’a pas sa raison d’être dans la logique économique,
- l’inexistence de l’égalité dans la qualification : les qualifiés ont plus de droits fondamentaux (notamment le droit de travailler dans un marché du travail européen et de vivre en famille) que les non qualifiés,
- la hiérarchisation exagérée des droits comportant huit degrés du plus favorable au plus précaire : les nationaux, les Européens résidents, les Européens non résidents, les non Européens résidents, les non Européens au séjour temporaire, les demandeurs d’asile, les sans-papiers qu’on ne peut pas expulser et les sans-papiers qu’on peut expulser.
La troisième déficience est aggravée par l’existence d’une autre forme d’hiérarchie : le régime des visas. Ce régime met en doute la question de la démocratisation du droit d’accès à la mobilité. La conséquence de cette déficience est simple : la mobilité ne profite qu’aux nantis de compétences, de diplômes (experts, universitaires, etc.) et d’argent (entrepreneurs, commerçants, hommes d’affaires, etc.) dotés de visas à entrées multiples ou de la double nationalité.
Les Etats membres de l’Union européenne favorisent petit à petit l’égalité des droits sociaux des migrants non Européens pour le regroupement familial et les demandeurs d’asile. Le vrai mobile est plus pour éviter les rappels à l’ordre du Conseil européen que par souci des droits fondamentaux et droits de l’Homme. Comme çà, les pays européens les plus généreux en matière d’État providence ne seront pas sanctionnés parce qu’ils apparaîtraient ainsi plus désirables et convoités par les candidats à l’immigration.
La question pertinente suivante se pose alors : comment faire de l’immigration un atout à saisir pour l’Europe et non un fardeau, en remplaçant une attitude défensive où l’immigration est rangée dans le registre de la sécurité par une attitude volontariste à l’égard de la mobilité ? Trois conditions sine qua non ont été signalées :
1) L’immigration est un phénomène mondial irréversible
Si les institutions de l’Union européenne prennent à cœur cette vérité première, qui s’inscrit dans une logique de déséquilibre démographique de la planète et une très grande inégalité dans la répartition des richesses, elles seront constamment vouées à l’échec dans leur recherche de politique extracommunautaire d’immigration.
2) La mobilité est un bien public mondial
Regarder la mobilité d’un œil différent, comme pour la protection de l’environnement qui nous est si cher, est la deuxième condition de réussite d’une bonne politique extracommunautaire d’immigration. L’Union européenne pourra en tirer de grands profits si elle adopte l’idée que la mobilité est en fait un bien public mondial à défendre, à accompagner et à sécuriser ; elle percevra très vite les retombées positives tant dans les régions de départ que dans les régions d’accueil, selon une approche gagnant/gagnant, sans considérer que le développement puisse constituer, à court terme, une alternative à la migration.
3) La communautarisation
On ne le répétera pas assez : l’union fait la force. Un État membre ne peut pas assumer tout seul la gestion d’une politique d’immigration. Il faut changer d’échelle et mettre à contribution l’Union européenne, même si dans certains cas, des mesures plus adaptées à l’échelon local pourront être prises.
Il faut qu’il y ait européanisation des politiques d’entrée, d’accueil et d’asile pour fournir plus de cohérence aux dispositifs communautaires, et la décentralisation du vivre ensemble peut assurer plus de souplesse au cas par cas. Par ailleurs, l’assujettissement excessif aux opinions publiques limitatives risque fort d’éviter d’apporter une réponse durable au défi des nouvelles mobilités. Il ne faut pas se leurrer : une politique d’immigration et d’intégration non appropriée, se reposant sur l’opinion publique dans un contexte de mutations démographiques, et qui a tendance à réguler les flux migratoires et le vivre ensemble des populations déjà installées, risque de décaler avec la réalité et causera des effets préjudiciables à une meilleure adéquation entre les mouvements migratoires, les attentes des migrants et de ceux qui en sont issus. Les sociétés d’accueil en perdront les opportunités.
Or, le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, remis sur le tapis à l’occasion de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, offre une politique contradictoire : d’une part, il met l’accent sur une politique libérale dans un esprit de concertation et de solidarité entre les États membres, alors que d’autre part des mesures excessives de sécurité sont prises. Ainsi, le semblant d’ouverture des frontières pour les uns s’accompagne d’un contrôle renforcé pour les autres.
Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile sous la présidence française du Conseil de l’Union européenne se repose sur 5 engagements :
- mieux protéger l’Europe en contrôlant ses frontières extérieures dans un esprit de solidarité (généralisation des visas biométriques, renforcement de l’agence Frontex, coopération policière avec les pays voisins de l’Union européenne) ;
- organiser l’immigration légale en fonction des capacités d’accueil de chaque État membre dans un esprit de responsabilité (fin des régularisations massives, absence de quotas européens, appel à une immigration ” choisie ” et qualifiée, chaque État décidant du nombre de migrants autorisés à s’établir sur son territoire, renforcement des critères d’admission au regroupement familial, obligation du contrat d’intégration) ;
- organiser l’éloignement effectif hors de l’Union européenne des étrangers qui y séjournent irrégulièrement (solidarité entre États européens dans la reconduction des sans-papiers, coopération renforcée avec les pays limitrophes, développement des accords de réadmission avec les pays d’origine, aide au retour, sanctions contre les trafics de main d’œuvre et d’êtres humains) ;
- bâtir une Europe de l’asile (élaboration d’un statut d’asile uniforme d’ici 2010) ;
- promouvoir le co-développement et l’aide au développement (échange de titres de séjour d’étudiants et de personnes qualifiées contre la lutte contre l’immigration clandestine dans les pays de départ, lutte contre le pillage des cerveaux, facilitation de la circulation migratoire pour les professionnels qualifiés et soutien aux initiatives de participation des migrants au développement de leurs pays d’origine).
L’idée d’une immigration zéro prônait dans les années 1990. Cette idée n’a plus sa signification de nos jours pour des raisons économiques et démographiques, car l’Union européenne doit compter sur une composante migratoire qui va se poursuivre et qui s’inscrit dans ses relations extérieures de l’Union. Les besoins d’immigration qualifiée et très qualifiée de l’Europe se font ressentir mais il faut prendre en considération les capacités d’accueil des États. Une appréciation collective des engagements du pacte est prévue. Par delà la prise en compte de réalités auparavant niées, on peut néanmoins s’étonner que l’immigration ait été quelque peu placée en retrait du projet de l’Union pour la Méditerranée, lui aussi lancé par la France au même moment.
Un grand dilemme se pose pour le Conseil européen dans la recherche de sa politique d’admission : comment créer un ” nous ” suffisamment inclusif pour les Européens tout en restant ouvert aux autres ?
Cette question, qui relève des caractéristiques mêmes de l’identité européenne, est une des caractéristiques des relations entre démographie, immigration et intégration. L’Europe ne s’est jamais considérée comme une terre d’immigration, et sa définition de l’identité est celle d’une identité construite sur des valeurs communes définies à l’avance et à laquelle les nouveaux arrivants auront à se conformer.
Finalement, on peut dire qu’il n’existe pas de valeurs partagées entre Européens car le noyau dur de l’identité reste propre à chacun des pays dans leur diversité. Ce noyau dur est composé :
- de l’économie de marché,
- de l’universalisme,
- des droits de l’Homme,
- de la démocratie,
- de la sécularisation,
- de la solidarité d’un État providence,
- de l’individualisme.
Un autre facteur de clivage en matière de valeurs partagées de l’Europe a trait à l’identité. La perception que la plupart des pays européens ont de la définition de leur identité nationale est caractérisée par une identité préconstruite et non pas évolutive en fonction des cultures des nouveaux arrivants.
Le résultat de cette culture fait de l’Europe l’une des plus grandes régions d’immigration du monde, mais, à la nette différence des États-Unis, du Canada, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande où le multiculturalisme est devenu une partie des facettes de la citoyenneté, le phénomène d’admission n’est pas ressenti par l’immigré.
La citoyenneté ” à la française “, dans sa version originelle, était un modèle pour de nombreux Etats membres de l’Union européenne car c’était un projet politique. Malheureusement elle s’ethnicise de plus en plus autour de lignes de fracture qui sont moins culturelles que sociales mais qui sont définies comme telles. Ainsi est née l’ethnocratie de la pauvreté (apparition de quartiers mêlant une population de plus en plus pauvre et de plus en plus ethniquement différenciée des Européens au regard de la visibilité et des discriminations) contre laquelle les politiques d’intégration des pays européens semblent timides.
Il est alors impératif de définir, à l’échelon européen, un modèle et des instruments du « vivre ensemble » plutôt que consacrer autant d’opiniâtreté à la maîtrise des frontières, problème qui ne trouvera pas de solutions tant que les inégalités dans le monde resteront ce qu’elles sont.
La politique d’admission n’est pas communautarisée au sein de l’Union européenne. Les conceptions du vivre ensemble tournent en effet entre pays européens autour de deux pôles : d’une part les pays comme le Royaume-Uni, l’Irlande, l’Allemagne et les Pays-Bas qui ont fait une large place au multiculturalisme et procèdent à une analyse critique de ses dérives communautaires et identitaires ; d’autre part les pays qui considèrent l’intégration comme un contrat social autour de valeurs partagées, comme en France et, à un moindre degré, en Belgique ou en Suisse. En ce qui concerne les pays d’Europe du Sud, qui sont entrés plus tard dans la logique migratoire, n’ont pas pour l’instant de modèle d’intégration fortement défini et ceux d’Europe centrale et orientale encore moins.
On assiste quand même progressivement à de bons résultats. Ce sont les instruments qui divergent, dans la priorité accordée à telle ou telle mesure, largement liée d’ailleurs aux modes de négociation entre les différents États d’accueil avec les populations immigrées et issues de l’immigration qu’ils ont en face d’eux :
- Le modèle français est influencé par l’assimilation républicaine (c’est-à-dire la référence constante aux valeurs de liberté, d’égalité et de fraternité valorisant l’inclusion de l’individu) car ce sont les Maghrébins (ex-colonies françaises du Nord Afrique), forgés par un siècle de colonisation à la française qui dominent, tant dans le loyalisme que dans l’opposition face à l’État.
- Le multiculturalisme anglo-saxon, par contre, semble bien se prêter au communautarisme, prend quand même sa racine sur le mode de relations de l’empire britannique avec ses anciennes colonies.
- Le multiculturalisme de l’Allemagne doit beaucoup aux modes de présence des Turcs, vivants sur un mode communautaire transnational, qui diffère peu entre les pays européens où ils sont installés.
Ce sont surtout les instruments de l’admission qui diffèrent, selon la priorité donnée à la lutte contre les discriminations comme au Royaume-Uni, à la politique territorialisée de lutte contre les inégalités sociale comme en France (politique de la Ville), à l’apprentissage de la langue comme en Allemagne, à l’accès à l’État providence comme aux Pays-Bas ou aux droits politiques locaux comme en Europe du Nord : autant d’outils emblématiques d’admission.
D’autres formes d’admission/intégration se font jour, comme l’institutionnalisation du dialogue avec l’islam, les cours de langue pour les primo migrants, les programmes d’égalité entre les hommes et les femmes dans l’immigration.
Les Etats membres de l’Union européenne éprouvent des embarras à concilier la mise en œuvre d’un ” modèle unique ” de ” bonnes pratiques ” tout en continuant à affirmer la diversité de leurs situations migratoires et de leurs conceptions du vivre ensemble. Les gagnants, quelles que soient les méthodes adoptées, sont ceux qui, mettant la mobilité à leur avantage, sauront en tirer le meilleur parti économique et culturel tout en assurant l’admission aux migrants et à leurs enfants, et les meilleures chances d’accès aux droits et à la promotion sociale. Il faut faire attention aux risques de ghettoïsation car c’est un phénomène qui commence à voie de l’ampleur : sans une détermination très forte pour lutter contre toutes les discriminations (à l’emploi, à l’école, dans le logement, dans la relations aux institutions d’autorité comme la police et la justice) et pour garantir une meilleure égalité des chances aux populations issues de l’immigration, les violences urbaines et les comportements de fuite dans l’islamisme, la drogue, la déviance et l’anomie seront autant de défis aux sociétés ” d’accueil “.
Les politiques européennes en matière d’admission se penchent trop aux mouvements des nouveaux arrivants d’immigrés (dénommés « flux ») et soutiennent moins ceux qui sont déjà là (dénommés « stock »). Ces derniers désespèrent souvent de pouvoir un jour être admis en tant que citoyens européens.
1.3.3. Le regroupement familial
Il semblerait que la communautarisation de la politique de regroupement familial est partie en ordre dispersé, chaque Etat membre faisant ce qu’il veut, en fonction de la situation qu’il croie prévaloir dans son territoire.
Les besoins de main d’œuvre qualifiée se sont intensifiés en Union européenne. Cette pression a conduit les Etats européens à réviser entièrement leurs politiques de limitation des flux migratoires qu’ils appliquaient depuis trois décennies. Nous allons reprendre une présentation synthétique des législations nationales relatives à l’immigration en vigueur en Allemagne, en Belgique, en Espagne, en France, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.
La base des textes sur le regroupement familial en Allemagne est la loi du 9 juillet 1990 sur l’entrée et le séjour des étrangers. Cette loi précise que le regroupement familial constitue un droit qui se fonde sur la protection constitutionnelle offerte au mariage et à la famille. On peut lire à l’article 6 de cette loi fondamentale : “Le mariage et la famille bénéficient de la protection particulière de l’ordre politique”. On peut retenir qu’en règle générale, l’acceptation du droit au regroupement familial se traduit par l’octroi aux membres de la famille d’un permis de séjour d’une durée limitée. Ce permis peut être transformé en permis à durée illimitée si la ou les personnes concernées remplissent certaines conditions (durée minimale de séjour, maîtrise de la langue allemande, etc.). Malheureusement, des modifications ont été apportées à la loi de 1990 et ont accru les restrictions au regroupement familial : les principes généraux se greffent de nombreuses exceptions. Dans la réalité, le regroupement familial touche particulièrement les Turcs : en 1996, 14.000 conjoints et 1.800 enfants sont entrés en Allemagne au titre du regroupement familial.
En Belgique, le texte de base est la loi du 15 décembre 1980. Cette loi, dite loi Moureaux, a trait sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers. Elle a été plusieurs fois révisée comme le texte réglementaire applicable au regroupement familial : c’est l’arrêté royal du 8 octobre 1981. Les ordonnances sur le droit d’asile sont incluses dans la législation générale sur les étrangers.
Le droit belge au regroupement familial est basé sur un principe dérogatoire au droit commun des étrangers : la famille d’un étranger autorisé à séjourner ou à s’établir en Belgique, est admise de plein droit à y séjourner. Selon le statut de l’immigré en Belgique, la durée du permis initial accordé aux membres de sa famille peut varier. Ceux qui obtiennent à leur arrivée un titre de séjour d’une durée limitée peuvent obtenir un titre de séjour d’une durée illimitée au bout d’un an si les résultats de l’enquête menée par l’Office des étrangers sont positifs. La loi du 28 juin 1984 a instauré l’interdiction du regroupement familial en cascade : une fois l’année civile écoulée au cours de laquelle le droit au regroupement familial a été utilisé, aucune immigration par regroupement familial ne peut plus avoir lieu autour du même étranger l’année suivante, sauf autorisation expresse. Pour l’étudiant étranger, les dispositions relatives au regroupement familial ne peuvent pas être invoquées par les membres de sa famille, même s’il est bénéficiaire d’un titre de séjour de plus de trois mois, sauf s’il peut prouver qu’il peut amplement subvenir aux besoins de sa famille et dispose d’un logement adéquat. Le ministre de la Justice, en vertu de l’article 9-3 de la loi, peut exceptionnellement accorder, au titre de son pouvoir discrétionnaire, des permis de séjour à ses ascendants et collatéraux, même si la loi vise seulement la cellule familiale au sens restreint et exclue les enfants majeurs.
Les principes généraux relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers en Espagne sont régis par la loi organique n° 7 du 1er juillet 1985. Ces bases ont été développées par son règlement d’exécution, approuvé par le décret royal n° 155 du 2 février 1996. Abrogeant le précédent décret, qui datait de mai 1986, ce nouveau texte ambitionne de garantir une meilleure intégration sociale et professionnelle des étrangers en situation régulière et de renforcer le contrôle aux frontières. Le droit d’asile est par contre réglementé par la loi n° 5 du 26 mars 1984, modifiée en mai 1994, entrée en vigueur en juin 1994 et complétée par le décret royal n° 203 du 10 février 1995.
Pour l’Espagne, la règlementation du regroupement familial est incluse dans le règlement d’exécution de la loi organique °7 du 1er juillet 1985. Elle a été confirmée par une résolution du 15 février 1994 des trois ministères de l’Intérieur, des Affaires sociales, et du Travail et de la sécurité sociale. Cette loi reconnaît aux étrangers les mêmes droits fondamentaux qu’aux Espagnols. En conséquence, son règlement d’exécution décrète que “les membres de la famille des étrangers qui résident légalement en Espagne pourront résider avec eux (…)”. Concrètement, l’acceptation du droit au regroupement familial se transcrit par l’attribution d’un titre de séjour dont la durée dépend de celle du titre de la personne autour de laquelle s’effectue le regroupement. Des conditions de regroupement sont fixées par la résolution de 1994 qui impose un examen d’ensemble de la situation de l’immigré, notamment pour vérifier la stabilité et l’importance de ses ressources financières. L’immigré autour duquel s’effectue le regroupement doit fournir des justificatifs de revenu et d’affiliation à la sécurité sociale. Il doit également prouver que son logement est suffisamment grand pour lui et sa famille. La situation n’est pas la même pour les immigrés qui ont obtenu le droit d’asile : le droit d’asile est étendu aux ascendants et aux descendants du premier degré, au conjoint non séparé ou au concubin stable. L’élargissement est automatique sauf pour les enfants majeurs ou indépendants dont les situations sont déterminées individuellement.
La « loi Chevènement » du 11 mai 1998 relative aux conditions d’entrée et de séjour, est basée sur trois principes :
- redonner son statut d’exception au droit d’asile,
- supprimer les contrôles inutiles et soulager l’administration de tâches superflues,
- changer l’approche de la lutte contre l’immigration irrégulière.
L’immigration issue du regroupement familial est accompagnée par la loi française. Cette détermination se manifeste par une simplification des procédures administratives et la facilitation de l’obtention des visas. Les textes stipulent d’ailleurs que les refus de délivrance des visas doivent être motivés par l’administration. La simplification des procédures administratives annule et remplace le certificat d’hébergement par une simple attestation d’accueil certifiée par une autorité de police. Le législateur s’est efforcé de réduire le nombre de situations litigieuses pour lesquelles il n’existait pas de solution adaptée. Parmi les innovations majeures qui sont au profit de l’immigré, on peut citer la création d’une carte spécifique portant la mention « vie privée et familiale ». Cette carte permet à son détenteur d’avoir droit à l’exercice d’une activité professionnelle. Elle est délivrée aux personnes étrangères « dont les liens personnels et familiaux avec la France sont tels que le refus d’autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs de refus. ». Cette nouvelle carte a pour but d’empêcher que ne se développe à nouveau la catégorie des « irrégularisables-inexpulsables ». dans la suite logique, la condition d’entrée régulière n’est plus requise pour la délivrance de plein droit de la carte de résident. Il en est de même pour le délai d’un an pour la délivrance de la carte de séjour temporaire aux conjoints de ressortissants français, elle n’existe plus afin de faciliter la cohabitation en France de couples mixtes. L’immigré candidat au regroupement familial ne doit plus justifier qu’il dispose d’un logement d’accueil au moment du dépôt de sa demande, mais seulement au moment de l’arrivée de sa famille.
La réglementation italienne sur l’immigration est réglée par la loi du 25 juillet 1998. Elle est basée sur trois principes :
- empêcher l’immigration clandestine et l’exploitation criminelle des flux migratoires ;
- programmer et limiter les entrées régulières ;
- faciliter l’intégration des étrangers séjournant régulièrement en Italie.
Les législateurs italiens reconnaissent que le regroupement familial offre un droit pour les étrangers détenteurs d’un titre de séjour dont la durée de validité n’est pas inférieure à un an. La loi du 25 juillet 1998 précise que dans toutes les procédures administratives et judiciaires liées à la mise en œuvre de ce droit, il faut « prendre en considération, de façon prioritaire, l’intérêt supérieur de l’enfant ». Le ressortissant étranger autour duquel s’effectue le regroupement familial doit posséder un titre de séjour, dont la durée de validité n’est pas inférieure à un an. L’octroi de ce titre doit être de raisons professionnelles. Sauf s’il s’agit d’un réfugié, l’étranger qui fait venir sa famille doit prouver qu’il a :
- un logement satisfaisant aux critères minimaux utilisés pour la construction des logements publics,
- un revenu annuel obtenu de façon licite et dont le montant dépasse un certain plancher, fixé par référence à la législation sociale, et variable selon le nombre de personnes concernées par le regroupement familial.
Cette possibilité de regroupement familial n’est délivrée que si ces personnes sont réellement à la charge de l’étranger installé en Italie et sont inaptes au travail selon les critères du législateur italien.
Les règles néerlandaises relatives à l’entrée et au séjour des étrangers sont régies par la loi du 13 janvier 1965, maintes fois modifiée. Les mesures principales réglementaires sont incluses dans l’arrêté sur les étrangers du 19 septembre 1966, modifié pareillement à plusieurs reprises. Les dispositions relatives au droit d’asile sont comprises dans la loi sur les étrangers.
Il n’existe pas de loi spécifique sur le droit au regroupement familial aux pays-Bas. Les dispositions au regroupement familial sont donc régies par la circulaire sur les étrangers et par la jurisprudence. La loi néerlandaise différencie le regroupement familial de la “formation de famille”, selon que le mariage a eu lieu avant ou après l’installation de l’étranger aux Pays-Bas, mais les dispositions applicables sont presque identiques. La principale différence entre les deux régimes touche les titulaires du droit d’asile, qui ne peuvent faire venir sans conditions aux Pays-Bas les membres de leur famille que si celle-ci existait avant leur admission comme réfugiés dans le pays. De ce fait, l’étranger qui réside légalement aux Pays-Bas et qui détient un titre de séjour, d’une durée limitée ou illimitée, a le droit de faire venir aux Pays-Bas certains membres de sa famille, si ceux-ci disposent d’un passeport et n’aient aucun passé criminel. Il leur est alors délivré un permis de séjour valable pour un an renouvelable. Si l’immigré souhaite fonder un foyer aux Pays-Bas, il doit y résider depuis au moins trois ans, condition non exigée pour le regroupement familial, mais qui dépend de deux conditions principales : le logement et les revenus. Les exigences sur la possession de revenu et de logement adéquats ne s’appliquent pas lorsque l’étranger est titulaire du droit d’asile, à moins que le regroupement n’introduise d’autres personnes que le conjoint et les enfants mineurs. L’accroissement alarmant du nombre de titulaires du droit d’asile de faire venir leur famille aux Pays-Bas a incité l’Etat à demander aux ambassades de vérifier très rigoureusement la réalité des liens familiaux entre les personnes qui demandent à bénéficier du regroupement familial et les réfugiés.
Deux lois régissent l’entrée et le séjour des étrangers au Royaume-Uni :
- l’Immigration Act de 1971,
- l’Immigration Act de 1988, modifiés depuis leur adoption.
La loi de 1988 concerne fondamentalement le contrôle de l’immigration. Les dispositions qu’elle contient s’appliquent seulement aux étrangers qui ne bénéficient pas du droit de résider au Royaume-Uni, droit qui permet de venir vivre et travailler au Royaume-Uni sans restriction et sans être soumis aux dispositions sur l’immigration. Certains citoyens du Commonwealth qui possédaient le droit de résider au Royaume-Uni avant le 1er janvier 1983, date d’entrée en vigueur de la loi de 1981 sur la nationalité, peuvent continuer à y résider. Cette loi ne concerne pas les personnes qui sont déjà citoyens britanniques.
La loi anglaise ne fait pas directement mention du droit au regroupement familial. Les membres de la proche famille peuvent quand même en bénéficier.
Le statut d’étudiant des immigrés dans les Etats membres de l’Union européenne semble répondre aux attentes de ces derniers. La Convention de Genève a été adoptée le 28 juillet 1951. Elle a été provoquée par une conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides convoquée par l’Organisation des Nations Unies (ONU) en application de la résolution 429 (V) de l’Assemblée générale en date du 14 décembre 1950. Nous retranscrivons ci-après les articles 3 et 22 :
« Article 3. — Non-discrimination
Les Etats contractants appliqueront les dispositions de cette Convention aux réfugiéssans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d’origine.
Article 22. — Education publique
1. Les Etats contractants accorderont aux réfugiés le même traitement qu’aux nationaux en ce qui concerne l’enseignement primaire.
2. Les Etats contractants accorderont aux réfugiés un traitement aussi favorable que possible, et en tout cas non moins favorable que celui qui est accordé aux étrangers en général dans les mêmes circonstances quant aux catégories d’enseignement autre que l’enseignement primaire et notamment en ce qui concerne l’accès aux études, la reconnaissance de certificats d’études, de diplômes et de titres universitaires délivrés à l’étranger, la remise des droits et taxes et l’attribution de bourses d’études. »
La Convention a donc formellement défendu de manière globale et l’enseignement et le statut d’étudiant.
Une réunion informelle des Chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne a eu lieu le 27 octobre 2005 à Hampton Court. Une communication en est sortie, invitant les Etats membres à adopter une nouvelle approche globale des migrations, en accordant une attention particulière à l’Afrique. Parmi les points évoqués par la communication, celui de la gestion des flux migratoires et des compétences est à retenir. Afin d’appuyer la sensibilisation à la légalisation des canaux d’immigration vers les États membres – comme indiqué au point 6 des conclusions du Conseil sur les migrations et les relations extérieures – la Commission fournira une vue d’ensemble des possibilités et des procédures d’immigration légale dans les États membres, et estimera les moyens qu’il serait possible de mettre en œuvre pour sensibiliser davantage les pays d’origine. L’Union européenne et les pays d’origine respectifs devraient développer et soutenir les projets par lesquels la circulation légale des étudiants, des chercheurs et des travailleurs, à caractère permanent ou temporaire, peut être soutenue.
D’une façon générale, on peut dire que les législations nationales relatives à l’immigration ont peu à peu devenues restrictives en droit au sein de l’Union européenne. Ainsi, depuis le milieu des années 70, la plupart des Etats européens ont réduit de façon rigoureuse l’immigration extracommunautaire à caractère économique, sauf pour quelques rares catégories de personnes dont font parti les étudiants, les stagiaires et les personnes pouvant faire valoir des qualifications professionnelles exceptionnelles. Au cours des trois dernières décennies, l’ensemble de ces voies a été assorti de conditions d’application toujours plus exigeantes. A cela s’ajoute une lutte intensive et concertée contre l’immigration clandestine qui perturbe la bonne application du statut d’étudiant.
Cette disposition n’est cependant pas générale au sein de tous les Etats membres de l’Union européenne.
Prenons un exemple de l’historique des négociations sur le traité de Lisbonne. Les négociations sur le traité de Lisbonne ont continué bien au delà de la Conférence Intergouvernementale de 2007 jusqu’en octobre 2009. Des débats lors de plusieurs Conseil européens ont été nécessaires pour finaliser le traité de Lisbonne et pour satisfaire les 27 Etats membres. Lors de la première étape, à la veille du conseil informel des 18 et 19 octobre 2007 lors de la présidence portugaise, des objections de dernière minute sur le projet de traité de Lisbonne ont été émises par certains Etats membres :
- l’Italie était irritée par la nouvelle répartition des sièges au Parlement européen proposée quelques jours plus tôt,
- la Pologne souhaitait inscrire dans le traité le compromis de Ioaninna,
- le Royaume-Uni refusait l’application de la Charte des droits fondamentaux,
- l’Autriche, quant à elle, demandait à limiter le nombre d’étudiants étrangers dans ses universités. Le projet de traité modificatif tombait dans un compromis fragile !
2. La gestion des flux migratoires.
Notre thèse se trouve maintenant au noyau de la discussion. La gestion des flux migratoires est une autre façon d’exprimer la politique d’immigration. Cette partie introductive parlera beaucoup du pacte européen sur l’immigration et l’asile de la présidence française car d’aucuns pensent que des études préalables doivent être menées à bien avant de prendre une quelconque décision. La présidence française de l’Union européenne a eu du mal à produire le pacte européen sur l’immigration. Deux éléments essentiels étaient obligatoirement à considérer et à mettre en équilibre :
- la consolidation du contrôle des flux migratoires provenant des pays sous-développés,
- le respect des droits de l’homme surtout pour les demandeurs d’asile.
Le pacte européen sur la gestion des flux migratoires a connu des étapes graduelles avant d’aboutir à ce qu’il est depuis l’année 2008. Nous énumérons ci-après ces étapes :
- printemps 2008 : le ministre français de l’Immigration, Brice Hortefeux, a présenté les grandes lignes du projet de pacte sur l’immigration aux pays membres de l’Union européenne lors de sa visite dans les capitales européennes ;
- 17 juin 2008 :
- une communication a été publiée par la Commission européenne. Elle a pour thème « une politique d’immigration commune pour l’Europe : principes, actions et instruments » ;
- l’exécutif européen a diffusé en même temps sa stratégie politique appelée « plan d’action en matière d’asile : une approche intégrée de la protection au niveau de l’Union ».
- 7 juillet 2008 : le projet de pacte sur l’immigration a été exposé à Cannes, lors de la réunion informelle des ministres en charge de la Justice et des Affaires intérieures ;
- 15 Octobre 2008 : la proposition de la présidence française pour un « pacte européen sur l’immigration et l’asile » a finalement été acceptée par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne.
Quelles ont été les études préalables conduisant la présidence française à fournir cette proposition transformée en pacte ?
Le président français Nicolas Sarkozy avait à cœur d’élaborer « un pacte européen sur l’immigration et l’asile ». Il en a fait partie de ses argumentations de campagne électorale au printemps 2007. Ce problème d’immigration a toujours été un souci de la présidence française de l’Union européenne, et l’a classé parmi ses priorités.
En fait, cette proposition de pacte ambitionne d’associer et de compléter les efforts institutionnels au niveau européen. Le but avoué est de mettre au point une approche européenne commune en matière d’immigration, aussi bien légale et que clandestine.
Avant la ratification du pacte européen sur l’immigration et l’asile, la Commission européenne avait déjà présenté, dans le cadre de ces efforts, une proposition de « carte bleue » européenne pour les migrants hautement qualifiés, et une « directive retour » fixant des normes communes pour le renvoi des immigrants en situation irrégulière dans leur pays d’origine. Le fait que le nouveau pacte européen sur l’immigration et l’asile ait été accepté malgré l’agressivité des critiques émises par les ONG de défense des droits de l’Homme et les pays d’Amérique latine, indique à quel point le concept d’une réforme des politiques d’immigration est une préoccupation première au sein du Parlement européen ainsi que dans les 27 États membres.
Afin de compenser ces initiatives, le programme de La Haye, adopté en novembre 2004 par les chefs d’État et de gouvernement, a projeté de mettre en place une procédure européenne commune en matière d’asile qui devrait être adoptée cette année.
Nous allons d’abord accoster la phase préparation du pacte européen avant d’en examiner le contenu.
A. Phase préparatoire du pacte européen sur l’immigration et l’asile
Comme nous l’avons précisé plus haut le ministre français de l’Immigration, Brice Hortefeux, a présidé les travaux d’élaboration du projet de pacte, après avoir sollicité ses homologues européens en début d’année. La présentation et l’adoption ont eu lieu à Cannes les 7 et 8 juillet 2008, par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne lors du sommet européen d’octobre. L’assemblée était constituée des ministres en charge de la Justice et des Affaires intérieures.
La communication publiée le 17 juin 2008 par la Commission européenne « une politique d’immigration commune pour l’Europe : principes, actions et instruments » définit les dix principes communs sur lesquels se fonde l’engagement de l’Union européenne. Elle montre également les nouveaux mécanismes et instruments relatifs au contrôle, à l’évaluation et à la consolidation de la gouvernance en matière d’immigration dans les 27 États membres.
En ce qui concerne le plan d’action en matière d’asile, celui-ci s’appuie sur le programme de La Haye 2004 pour la création d’un système d’asile commun. Il se propose de créer des mécanismes de solidarité visant à proposer un soutien approprié aux États membres dont les régimes d’asile sont surchargés (à la demande des pays d’Europe du sud notamment).
Des propositions législatives concrètes ont été présentées par la Commission au deuxième semestre 2008 et courant 2009. Celles-ci étaient approuvées à la majorité qualifiée au Conseil et par une procédure de codécision avec le Parlement européen.
B. Détails du pacte européen sur l’immigration et l’asile
L’Union européenne a constaté que l’immigration internationale résulte de la circulation des personnes et des échanges économiques. Elle peut et doit être un facteur de croissance, mais les changements qu’elle entraîne dans les pays d’accueil peuvent également devenir des facteurs perturbateurs et de porter atteinte à la cohésion sociale si la politique s’y rapportant est mal appropriée. Le pacte européen sur l’immigration et l’asile a conscience de ces deux aspects du phénomène et se prépare à entamer des actions futures cohérentes.
Le pacte se donne comme principe que « l’Union européenne […] n’a pas les moyens d’accueillir dignement tous les migrants qui espèrent y trouver une vie meilleure » et s’appuie sur une meilleure gestion de l’immigration ainsi qu’au renforcement de la coordination au niveau de l’Union européenne, comme l’exige la création d’un espace de libre circulation, sans frontières intérieures.
Il faut reconnaître que l’Union européenne a déjà accompli de réelles avancées en matière d’harmonisation des politiques d’immigration. Ce sont, par exemple :
- l’adoption d’une politique commune en matière de visas,
- l’harmonisation des normes relatives aux procédures d’asile et création de l’agence Frontex, en charge de la sécurité aux frontières extérieures.
L’insuffisance de ces progrès a quand même été constatée, comme le souligne le préambule du pacte, le conduisant à exposer cinq engagements de base pour le développement d’une politique européenne complète en matière d’immigration et d’asile :
- Immigration légale : elle consiste à organiser une approche globale de l’immigration légale en fonction des besoins et de la capacité d’accueil de chaque État membre « dans un esprit de solidarité ». L’initiative de la carte bleue européenne et le programme d’action relatif à l’immigration légale adopté par la Commission, déjà engagés dans le processus législatif de l’Union européenne, font partie de cet engagement.
- Immigration illégale : la clé de voûte de cette section se repose sur l’organisation du « rapatriement sélectif des immigrants illégaux ». Cet engagement est essentiellement couvert par la « directive retour » déjà adoptée. Des progrès en matière de coopération sont encore à réaliser. Les Etats membres peuvent par exemple se concerter et apporter une amélioration de la coopération, en organisant des vols de retour conjoints pour rapatrier les immigrants illégaux, améliorer les accords de réadmission et renforcer la lutte contre le trafic des êtres humains.
- Contrôles aux frontières : le pacte européen s’appuie fortement sur le rôle de Frontex, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, et préconise la création de deux postes de commandement permanents, un pour les États membres du Sud et un autre pour ceux de l’Est.
- Politiques d’asile : des garanties communes en matière d’asile doivent être développées par les États membres et créer un bureau d’appui européen de l’asile en 2009 et instaurer un statut de réfugié uniforme d’ici 2010.
- Pays tiers : la participation active des pays tiers dont proviennent les immigrants est très fortement sollicitée. L’approche de l’Union européenne quant à la politique d’immigration ne pourra pas se passer de ces pays tiers. Le pacte doit pouvoir offrir des opportunités d’emploi ou d’études pour les immigrants légaux, tout en soulignant l’importance et les avantages de la migration circulaire.
La hantise des Etats membres de l’Union européenne est les régularisations massives. Ils préfèrent plutôt une « solidarité et responsabilité partagée ».
Cette notion de « solidarité et responsabilité partagée » a été ancrée dans l’esprit des Etats membres, et malgré le consensus général obtenu par la proposition française, l’idée de régularisation massive des immigrants en situation irrégulière a dû être abandonnée lors des négociations qui se sont déroulées à Cannes, afin d’obtenir le soutien indispensable du gouvernement espagnol.
Ces dernières années, l’Espagne et l’Italie ont eu à procéder à des régularisations massives. Par la suite le nouveau gouvernement italien a durci son attitude vis-à-vis de l’immigration illégale et des régularisations massives, tandis que l’Espagne de Zapatero a préféré maintenir le pouvoir de décision final en matière de moyens et de procédures de régularisation dans le cadre des compétences nationales.
La presse bien sûr s’en est mêlée : elle a vivement critiqué le pacte européen sur l’immigration et l’asile conçu par le ministre Brice Hortefeux en avançant que finalement le texte n’a pas beaucoup changé malgré toutes ses agitations. Le ministre a réfuté ces allégations : selon lui, l’essence même du pacte n’a pas changé.
Il a précisé le renforcement de la coopération entre Etats membres en soulignant la partie de l’accord sur la « responsabilité mutuelle et la solidarité », qui appelle les gouvernements à évaluer systématiquement l’impact de leurs politiques d’immigration et de régularisation sur les autres États membres. Une fois de plus, les pays riverains méditerranéens ont une nouvelle fois reçu l’assurance de la solidarité des autres États membres de l’Union européenne sur la question de l’afflux massif d’immigrants, principalement en provenance de l’Afrique.
Un autre point important a été abordé par le pacte : l’approbation de l’immigration légale, et le refus des « contrats d’immigration ».
Le pacte exhorte la création de voies d’entrée légales sur le territoire européen afin d’aider les États membres à combler leur besoin de main-d’œuvre (bon marché) et leur capacité structurelle à accueillir et intégrer les immigrants.
Une autre priorité des États membres est l’obligation d’échafauder des politiques de migration économique afin de drainer le maximum de migrants hautement qualifiés, qui ont tendance à préférer les États-Unis, le Canada ou l’Australie à l’Union européenne. Les statistiques récentes montrent que 55 % de la main-d’œuvre de migrants qualifiés s’orientent vers les États-Unis et 5 % seulement vers l’Union européenne. Afin de pallier à cette carence, le pacte intègre le programme d’action relatif à l’immigration légale et la proposition de carte bleue de la Commission européenne, qui sont déjà dans le processus législatif de l’Union européenne.
Les priorités deviennent multiples : les Etats membres doivent développer au maximum la migration temporaire et la migration circulaire, ils sont également conviés à se fixer des objectifs ambitieux en matière d’intégration et à les atteindre grâce à des « politiques appropriées ».
Il est alors tout à fait normal que la notion de « contrats d’immigration » proposée par le ministre Brice Hortefeux dans les premières versions du pacte ait été abandonnée. Le gouvernement socialiste espagnol a notamment fait vivement opposition à la proposition visant à instaurer des cours de langue et de culture obligatoires pour les migrants entrant dans l’Union européenne.
Le pacte a mis l’accent sur une politique de rapatriement ferme et équitable des personnes en situation irrégulière : c’est la « directive retour ».
La « directive retour » est une législation récemment adoptée mais très controversée : elle installe une discipline commune pour tous les États membres, selon laquelle tout immigrant en situation irrégulière doit être soit expulsé soit se voir accorder un statut juridique précis. Dans le pacte, cette disposition sous-entend l’obligation selon laquelle tous « les étrangers en situation irrégulière sur le territoire d’un État membre doivent quitter ce territoire » !
Le pacte propose de mettre très fortement à contribution la coopération entre les États membres et les pays d’origine des migrants en acceptant des accords de réadmission, et de élargir la coopération entre les États membres eux-mêmes, notamment par l’identification biométrique des entrants illégaux et les vols de retour conjoints. La version provisoire du pacte est restée vague sur les aspects concrets d’une telle coopération, laquelle est laissée à l’initiative des États membres.
La « directive retour » est confirmée par le pacte en proposant des mesures incitatives pour le retour volontaire des migrants. Cette politique accorde un délai de 7 à 30 jours pour un « départ volontaire » aux migrants ayant reçu un avis d’expulsion.
Le pacte européen sur l’immigration et l’asile a ensuite demandé de renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières. Les contrôles aux frontières extérieures étaient auparavant du ressort de chaque État membre. Maintenant que leurs frontières extérieures donnent accès à une zone de libre circulation, les pays méditerranéens et d’Europe centrale doivent effectuer des contrôles au nom de tous les membres de l’Union, modifications qui ont donné naissance au Frontex.
Frontex est une agence européenne dont le siège est à Varsovie (Pologne). Elle a été instituée en 2005 pour prendre en charge la gestion de la sécurité aux frontières extérieures. Afin de se conformer aux demandes pressantes de partage des responsabilités en matière de gestion des frontières, le pacte requiert sur la nécessité de renforcer Frontex et d’allouer davantage de ressources aux contrôles aux frontières. Il projette la création de bureaux spécialisés pour prendre en charge les différentes situations aux frontières terrestres de l’Est et aux frontières maritimes du Sud.
Bien que l’Union européenne ait déjà réalisé des avancées considérables dans la voie de l’harmonisation des régimes d’asile, il persiste encore des dissemblances éloquentes entre les États membres concernant les critères et l’octroi de protection. Le pacte a donc préconisé la mise en place d’une procédure d’asile européenne encore plus communautaire et performante.
Il s’agit de modifier les politiques d’asile en vue de mettre en place un système d’asile européen commun. Ce système est basé sur la création d’un bureau d’asile européen, mis en place en 2009 et sur une politique d’asile commune, qui sera élaborée d’ici 2012.
Le rôle de ce bureau d’asile européen est de faciliter l’échange d’informations et la coopération entre les administrations nationales en charge du traitement des demandes d’asile. Il ne faut pas oublier que la politique d’asile commune porte particulièrement sur l’établissement de garanties communes pour les demandeurs d’asile et sur l’harmonisation du statut de réfugié.
Toutes ces dispositions seront inutiles s’il n’y a pas de synergies entre l’immigration et le développement. L’organisation de l’immigration légale et la lutte contre l’immigration illégale doivent être accompagnées par un meilleur niveau de développement des pays d’origine et de transit, à l’Est comme au Sud de l’Union européenne. Ces principes font partie des objectifs du pacte.
La politique d’une migration économique sélective a fait l’objet de critiques acerbes de la part des ONG, des organisations internationales et de nombreux responsables politiques. Les dangers d’une telle politique sont multiples. Des initiatives telles que la carte bleue européenne, visant à attirer des professionnels hautement qualifiés en Europe, aggraveront certainement le phénomène de fuite des cerveaux et entraîner l’appauvrissement des pays en voie de développement. Il faut également penser à l’effet d’entraînement que cela engendre, créant ainsi une situation paradoxale. En effet, si le nombre d’ingénieurs, de docteurs et d’entrepreneurs qui émigrent vers l’Europe continue d’augmenter, il y aura de moins en moins d’emplois non qualifiés disponibles dans les pays en développement, ce qui déchaînera une amplification non désirée des migrations à destination de l’Europe.
Le ministre français de l’Immigration Brice Hortefeux a confirmé dans sa présentation du pacte devant le Parlement européen que l’éventualité d’une harmonisation des politiques d’immigration et de développement devrait être étudiée attentivement. Cette étude constituera une base solide pour développer des initiatives en faveur de la migration circulaire et du transfert de connaissances : des opportunités pourront alors être offertes aux travailleurs et aux étudiants désireux de s’installer en Europe. Des actions de co-développement seront mises en œuvre parallèlement pour permettre aux migrants de prendre part au développement de leurs pays d’origine.
Nous allons maintenant consulter les commentaires de nombreuses personnalités politiques dont les instigateurs de ce pacte européen sur l’immigration et l’asile.
Le commissaire européen en charge de la Justice, des Libertés et de la sécurité, Jacques Barrot, s’est montré très positif sur ce nouveau pacte, et a déclaré : « Nous ne pouvons pas laisser l’immigration dans un désordre total, il faut l’organiser : l’Europe doit bien sûr rester ouverte, mais elle doit avoir des règles, elle doit demeurer une terre d’asile, mais de manière harmonisée. »
L’instigateur du pacte, le ministre français de l’Immigration, Brice Hortefeux, s’est félicité du bon déroulement de l’adoption de celui-ci. Il a précisé qu’« il existe un accord unanime sur les principes, les objectifs, la présentation et la structure du pacte ». Il a par ailleurs indiqué que « cet accord autorise la perspective d’une signature, à l’occasion du sommet européen ».
Le gouvernement espagnol n’est pas en reste quant aux critiques constructives qu’il a énoncées. Par l’intermédiaire de son ministre de l’Intérieur, Alfredo Pérez Rubalcaba, il s’est déclaré « en faveur du pacte, tant dans ses grandes lignes que dans ses nuances ». Monsieur Rubalcaba a annoncé qu’il espérait que le pacte serait rapidement approuvé, ayant fait l’objet de remaniements importants.
Le ministre allemand de l’Intérieur, Wolfgang Schäuble, ne s’est pas tari d’éloges quant à l’élaboration de ce pacte et a rejoint la position de ses homologues français et espagnol, soulignant que le pacte parvenait à réaliser un « équilibre parfait ». « Loin de transformer l’Union européenne en une forteresse, il régule les flux migratoires internationaux, faisant des migrations un atout », a-t-il certifié. En guise de commentaire sur le problème des immigrants en situation irrégulière installés depuis longtemps dans son pays, il a appuyé que « si une personne vit depuis huit ans [en Allemagne] et parle allemand, son statut doit, à un moment ou un autre, être régularisé ».
Quant à Monsieur Luc Frieden, le ministre luxembourgeois de la Justice, il a affirmé que le pacte « ne construit pas un mur. L’Europe doit décider elle-même qui peut entrer. Il y a dix ans que nous aurions dû établir un pacte de ce genre. »
L’eurodéputé allemand Manfred Weber (PPE-DE) s’est montré plus réservé : il a défini que le pacte comme étant attrayant dans l’ensemble, mais qu’il y a nécessité d’une ligne directrice général en matière de politique migratoire. Monsieur Weber a aussi trouvé que le pacte ne donne pas de réponse claire. Il a évoqué en exemple le fait que le pacte défend une protection forte des frontières extérieures et la mise sur place de personnel conjoint aux frontières, mais qu’il n’est pas prêt à transférer des compétences à FRONTEX.
Martin Schulz, leader des socialistes (PSE) au Parlement européen a soutenu le pacte présenté par la présidence française. Il a déclaré que son groupe épaulait une politique commune européenne de la migration et de l’asile basée sur le partage des responsabilités entre Etats membres et sur le respect des droits de l’homme. Il a mentionné l’importance de l’immigration légale qui ne doit pas être sous-estimée, et a prévenu que les mesures visant à lutter contre l’immigration clandestine devraient être accompagnées par des projets de développement dans les pays d’immigration.
Monsieur Claudio Fava (PSE, IT), a dimensionné le phénomène d’immigration au niveau mondial. Il a précisé, entre autres : « l’immigration n’étant pas un phénomène européen, mais mondial, l’Union européenne doit donc devenir un partenaire mondial, en favorisant le développement et les processus de démocratisation ». Il a vu la nécessité de dissocier les deux formes d’immigration. Pour lui, le débat a permis de souligner que l’immigration légale doit être considérée de façon positive et ne pas être « mise dans le même sac » que l’immigration illégale, et que se reflète le « besoin d’associer en permanence immigration et droit », si besoin en « créant un nouveau statut pour les migrants ».
Les socialistes ont en outre souligné que les dispositions prises pour freiner l’immigration illégale devraient être accompagnées de projets de développement dans les pays d’immigration.
Graham Watson, leader de l’ADLE, a par contre une perception négative du pacte européen sur l’immigration et l’asile. Il pense que ce pacte est inégal. Pour lui, il faut « éviter une législation à deux vitesses pour la mise en œuvre du pacte ». Il a ajouté qu’« Alors que les mesures concernant l’immigration illégale sont renforcées, peu sont en revanche conçues pour attirer la main-d’œuvre étrangère qualifiée dans le cadre de l’immigration légale ».
La porte-parole de l’ADLE sur l’immigration Madame Jeanine Hennis-Plasschaert a versé dans cette position. Elle a estimé que « le Conseil a prouvé qu’il excellait dans la rédaction de rapports ambitieux mais en fin de compte, la transposition de ces engagements en mesures concrètes laisse à désirer ». Elle a terminé ses commentaires en disant que « les prises de décision efficaces sont trop souvent bloquées par l’incapacité des Etats membres à travailler vraiment ensemble sur la base de leurs intérêts mutuels. Le courage politique est requis de toute urgence. »
Un autre opposant au pacte est le porte-parole des verts Monsieur Helmut Weixler. Il a déclaré que son groupe contestait le pacte dans la mesure où il incorpore le compromis sur la directive retour. Ses critiques principales sont orientées sur la possibilité de détention de 18 mois, le renvoi des enfants du territoire européen ainsi que le rapatriement vers le pays de transit.
Un regard plus mitigé est celui de l’eurodéputée britannique Jean Lambert (Verts/ALE). Elle a d’abord félicité la réalisation du pacte et son approche globale. Elle a par contre demandé à ce qu’il y ait plus de concentration sur une gestion plus efficace du trafic frontalier et sur l’ouverture de voies légales pour l’immigration vers l’Union européenne.
L’eurodéputé italien Giusto Catania (GUE/NGL) n’y est pas allé sur les quatre chemins pour déclarer que la proposition de la présidence française est un pacte hypocrite qui favorise l’illégalité. Pour lui, les politiques migratoires sont toujours trop éloignées des besoins réels des marchés européens de l’emploi. Il a affirmé que ces politiques ne s’appuient que sur des règles répressives et sur la criminalisation des migrants.
Marie Panayotopoulos-Cassiotou, eurodéputée du groupe du PPE-DE, s’est déclarée inquiète sur les ambitions du pacte par rapport aux accords contraignants avec les pays situés aux frontières de l’Union européenne, en particulier les pays ayant introduit une demande d’adhésion.
Comme il fallait s’y attendre, les propos de Madame Sonia Lokku, responsable du pôle Solidarité internationale à la CIMADE, une ONG française, sont très critiques. Elle n’a pas caché son inquiétude par le fait que la proposition présentée par la présidence français met trop l’accent sur la sécurité et pas assez sur les droits de l’Homme ou même sur les besoins économiques européens. Elle a expliqué que « L’Europe a également besoin d’immigrants pour des raisons économiques ». « Les migrants contribuent beaucoup à l’économie et, une fois régularisés, ils paient des impôts et contribuent au système de sécurité sociale. Donc, tout le monde y gagne. »
Nous allons maintenant examiner un par un tous les aspects des flux migratoires : le contrôle aux frontières, la coopération policière et judiciaire et la surveillance des frontières.
2.1. Le contrôle aux frontières
Une conférence des représentants des gouvernements des Etats membres de l’Union européenne s’est tenue à Bruxelles le 03 Décembre 2007. Plusieurs points ont été évoqués, notamment sur les systèmes de contrôles aux frontières, l’asile et l’immigration.
Dans son article 62, la Conférence assure que l’Union européenne veut développer une politique visant :
- à assurer l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures;
- à assurer le contrôle des personnes et la surveillance efficace du franchissement des frontières extérieures;
- à mettre en place progressivement un système intégré de gestion des frontières extérieures.
Le Parlement européen et le Conseil ont adopté des mesures portant sur :
- la politique commune de visas et d’autres titres de séjour de courte durée;
- les contrôles auxquels sont soumises les personnes franchissant les frontières extérieures;
- les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l’Union pendant une courte durée;
- toute mesure nécessaire pour l’établissement progressif d’un système intégré de gestion des frontières extérieures;
- l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures.
La conférence a bien précisé qu’elle n’affecte pas la compétence des États membres concernant la délimitation géographique de leurs frontières, conformément au droit international.
Dans le premier point de son article 63 la conférence soutient que l’Union développe une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement. Cette politique doit être conforme à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés, ainsi qu’aux autres traités pertinents.
L’article 63 bis de la Conférence signale que l’Union développe une politique commune de l’immigration visant à assurer, à tous les stades, une gestion efficace des flux migratoires, un traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans les États membres, ainsi qu’une prévention de l’immigration illégale et de la traite des êtres humains et une lutte renforcée contre celles-ci. Les mesures suivantes sont en conséquence prises :
- les conditions d’entrée et de séjour, ainsi que les normes concernant la délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial;
- la définition des droits des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans un État membre, y compris les conditions régissant la liberté de circulation et de séjour dans les autres États membres;
- l’immigration clandestine et le séjour irrégulier, y compris l’éloignement et le rapatriement des personnes en séjour irrégulier;
- la lutte contre la traite des êtres humains, en particulier des femmes et des enfants.
L’article 63 bis stipule également que l’Union peut conclure avec des pays tiers des accords visant la réadmission, dans les pays d’origine ou de provenance, de ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas ou qui ne remplissent plus les conditions d’entrée, de présence ou de séjour sur le territoire de l’un des États membres.
De plus, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des mesures pour encourager et appuyer l’action des États membres en vue de favoriser l’intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier sur leur territoire, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Ne sont pas affectés le droit des États membres de fixer les volumes d’entrée des ressortissants de pays tiers, en provenance de pays tiers, sur leur territoire dans le but d’y rechercher un emploi salarié ou non salarié.
Enfin, l’article 63 ter de la Conférence délimite les politiques de l’Union et leur mise en œuvre. Elles sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. Chaque fois que cela est nécessaire, les actes de l’Union adoptés en vertu du présent chapitre contiennent des mesures appropriées pour l’application de ce principe.
Le contrôle aux frontières des Etats membres de l’Union européenne doit tenir compte de deux critères inséparables :
- le système SIS
- les visas: types et conditions
Nous allons les développer un à un.
2.1.1. Le Système d’Information Schengen (SIS)
2.1.1.1. Définition du Système d’Information Schengen (SIS)
L’informatique est un détour incontournable pour gérer les frontières. Le Système d’information Schengen, appelé également Système d’Information Schengen (SIS), est un fichier informatique (ou système de traitement automatisé de données) exploité par certains États membres (à deux exceptions près) de l’Union européenne dans le cadre de la Convention de Schengen et de la coopération policière européenne. Tous les services de sécurité peuvent y consulter ou y enregistrer des informations sur des personnes (art. 95-99 de la Convention de Schengen) ou des objets (art. 100). Au départ, les données concernaient, par exemple, des personnes sous mandat d’arrêt ou des objets dont on a perdu la trace. Elles renferment depuis décembre 2006 des données biométriques et des données relatives à la non-admission ou aux interdictions de séjour.
Le principe du Système d’Information Schengen (SIS) se repose sur un système hit/no hit (« trouvé/non trouvé ») permettant l’échange d’informations avec un objectif du contrôle de la liberté de circulation ainsi que du maintien de la sécurité publique. Le système assiste les autorités nationales dans la lutte contre le crime transnational, dans le cadre de l’objectif de l’Union européenne de maintenir et de développer l’Union comme espace de liberté, de sécurité et de justice.
2.1.1.2. Evolution du SIS
D’abord un simple « instrument d’information », le Système d’Information Schengen (SIS) s’est transformé et a donné le SIS II, institué en décembre 2006. Son avantage réside dans le fait qu’il peut être lié à d’autres systèmes (Eurodac et le Système information visas, VIS, qui détiennent les empreintes digitales des demandeurs de visas et d’asile), et peut être utilisé comme outil d’enquête policière, d’antiterrorisme et de contrôle de l’immigration. L’Autorité de contrôle commune de Schengen (ACC), organisme de contrôle du système, a déploré l’absence de cadre législatif encadrant cette évolution, rendant celle-ci malléable aux requêtes émises en fonction de la conjoncture et exposant le Système d’Information Schengen (SIS) au « function creep », c’est-à-dire à un élargissement incontrôlé de ses finalités et des données qui y sont incluses. En d’autres termes, suite au développement vertigineux des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC), le SIS II risque d’être exploité à des fins qui ne répondent plus aux besoins de la gestion des frontières.
2.1.1.3. Financement de l’exploitation du SIS II
Il est évident que le financement de SIS II est à charge de l’Union européenne. Des sommes colossales ont été investies dans ce fonctionnement car depuis 2002, 28 millions d’euros ont déjà été investis dans le projet, qui devrait requérir encore 40 millions d’euros (soit un coût total de 68 millions d’euros). Une résolution s’inquiétant du retard pris dans la mise en place de SIS II et des surcoûts par rapport au budget initial a été votée par le Parlement européen en Octobre 2009.
2.1.1.4. États concernés
Les bénéficiaires sur le partage des informations recueillies par le SIS II sont les pays participants, pour la plupart signataires du traité de Schengen, en particulier la France, l’Allemagne, et les trois pays du Benelux.
L’engouement pour ce système est tel que plusieurs autres pays ont rejoint le système : la Grèce, l’Autriche, l’Islande, la Suède, la Finlande, le Danemark, l’Italie, le Portugal, l’Espagne, la Norvège, l’Estonie, la République tchèque, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie et tout récemment la Suisse, qui ont signé la Convention de Schengen. Aujourd’hui, le Système d’information Schengen SIS II est utilisé par 27 pays. Sur ces pays, seules l’Islande, la Norvège et la Suisse ne sont pas membres de l’Union européenne.
Des exceptions sont accordées à l’Irlande et au Royaume-Uni, qui n’ont pas signé la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 (CAAS) : ils peuvent participer à la coopération Schengen en vertu du traité d’Amsterdam de 1997 incluant les dispositions de Schengen dans l’Union européenne, mais ont le choix de ne participer qu’aux dispositions qu’ils souhaitent appliquer. Les 10 nouveaux États membres devront par contre appliquer cette coopération en totalité. L’Irlande et le Royaume-Uni ne collabore donc que partiellement au Système d’information Schengen. Ils ne peuvent pas utiliser les données de l’article 96, car ils ne comptent pas mettre en œuvre la politique de libre circulation des personnes au niveau européen. Comme le Danemark, ils ne sont pas liés au règlement de décembre 2006 instituant le Système d’Information Schengen (SIS) de 2e génération (SIS II).
2.1.1.5. Description générale
L’information obtenue par le Système d’Information Schengen (SIS) est stockée selon la législation de chaque pays. Il y aurait plus de 15 millions d’entrées contenant les informations suivantes :
- nom et prénom, les alias éventuels étant enregistrés séparément ; première lettre du second prénom ;
- signalement (éventuelles particularités physiques objectives et permanentes) ;
- date et lieu de naissance ;
- sexe ;
- nationalité ;
- port éventuel d’une arme ;
- « caractère violent » ou non de la personne ;
- raison du rapport ;
- action à prendre ;
- armes perdues, volées ou détournées ;
- documents d’identité vierges, perdus, volés ou détournés ;
- véhicules automobiles perdus, volés ou détournés ;
- billets de banque perdus, volés ou détournés.
Le fonctionnement du Système d’Information Schengen (SIS) jouait à l’origine le rôle de simple système d’information : en cas de contrôle d’identité, le policier (gendarme, douanier, etc.) saisissait l’état civil de la personne dans le fichier Schengen, et celui-ci lui disait si cette personne était recherchée ou non, et quelle était l’action appropriée (arrestation, etc.). Les autres informations devaient passer par les bureaux SIRENE, chargés du fichier à l’échelon national.
2.1.1.6. Aspects juridiques
La date d’application de la Convention d’application des accords de Schengen (CAAS) est le 25 mars 2001. Elle a commencé par quinze États qui ont d’emblée supprimé la plupart des contrôles de police et contrôles douaniers à leurs frontières intérieures. La conception du Système d’Information Schengen (SIS) a été élaborée au même moment, afin de répondre à ce que les agences de sécurité ont présenté comme un « déficit de sécurité » lié à l’ouverture des frontières. C’est un système innovant sur les plans juridiques et techniques :
- juridique tout d’abord par la reconnaissance de la force juridique des signalements émis par les partenaires Schengen, avec l’engagement de chaque État de respecter la conduite à tenir prescrite par le signalement,
- technique ensuite par la création de toutes pièces d’un système informatique connecté en permanence à des applications nationales fort diverses (en France par exemple le fichier des personnes recherchées, FPR), devant assurer la mise à jour en temps réel des bases nationales.
La convention revêt une importance capitale car sa signature engage les États à s’assurer de l’exactitude, de l’actualité et de la licéité des données intégrées, et à n’utiliser ces données qu’aux seules fins énoncées par les articles pertinents de la convention. L’organisme de contrôle est l’ACC (Autorité de contrôle commune de Schengen). Toutefois, le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) et le G29 (équivalent de la CNIL au niveau européen) n’avaient aucun pouvoir face à ce qui relève du 3e pilier (coopération policière et judiciaire en matière pénale) et donc du Système d’Information Schengen (SIS).
A partir du règlement de décembre 2006, le CEPD contrôle les activités des autorités communautaires (Europol et Eurojust) relevant du 1er pilier, autorités qui ont désormais accès au SIS II. L’aspect national des fichiers est par contre contrôlé par les autorités de contrôle national (la CNIL en France).
Les engagements que les Etats ont pris lors de la signature de la Convention sont complétés par des procédures de consultation entre les États, notamment lorsque pour des raisons de droit interne, ou d’opportunité, une conduite à tenir ne peut être exécutée sur un territoire national. Cet examen permet aux instances nationales d’exposer les motifs de droit ou de fait d’un signalement émis et, à l’inverse, d’informer un État émetteur d’un signalement des raisons pour lesquelles la conduite à tenir ne pourra pas être appliquée. En effet il se peut que des signalements d’étrangers frappés d’une mesure d’interdiction du territoire ont été émis, alors qu’ils sont titulaires d’un titre de séjour délivré par un autre pays; pour des mandats d’arrêt internationaux; ou encore pour des affaires mettant en cause la sûreté de l’État.
Une autre facette de l’application de la Convention veut que les étrangers frappés d’une mesure d’interdiction du territoire ne peuvent être signalés dans le fichier que si la décision d’interdiction est « fondée sur la menace pour l’ordre public ou la sécurité publique ou pour la sécurité nationale », ce qui inclut en particulier, selon le règlement de 2006, un « ressortissant d’un pays tiers, c’est à dire à l’Union européenne, qui a été condamné dans un État membre pour une infraction passible d’une peine privative de liberté d’au moins un an ».
2.1.1.7. Aspects techniques
Le Système d’Information Schengen (SIS) est constitué d’une architecture informatique en étoile, formée par un site central comportant la base de données de référence, dit CS-SIS, dont la responsabilité est confiée à la France par la CAAS, et un site par pays, dit N-SIS, contenant une copie de la base de données (chaque État décide s’il veut, ou non, avoir une copie nationale). Les bases de données doivent être semblables en permanence. L’ensemble CS-SIS / N-SIS constitue le Système d’Information Schengen (SIS). Le CS-SIS se trouve à Strasbourg. Il existe une copie de secours du CS-SIS à Sankt Johann im Pongau (Autriche, capitale du district éponyme).
2.1.1.8 Données gérées par le Système d’Information Schengen (SIS)
Les données gérées par le Système d’Information Schengen (SIS) sont de deux types : informations sur les personnes et informations sur des objets.
Les personnes suivantes sont intégrées dans le système :
- recherchées en vue d’extradition ;
- « indésirables » sur le territoire d’un pays signataire ;
- mineurs d’âge, malades mentaux ou personnes disparues ou en danger dans le but d’assurer leur propre protection ;
- recherchées comme témoin, citées à comparaître ou pour notification de jugement ;
- « soupçonnées » de participer à des infractions graves et soumises à des mesures de surveillance ou de contrôle.
Sont intégrées dans le système les informations sur les objets suivants :
- les véhicules automobiles à surveiller, contrôler ou saisir ;
- les billets de banque ;
- les documents d’identité volés vierges ou délivrés ;
- les armes à feu.
Chaque Etat doit mettre à jour les données des personnes ou objets qu’il juge importants de faire connaître aux autres. Il met ainsi à la disposition de ses partenaires les éléments leur permettant d’assurer pour son compte, et sur la base de ses propres renseignements, la part de sécurité qu’il leur délègue. Suite à des prouesses exceptionnelles techniques, la mise à jour du Système d’Information Schengen (SIS) peut être faite en un maximum de cinq minutes, afin de garantir l’actualité des données.
Les grands fichiers nationaux (Fichier des personnes recherchées, etc.) ont emmené la France à choisir un système d’alimentation le plus automatisé possible. Cette option automatique permet de minimiser au strict nécessaire les interventions humaines, source de perte de temps et de risques d’erreurs. Les signalements fournis par les français sont ainsi diffusés aux pays participants au Système d’Information Schengen (SIS), très rapidement.
La France a poussé cette automatisation du système encore plus loin en couplant l’interrogation, des bases de données nationales avec le Système d’Information Schengen (SIS), sans pour autant provoquer un surcroît de travail pour l’utilisateur final. Ces travaux sont effectués par des services du terrain. Il en résulte que, le fonctionnaire de police interrogeant le fichier des personnes recherchées (FPR) ou le fichier des véhicules volés (FVV), sans manœuvre supplémentaire spécifique, parviendra à une réponse au niveau des États Schengen en même temps que la réponse des systèmes nationaux. Dans ce même état d’esprit, les renseignements sur les personnes inscrites au Fichier des passagers aériens sont automatiquement comparés avec les données du Système d’Information Schengen (SIS) et du FPR afin de vérifier leur statut à l’égard de la police ; les données du contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules sont aussi comparées au Système d’Information Schengen (SIS).
Dès que les services de terrain détectent une personne ou un objet suspect à travers les informations que fournissent les signalements du Système d’Information Schengen (SIS), les mesures à appliquer pour cette personne ou cet objet sont elles-mêmes données par le système, selon les informations introduites par le pays détenteur des éléments. Un échange d’informations entre les services des Etats participant au Système d’Information Schengen (SIS) peut donc très simplement et très rapidement se faire.
Un autre problème rapidement contourné est la barrière linguistique, compte tenu de la pluralité des langages utilisés par les Etats participant au Système d’Information Schengen (SIS). Des procédures particulières ont été créées, et ce sont celles-ci qui déterminent, selon des schémas préétablis, la façon dont les échanges doivent se dérouler, ainsi qu’à celle, dans chaque pays, d’un bureau particulièrement chargé de cette nouvelle forme de coopération internationale. Cet office est le point de contact unique de chaque pays, et sert de transmission entre les services français et étrangers de l’ensemble des informations pertinentes à l’exécution des conduites à tenir, ainsi que leur traduction. Ce service est appelé SIRENE (Supplément d’Information Requis pour l’Entrée Nationale). L’évolution des SIRENE est telle qu’ils s’échangent des formulaires de découvertes et de renseignements complémentaires par leur propre système de messagerie. Ces informations n’ont pas le droit de figurer dans le fichier de recherches et contrôles qu’est le Système d’Information Schengen (SIS), m^me si elles sont utiles dans le cadre des enquêtes et procédures en cours.
Les bureaux SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entries) offrent leur assistance dans tous les pays Schengen pour apporter des informations complémentaires relatives au Système d’Information Schengen (SIS). Ce sont les points de contact entre un État membre qui a créé un signalement et un autre qui l’a consulté. Les mêmes bureaux sont utilisés pour le système SIS II.
Ils utilisent une bible servant de guide appelée manuel SIRENE. C’est un ensemble d’instructions indiquant les procédures générales et spécifiques à suivre par les autorités compétentes pour l’échange d’informations complémentaires en ce qui concerne les catégories de signalement suivantes :
- les signalements pour non-admission ou interdiction de séjour (premier pilier) ;
- les signalements pour une arrestation aux fins de remise ou d’extradition (cette catégorie ainsi que les catégories suivantes relèvent du troisième pilier) ;
- les signalements de personnes disparues ;
- les signalements aux fins de procédures judicaires ;
- les signalements pour contrôles discrets et spécifiques ;
- les signalements d’objets aux fins de saisie ou de preuve.
Comme les autres instruments utilisés pour le bon fonctionnement du SIS II, deux instruments juridiques (décisions de la Commission) sont prévus pour le manuel SIRENE et les mesures d’exécution : un pour le premier pilier (annexe à la décision 2008/333/JAI) et un pour le troisième pilier (annexe à la décision 2008/334/JAI). Les annexes aux deux décisions sont identiques.
La convention de Schengen a également ouvert la voie à une coopération policière et judiciaire en matière pénale à travers le Système d’Information Schengen (SIS) et le bureau SIRENE. L’Angleterre s’est associée à cette coopération, et a conçu un programme SIRENE UK qui permet à la police britannique d’avoir accès aux données du Système d’Information Schengen.
Compléments de données ajoutées dans SIS-II
Les données complémentaires suivantes ont été introduites dans le Système d’Information Schengen de deuxième génération (SIS II) selon le règlement du 20 décembre 2006 :
- « signalements aux fins de non-admission ou d’interdiction de séjour » (ces données doivent « en principe » être effacées au bout de 3 ans ; ce sont les mêmes que pour les personnes signalées dans SIS-I, avec en prime les empreintes digitales)
- « données biométriques » d’investigation.
SIS II constitue un système d’information unique malgré le fait que l’Union européenne progresse avec deux fondements législatifs distincts. Ce nouveau règlement du 20 décembre 2006 « constitue la base législative requise pour régir le SIS II dans les domaines relevant du traité instituant la Communauté européenne » et remplace les articles 92 à 119 de la Convention de Schengen (sauf art. 102 bis). Il tient compte de la directive N° 95/46/CE sur la protection des données personnelles, ainsi que de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne tout en montrant que les droits d’accès et d’information de la personne concernée peuvent être limitées.
Le Conseil européen de 2003, constatant l’élargissement de l’Union européenne (le système avait été limité à 18 États) et du nouveau contexte politique de l’époque, a induit les États de l’Union européenne à se mettre d’accord pour innover vers une seconde version technique du système (SIS II) modifiant sa mission initiale. De nouveaux types de données sont gérés par le SIS II, dont notamment des données biométriques telles que les empreintes digitales et les photos, et a intégré les nouveaux pays membres de l’Union. Le SIS II nécessite des passeports biométriques. Certains aimeraient que le SIS II devienne un système d’investigation, modifiant ainsi sa finalité première d’outil de recherche.
Le règlement (CE) n°1987/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 sur l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II) délimite les aspects techniques du système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II), son mode de fonctionnement, les modalités de signalement de ressortissants de pays tiers qui sont frappés de non-admission ou d’interdiction de séjour, le traitement des données relatives aux signalements, ainsi que les conditions d’accès aux données et leur protection. Il forme la base législative qui régit le système SIS II en ce qui concerne les questions qui relèvent du titre IV du traité CE (premier pilier).
En résumé, le système d’information de Schengen de deuxième génération (SIS II) est un système d’information à grande échelle contenant des signalements de personnes et d’objets, utilisé par les gardes-frontières, les fonctionnaires des douanes et les autorités chargées des visas et du maintien de l’ordre dans l’espace Schengen, en vue de garantir un niveau de sécurité élevé. Ce nouveau système, a été soumis à des procédures d’essai intensives en étroite collaboration avec les États membres de l’Union européenne, et a remplacé le système SIS avec ses fonctionnalités améliorées.
Le SIS II est composé :
- d’un système central (le «SIS II central»);
- d’un système national (le «N. SIS II») dans chaque État membre (les systèmes de données nationaux, qui seront reliés au SIS II central) ;
- d’une infrastructure de communication entre le système central et les systèmes nationaux, fournissant un réseau virtuel crypté consacré aux données du SIS II et à l’échange de données entre les instances chargées de l’échange de toutes les informations supplémentaires (bureaux SIRENE).
Les systèmes nationaux des différents états participants sont responsables de la tenue des données du SIS II :
- introductions de nouvelles informations,
- mises à jour,
- suppression,
- consultation par l’intermédiaire des différents systèmes nationaux.
Chaque État membre se charge de mettre en place, d’exploiter son système national, d’en assurer la maintenance et de le connecter au système central. Il recrute en interne une instance, l’office national SIS II (office N. SIS II), qui garantit la responsabilité centrale de son projet SIS II national. Cette instance est le responsable du bon fonctionnement et de la sécurité de son système national. L’instauration du bureau national SIRENE incombe également à chaque Etat membre. Les informations complémentaires relatives au SIS II sont échangées conformément aux dispositions d’une notice appelée «manuel SIRENE» et au moyen de l’infrastructure de communication. Une trace des décisions résultant d’un signalement doit être conservée au sein du bureau SIRENE des États membres.
Le système central, par contre, a pour rôle la gestion de ces données, c’est à dire le contrôle et la gestion techniques. Il est basé à Strasbourg (France) et fournit les services nécessaires à la saisie et au traitement des données SIS II. Comme tous les systèmes sophistiqués, le système central de SIS II dispose d’un système central de secours, capable d’assurer l’ensemble des fonctionnalités du système central principal en cas de défaillance de celui-ci. Cette installation de secours est placée près de Salzbourg (Autriche).
En cas de préjudices ou dommages causés à une tierce personne du fait d’une mauvaise exploitation ou un accident d’exploitation des systèmes SIS II nationaux, l’entière responsabilité des États membres est engagée. La sécurité de l’utilisation nationale de SIS II est exigée pour chaque Etat membre, qui veille à ce que toute utilisation abusive potentielle de données introduites dans le SIS II ou tout échange d’informations supplémentaires contraires au règlement fasse l’objet de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.
Le système SIS II central doit fonctionner 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, conformément au règlement.
La protection adéquate des données personnelles doit être strictement respectée, disposition garantie par le règlement.
Les photographies et les empreintes sont utilisées pour confirmer l’identité d’un ressortissant de pays tiers qui a été localisé à l’aide d’une recherche alphanumérique dans le système SIS II. Les empreintes digitales sont également utilisées pour permettre l’identification d’un ressortissant d’un pays tiers sur la base de ses identificateurs biométriques.
Le déclanchement du signalement est lancé :
- lorsque la décision est fondée sur la menace pour l’ordre public ou la sécurité publique ou pour la sécurité nationale que peut constituer la présence d’un ressortissant d’un pays tiers sur le territoire d’un État membre,
- lorsque la décision est fondée sur le fait que ce ressortissant a fait l’objet d’une mesure d’éloignement.
2.1.1.9. Accès et traitement des données du SIS II
Les utilisateurs suivants ont un droit d’accès aux signalements pour l’accomplissement de leurs missions :
- les autorités chargées des contrôles aux frontières,
- la police et la douane pour des vérifications à l’intérieur de l’État membre concerné,
- les autorités judiciaires nationales dans l’exercice de leurs fonctions.
Toujours dans le cadre de la protection de la confidentialité, l’État membre doit scrupuleusement vérifier, avant d’introduire un signalement, si les preuves sont suffisamment complètes pour justifier l’introduction du signalement dans le SIS II. La durée de détention du signalement dans le système SIS II ne doit pas dépasser le temps nécessaire à la réalisation des objectifs pour lesquels il a été introduit. Si au bout de trois ans à compter de son introduction, le signalement n’a pas encore été enlevé su système SIS II, l’État membre doit fournir des explications sur la nécessité de le maintenir.
Aucune donnée ne peut être copiée en dehors d’une finalité technique. La copie devra dans tous les cas être détruite au bout de 48 heures de son utilisation.
2.1.1.10. Protection des données
Aucun transfert de données traitées dans le SIS II n’est autorisé à des pays tiers ou à des organisations internationales. Le système SIS II interdit le traitement des catégories de données sensibles (données personnelles révélant l’origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les croyances religieuses ou philosophiques, l’adhésion à des syndicats et les données concernant la santé ou l’orientation sexuelle).
Les données sont accessibles aux intéressés qui peuvent demander de les faire rectifier ou les effacer si celles-ci sont prouvées inexactes ou trop personnel, c’est-à-dire si elles dépassent le cadre de SIS II, selon le principe de la protection des droits et libertés des tiers. Un feed back de sa demande doit être notifié dans les trois mois qui suivent sa requête. Elle peut alors intenter une action devant les juridictions ou l’autorité compétentes pour accéder, faire rectifier ou effacer des données ou pour obtenir des informations ou une indemnisation en raison d’un signalement la concernant.
L’Etat participant doit accorder une importance particulière à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données dans le cadre du SIS II. Un audit des activités de traitement des données dans le cadre de son N. SIS II est effectué tous les quatre ans au minimum.
Le règlement du système SIS II désigne un contrôleur européen de la protection des données qui a pour mission de vérifier les activités de traitement des données à caractère personnel menées par l’instance gestionnaire. C’est lui qui contrôle le bon déroulement de l’audit des activités de traitement des données à caractère personnel, audit qui doit se faire tous les quatre ans au minimum. L’auditeur fournit un rapport :
- au Parlement européen,
- au Conseil,
- à l’instance gestionnaire,
- à la Commission
- aux autorités de contrôle nationales.
Une réunion semestrielle est réalisée entre le contrôleur européen de la protection des données et les autorités de contrôle nationales. Des échanges d’informations utiles et des assistances mutuelles sont dispensés pendant ces réunions.
2.1.1.11. Terminologies sur les actions du système SIS II
Afin de bien comprendre la fonctionnalité et pour éviter des discordances sur certaines dispositions, il est nécessaire de fournir les définitions exactes des termes utilisés suivants :
- Signalement : ensemble de données introduites dans le SIS II permettant aux autorités compétentes d’identifier une personne en vue de tenir une conduite particulière à son égard,
- Informations supplémentaires : les informations non stockées dans le SIS II, mais en rapport avec des signalements déjà dans le SIS II, qui doivent être échangées afin de permettre aux États membres de se consulter ou de s’informer mutuellement dans les cas suivants : lors de l’introduction d’un signalement, à la suite d’une réponse positive afin que la conduite à tenir demandée puisse être exécutée, en cas d’impossibilité d’exécuter la conduite à tenir demandée, en ce qui concerne la qualité des données du SIS II, en ce qui concerne la compatibilité et la priorité des signalements en ce qui concerne l’exercice du droit d’accès,
- Données complémentaires : les données stockées dans le SIS II et en rapport avec des signalements introduits dans le SIS II, qui doivent être immédiatement accessibles aux autorités compétentes d’un État membre lorsque les personnes au sujet desquelles des données ont été introduites dans le SIS II sont localisées à la suite de consultations effectuées dans ce système,
- Données à caractère personnel : toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable,
- Traitement de données à caractère personnel : toute opération ou ensemble d’opérations, effectuées ou non à l’aide de procédés automatisés, et appliquées à des données à caractère personnel comme, par exemple, la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation, l’utilisation, la communication par transmission, diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, ainsi que le verrouillage, l’effacement ou la destruction.
2.1.1.12. Bilan du Système d’Information Schengen (SIS)
Le Système d’Information Schengen (SIS) est aujourd’hui amplement employé et son accès ouvert aux services de police de tous les États membres de l’Union européenne. Déjà à fin 2001 il contenait plus de dix millions d’enregistrement, dont environ 15% concernaient des personnes. Le Conseil européen s’est félicité de sa mise en place et de son évolution.
L’Espagne, par le gouvernement Aznar, a demandé à ce qu’Europol et qu’Eurojust aient accès au fichier, ce qui a été concrétisé par le règlement du 29 avril 2004. Ce même règlement a également permis l’accès au Système d’Information Schengen (SIS) et au SIS-II aux autorités judiciaires nationales, ainsi qu’aux autorités responsables de l’attribution des visas et des titres de séjour. Cette exception est la seule utilisation des données à des fins administratives autorisée.
Un système très complexe révèle toujours son revers de la médaille. Des ONG et autres autorités voient en cette concentration d’informations par les gouvernements une menace contre la vie privée : 2000 activistes de No Border Network ont manifesté du 18 juillet au 28 juillet 2002 à Strasbourg, où le C.SIS (Centre du système d’information Schengen) est situé, en guise de protestations contre le Système d’Information Schengen (SIS). Les photographies, les empreintes digitales et les relevés d’ADN collectés dans le cadre de la seconde version du Système d’Information Schengen (SIS II) pourraient être dispersés vers des autorités et organisations auxquelles ces informations n’étaient pas destinées. Il suffit qu’une personne mal intentionnée s’en empare et c’est la catastrophe pour la confidentialité des données.
Ces lacunes mettent à mal la vision des pays tiers et des immigrés sur les réelles intentions des instances européennes sur la politique de l’Union européenne en matière de l’immigration extracommunautaire.
2.1.2. Les visas : types et conditions
Nous avons déjà abordé mais de manière superficielle le système de visa dans la section « 1.2.1. L’Accord de Schengen, les grands principes ». Dans la présente section, nous allons entrer dans les détails.
Lorsqu’on parle de visas, on ne peut éviter de penser à l’acquis Schengen. Il faut se rappeler que l’acquis Schengen est intégré dans le traité d’Amsterdam qui est entré en vigueur le 1er mai 1999. Comme c’est l’acquis de Schengen qui rassemble les informations fournies par les États concernés — par exemple pour leur politique de visas sur les ressortissants d’États tiers qui ne figurent pas sur la liste commune d’États tiers dont les ressortissants doivent être munis d’un visa pour franchir les frontières extérieures —, il est important de se renseigner auprès des services compétents de la Commission ou du secrétariat général du Conseil sur les modifications éventuelles intervenues après le 1er mai 1999.
L’acte unique européen avait déjà demandé aux Etats membres de l’époque de rapprocher dans les meilleurs délais leurs politiques dans le domaine des visas afin d’éviter les conséquences négatives que peut entraîner l’allègement des contrôles aux frontières communes en matière d’immigration et de sécurité. Il leur a été donné la date du 1er janvier 1986 comme date butoir de prise de dispositions nécessaires en vue d’appliquer leurs procédures relatives à la délivrance des visas et à l’admission sur leur territoire en tenant compte de la nécessité d’assurer la protection de l’ensemble des territoires des cinq États contre l’immigration illégale et les activités qui pourraient porter atteinte à la sécurité.
En d’autres termes, les Etats membres d’alors devaient s’efforcer de réaliser l’harmonisation de leurs politiques en matière de visas ainsi que des conditions d’entrée sur leurs territoires. Ils ont également préparé l’harmonisation de leurs réglementations relatives à certains aspects du droit des étrangers en ce qui concerne des ressortissants des États non membres des Communautés européennes.
Ainsi, l’étranger qui veut pénétrer dans le territoire d’un Etat membre de l’Union européenne signataire de la Convention Schengen doit remplir les conditions suivantes pour un séjour n’excédant pas trois mois :
- posséder un document ou des documents valables permettant le franchissement de la frontière, déterminés par le comité exécutif ;
- être en possession d’un visa valable si celui-ci est requis ;
- présenter le cas échéant les documents justifiant de l’objet et des conditions du séjour envisagé et disposer des moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays de provenance ou le transit vers un État tiers dans lequel son admission est garantie, ou être en mesure d’acquérir légalement ces moyens ;
- ne pas être signalé aux fins de non admission ;
- ne pas être considéré comme pouvant compromettre l’ordre public, la sécurité nationale ou les relations internationales de l’une des parties contractantes.
L’étranger qui ne remplit pas l’ensemble de ces conditions se verra refuser l’entrée sur les territoires des Etats membres sauf si l’un d’eux estime nécessaire de déroger à ce principe pour des motifs humanitaires ou d’intérêt national ou en raison d’obligations internationales. En ce cas, l’admission est limitée au territoire de l’Etat concerné qui doit en avertir les autres. Ces règles ne font pas obstacle à l’application des dispositions particulières relatives au droit d’asile.
En conséquence, l’étranger titulaire d’une autorisation de séjour ou d’un visa de retour délivré par l’un Etat membre de l’Union européenne ou, si nécessaire, de ces deux documents est admis en transit, sauf s’il figure sur la liste de signalement nationale de la partie contractante aux frontières extérieures de laquelle il se présente.
La convention de Schengen de 1990 a différencié deux types de visas : les visas de courte durée et les visas de longue durée.
2.1.2.1. Visas de courte durée
Tout d’abord, les Etats membres de l’Union européenne ayant adopté la Convention Schengen se sont engagés à adopter une politique commune en ce qui concerne la circulation des personnes et le régime des visas. Ils se prêtent mutuellement assistance. Les Etats membres de l’Union européenne se sont engagés à poursuivre d’un commun accord l’harmonisation de leur politique en matière de visas.
En ce qui concerne les États tiers dont les ressortissants sont soumis à un régime de visa commun à toutes les Etats membres de l’Union européenne au moment de la signature de la présente convention ou après celle-ci, ce régime de visa ne pourra être modifié que d’un commun accord entre tous les Etats membres de l’Union européenne. Une partie contractante peut déroger exceptionnellement au régime commun de visa à l’égard d’un État tiers, pour des motifs importants se rapportant à sa politique nationale, qui exigent une décision urgente. Dans ce cas elle devra préalablement solliciter les autres Etats membres de l’Union européenne et, dans sa décision, tenir compte de leurs intérêts ainsi que des conséquences de cette décision.
Le territoire de l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne aaynt signé la Convention utilise un visa uniforme valable pour un séjour de trois mois au maximum.
Chaque partie contractante peut néanmoins réduire la validité territoriale du visa pour des raisons exceptionnelles.
Le visa de court séjour peut être :
- un visa de voyage valable pour une ou plusieurs entrées, sans que ni la durée d’un séjour ininterrompu ni la durée totale des séjours successifs puissent excéder trois mois par semestre, à compter de la date de la première entrée ;
- un visa de transit qui permet à son titulaire de transiter une, deux ou exceptionnellement plusieurs fois par les territoires des Etats membres de l’Union européenne pour se rendre sur le territoire d’un État tiers, sans que la durée d’un transit ne puisse dépasser cinq jours.
Il se pourrait qu’un nouveau visa soit nécessaire au cours du semestre considéré. Dans ce cas, l’Etat contractant délivre un nouveau visa dont la validité sera limitée à son territoire.
Il faut savoir que ce sont les autorités diplomatiques et consulaires des Etats membres de l’Union européenne signataires de la Convention qui délivrent les visas uniformes. Ils peuvent solliciter les autorités d’un autre Etat membre signataire également de la Convention s’ils n’ont pas une représentation diplomatique dans le pays de l’étranger qui demande un visa.
Une personne étrangère peut passer par plusieurs territoires de pays signataires de la Convention. La délivrance du visa appartient dans ce cas à l’Etat qui est la destination principale. Au cas où celle-ci ne peut être définie, la délivrance du visa incombe en principe au poste diplomatique ou consulaire du pays de première entrée.
Un visa ne peut évidemment pas être apposé dans un document de voyage si celui-ci est périmé. Il faut donc que la durée de validité du document de voyage soit supérieure à celle du visa, compte tenu du délai d’utilisation de celui-ci, car elle doit permettre le retour de l’étranger dans son pays d’origine ou son entrée dans un pays tiers.
Par ailleurs, aucun visa ne peut être apposé dans un document de voyage si celui-ci n’est valable pour aucun Etat membre de l’Union européenne signataire de la Convention. Si le document de voyage n’est valable que pour une ou plusieurs Etats membres de l’Union européenne, le visa à apposer sera limité à cette ou à ces Etats membres de l’Union européenne. Si le document de voyage n’est pas valable par une ou plusieurs des Etats membres de l’Union européenne, le visa peut toutefois être délivré sous la forme d’une autorisation tenant lieu de visa.
– Rôle du Comité exécutif
Dans la Convention de Schengen 1990, le Comité exécutif :
- arrête des règles communes pour l’examen des demandes de visa, veille à leur application correcte et les adapte aux nouvelles situations et circonstances ;
- précise les cas dans lesquels la délivrance d’un visa est subordonnée à la consultation de l’autorité centrale de la partie contractante saisie, ainsi que, le cas échéant, des autorités centrales des autres Etats membres de l’Union européenne ;
- prend les décisions nécessaires concernant les points suivants :
- les documents de voyage qui peuvent être revêtus d’un visa ;
- les instances chargées de la délivrance des visas ;
- les conditions de délivrance des visas à la frontière ;
- la forme, le contenu, la durée de validité des visas et les droits à percevoir pour leur délivrance ;
- les conditions de prolongation et de refus des visas mentionnés aux points c) et d), dans le respect des intérêts de l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne ;
- les modalités de limitation de la validité territoriale des visas ;
les principes d’élaboration d’une liste commune des étrangers signalés aux fins de non admission.
2.1.2.2. Visas de longue durée
Un visa de longue durée est un visa pour un séjour de plus de trois mois. Ce sont des visas nationaux délivrés par l’un Etat membre de l’Union européenne selon sa propre législation. Un visa de longue durée permet à son détenteur de transiter par le territoire des autres Etats membres de l’Union européenne en vue de se rendre sur le territoire de la partie contractante qui a délivré le visa, sauf s’il ne satisfait pas aux conditions d’entrée, ou s’il figure sur la liste de signalement nationale de la partie contractante par le territoire de laquelle le transit est souhaité.
– Permis de circulation des étrangers
En plus du droit d’entrer dans un territoire, le visa permet également à son possesseur de circuler librement dans le pays d’accueil. Les étrangers titulaires d’un visa uniforme qui se sont introduits régulièrement dans le territoire de l’un Etat membre de l’Union européenne signataire de la Convention peuvent se déplacer librement dans le territoire de l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne pendant la durée de validité du visa, pour autant qu’ils remplissent les conditions d’entrée.
Une personne étrangère qui n’est pas soumise à l’obligation de visa peut librement circuler sur les territoires des Etats membres de l’Union européenne pendant une durée maximale de trois mois au cours d’une période de six mois à compter de la date de première entrée, pour autant qu’ils remplissent les conditions d’entrée.
– Prolongation de visas de séjour
C’est le comité exécutif qui prend les principales décisions concernant les conditions de prolongation des visas, dans le respect des intérêts de l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne. Cette disposition constitue la base juridique des principes communs.
Un fait nouveau postérieur à la délivrance du visa peut provoquer la prolongation de la durée de séjour du visa. L’intéressé doit établir une demande dûment justifiée. Ce fait nouveau peut être une force majeure, des motifs humanitaires, des raisons professionnelles ou personnelles sérieuses. Il ne faut cependant pas que cette prolongation fasse dévier l’objet du visa. C’est l’autorité administrative qui décide si la raison invoquée justifie ou non la prolongation.
Par contre, même si elle est prorogée, la durée de prolongation du visa ne doit pas excéder quatre-vingt-dix jours.
Cette prolongation s’effectue selon les procédures nationales. Aussi, l’autorité responsable est celle du pays sur le territoire duquel se trouve la personne qui demande la prolongation de son visa, même dans le cas où la prolongation de la demande l’amènerait à se rendre sur le territoire d’un autre Etat contractant.
La prolongation du visa est matérialisée soit par l’apposition d’une nouvelle vignette visa soit par un cachet. Un droit fixé par l’autorité ayant délivré la prolongation doit être payé.
La prolongation du visa revêt un caractère exceptionnel dans le cas des personnes appartenant à une nationalité ou à une catégorie soumise par l’un ou plusieurs Etats membres de l’Union européenne à la procédure de consultation des autorités centrales. Dans le cas où la prolongation est effectuée, l’autorité centrale du pays dont la représentation consulaire a délivré le visa doit être rapidement informée.
2.1.2.3. Procédures de modifications de visas
Le comité exécutif décide des procédures d’annulation, d’abrogation et de réduction de la durée de validité du visa uniforme selon les principes communs. Celles-ci consistent soit à empêcher l’accès au territoire des États membres de la convention de Schengen rendu possible par la délivrance du visa uniforme, soit à réduire la durée de validité ou de séjour initialement prévue.
Un visa peut subir :
- l’annulation,
- l’abrogation,
- la réduction de sa durée de validité.
1. Annulation
L’annulation de visa a pour effet d’empêcher l’accès au territoire des États membres de la convention de Schengen, essentiellement dans le cas où la délivrance du visa résulte d’une erreur, car l’étranger est signalé comme indésirable. Elle intervient en principe à la frontière, mais le visa peut être annulé également par les autorités consulaires lorsqu’il apparaît qu’il a été délivré par erreur. En cas d’annulation, le visa est réputé n’avoir jamais existé.
Il ne faut pas mélanger annulation de visa et non admission. La non admission est une procédure dans laquelle, sans annuler le visa, les agents chargés du contrôle à la frontière refusent de faire entrer le détenteur du visa sur leur territoire, par exemple pour défaut des pièces justifiant l’objet du séjour.
Ce sont les autorités administratives nationales chargées du contrôle à la frontière qui sont chargées de prononcer l’annulation du visa : concrètement, la vignette visa peut faire l’objet d’une surcharge ou de toute mention manifestant clairement que le visa est refusé. Le kiné gramme de la vignette peut être barré avec un objet métallique pointu.
Afin que tout soit en règle, l’annulation de visa doit être notifiée à l’autorité centrale de l’État qui l’a délivré, la communication précisant les éléments suivants :
- date et motif de l’annulation,
- nom du titulaire du visa,
- nationalité,
- nature et numéro du document de voyage,
- numéro de la vignette visa,
- type de visa,
- date et lieu de la délivrance du visa.
2. Abrogation
L’abrogation d’un visa veut dire raccourcissement de sa durée de validité par l’annulation de la validité restant à courir. L’abrogation de visa n’a pas d’effet rétroactif.
L’abrogation est appliqué lorsqu’il apparaît, à l’occasion d’un contrôle, que l’étranger, bénéficiaire d’un visa régulièrement délivré, ne satisfait pas ou ne satisfait plus à l’une ou à plusieurs des conditions de séjour fixées par la convention. Ce sont les autorités du territoire qui ont découvert que les conditions de séjour du titulaire du visa ne sont plus remplies qui procèdent à l’abrogation du visa. Elles doivent néanmoins informer l’Etat membre contractant qui a délivré le visa. Les raisons qui les ont conduites à prendre cette décision lui sont notifiées.
3. Réduction de la durée de validité
Si la personne titulaire du visa a quitté prématurément le territoire de l’Etat contractant où elle a séjourné, la durée de validité du séjour est ajustée au nombre de jours séparant la date de son arrivée à la frontière à la date de son départ.
S’il est constaté qu’elle n’a pas assez de ressources suffisantes pour la durée initialement prévue, l’agent chargé du contrôle à la frontière peut décider de limiter la durée de validité de son visa.
2.1.2.4. Visas délivrés à la frontière
La convention d’application prévoit que le visa uniforme est délivré en principe par les autorités diplomatiques et consulaires des Etats membres de l’Union européenne contractants.
Le comité exécutif prend les décisions relatives à la délivrance des visas à la frontière.
Exceptionnellement, si, par manque de temps et pour des motifs impérieux, un étranger n’a pas été en mesure de demander un visa, les autorités compétentes peuvent, dans des cas exceptionnels, lui délivrer à la frontière un visa pour un séjour de courte durée. Cette procédure exceptionnelle est acceptée sous les conditions suivantes :
- l’étranger doit être titulaire d’un document valable permettant le franchissement de la frontière ;
- il remplit les conditions de la convention ;
- il doit pouvoir faire valoir par une pièce justificative la réalité des motifs «imprévisibles et impérieux» ;
- son retour vers son pays d’origine ou son transit vers un pays tiers doivent être garantis.
Il faut souligner que le visa est délivré par les postes diplomatiques et consulaires en temps normal mais que la délivrance de visa à la frontière n’est qu’un caractère exceptionnel, dans des cas précis et dûment justifiés.
Deux sortes de visa peuvent être délivrées à la frontière, en fonction des règles nationales, et sous réserve du respect des conditions rappelées ci-dessus :
- un visa uniforme, sans limite de validité territoriale,
- un visa à validité territoriale limitée au sens de la convention d’application.
La règle inhérente à la délivrance d’un visa, quelle que soit sa forme est la suivante : le visa délivré ne doit pas comporter plus d’une entrée. Dans le cas d’un visa de court séjour, sa validité ne doit pas dépasser quinze jours.
Comme précisé plus haut, certains étrangers appartiennent à la catégorie des personnes soumises à la consultation des autorités centrales de une ou de plusieurs autres Etats membres de l’Union européenne. Dans ce cas, le visa ne sera pas, en principe, délivré à la frontière compte tenu notamment de l’exigence d’un délai de réponse minimal de sept jours.
Un visa peut leur être délivré à titre exceptionnel, mais ne pourra être qu’un visa à validité territoriale limitée à l’État de délivrance. Ce visa ne sera délivré que pour des motifs humanitaires, d’intérêt national ou en raison d’obligations internationales. Compte tenu de son caractère exceptionnel, sa délivrance devra être notifiée sans délai aux autorités centrales des autres Etats membres de l’Union européenne.
Ce sont les autorités chargées des contrôles à la frontière, conformément aux dispositions nationales, qui délivrent les visas à la frontière. Le visa peut être matérialisé soit par l’apposition de la vignette visa Schengen, soit par l’apposition d’un cachet spécial.
La particularité des visas délivrés à la frontière, c’est qu’ils doivent être consignés sur une liste. Les Etats membres de l’Union européenne contractant de la convention échangeront cette liste tous les mois par l’intermédiaire du secrétariat général.
2.1.2.7. Echanges d’informations statistiques
Il est prévu dans la convention que des échanges d’informations statistiques sur la délivrance de visas uniformes doivent se faire entre les signataires. Les informations à échanger et la périodicité des échanges sont reprises dans le tableau ci-après.
– Modes de transmission des informations
Ce sont les Etats membres de l’Union européenne contractants qui transmettent les informations statistiques au secrétariat général. Ce dernier fait la compilation de ces informations et dresse pour chaque période des tableaux d’ensemble qu’il met à la disposition des Etats membres de l’Union européenne.
L’échange peut se faire directement sur place dans le cadre de la coopération consulaire, conformément à une procédure convenue entre les représentations concernées.
2.1.2.8. Cas exceptionnel Portugal/Indonésie
Compte tenu des relations entre le Portugal et l’Indonésie, le comité exécutif a convenu de la solution suivante à titre exceptionnel et provisoire :
1. Les demandes de visas de ressortissants indonésiens qui déclarent avoir l’intention d’entrer sur le territoire national du Portugal ou de transiter par ce pays doivent faire l’objet de la consultation préalable ; seuls ont accès au territoire portugais les ressortissants indonésiens ayant obtenu l’autorisation formelle de l’État portugais.
2. Dans le cas contraire, les demandes de visas de ressortissants indonésiens qui déclarent ne pas avoir l’intention d’entrer sur le territoire national du Portugal ni de transiter par ce pays ne doivent pas faire l’objet de la consultation préalable. Afin de s’assurer que les ressortissants indonésiens ne peuvent pas se rendre librement au Portugal, les autres pays Schengen peuvent délivrer aux ressortissants indonésiens un visa à validité territoriale limitée les autorisant à accéder au territoire de une ou de plusieurs Etats membres de l’Union européenne, à l’exception du territoire portugais. Cette procédure est sujette à des modifications ultérieures.
2.1.2.9. Délivrance des visas Schengen dans les pays hors de l’espace
Les règles suivantes sont appliquées dans la délivrance des visas Schengen dans des pays tiers où tous les États Schengen ne sont pas représentés :
- la représentation en matière de délivrance de visas concerne les visas de transit aéroportuaire, les visas de transit et les visas de court séjour uniformes, délivrés dans le cadre de la convention de Schengen et conformément aux dispositions de l’instruction consulaire commune. L’État représentant est tenu d’appliquer les dispositions de l’ICC avec une diligence identique à celle qu’il accorde à la délivrance de ses propres visas de même type et de même durée ;
- sauf accord bilatéral explicite, la représentation ne concerne pas les visas délivrés en vue de l’exercice d’une activité professionnelle rémunérée ou d’une activité subordonnée à l’approbation préalable de l’État dans lequel elle doit être exercée. Les demandeurs de ce type de visa doivent s’adresser à la représentation consulaire accréditée de l’État dans lequel l’activité en question doit être exercée ;
- les États Schengen ne sont pas tenus d’être représentés aux fins de délivrance de visa dans tous les pays tiers. Ils peuvent décider que les demandes de visas introduites dans certains pays tiers ou les demandes pour un certain type de visa doivent être adressées à une représentation de l’État de destination principale du demandeur ;
- l’évaluation du risque d’immigration clandestine lors de l’introduction des demandes de visas relève pleinement de la représentation diplomatique et consulaire qui traite la demande ;
- les États représentés acceptent la responsabilité du traitement des demandes d’asile présentées par les personnes munies d’un visa délivré par les États représentants en leur nom et qui porte une mention indiquant qu’il a été délivré en représentation ;
- dans des cas exceptionnels, les accords bilatéraux peuvent stipuler que l’État représentant soumet les demandes de visas de certaines catégories d’étrangers aux autorités de l’État représenté qui est l’État de destination principale ou qu’il les renvoie à un poste de carrière de cet État. Ces catégories devront être définies par écrit, éventuellement pour chaque représentation diplomatique ou consulaire. La délivrance du visa est alors censée intervenir avec l’autorisation de l’État représenté, prévue dans la convention de Schengen ;
- les accords bilatéraux pourront au fil du temps être adaptés à la lumière des évaluations nationales des demandes d’asile introduites au cours d’une période déterminée par des titulaires d’un visa délivré en représentation et d’autres données pertinentes relatives à la délivrance de visa. En fonction des résultats obtenus, on pourra décider de renoncer à la représentation pour certains postes (et, éventuellement, pour certaines nationalités) ;
- la représentation ne vaut qu’en matière de délivrance de visa. Si le visa ne peut être délivré du fait que l’étranger n’est pas en mesure de fournir les preuves suffisantes qu’il satisfait aux conditions, l’étranger doit être informé de la possibilité d’introduire sa demande auprès d’une représentation de carrière de l’État de destination principale ;
- le dispositif de la représentation peut encore être amélioré par une extension du réseau de consultation, par le biais d’un développement du logiciel permettant aux postes du pays représentant de consulter, de manière simple, les autorités centrales du pays représenté.
2.1.2.10. Délivrance à la frontière de visas à des marins en transit
Les marins en déplacements fréquents ne peuvent généralement pas prévoir les ports dans lesquels les bateaux font escale, et ignorent souvent où ils quitteront le service. Certains marins par ailleurs doivent se rendre à la dernière minute dans un port afin d’y être enrôlés. Compte tenu des itinéraires imprévisibles et des délais très courts, il est fréquent — tant dans les ports maritimes que dans les aéroports —, que des marins soumis à l’obligation de visa se présentent aux frontières extérieures Schengen sans être munis d’un visa.
Un visa de transit pouvait être délivré aux frontières intérieures avant la mise en application de la convention de Schengen ; avec la Convention Schengen, ces frontières peuvent être franchies sans qu’un contrôle soit effectué.
Des modalités d’application permettant aux marins qui sont enrôlés ou qui quittent le service d’accéder au territoire Schengen et/ou de transiter par celui-ci doivent être définies pour d’une part garantir le respect des dispositions Schengen en matière de visa et, d’autre part ne pas porter préjudice aux intérêts de la marine marchande.
- les marins soumis à l’obligation de visa, qui transitent par le territoire Schengen aux fins d’être enrôlés, de quitter le service ou de rejoindre un autre bateau, doivent, en principe, être munis d’un visa Schengen uniforme ;
- le visa à la frontière peut être délivré aux marins qui, par manque de temps et pour des motifs impérieux, se présentent aux frontières extérieures sans être munis d’un visa d’entrée, à condition qu’ils n’appartiennent pas à la catégorie d’étrangers auxquels le visa ne peut être délivré sans consultation préalable. Le visa délivré doit être un visa de transit d’une durée de validité maximale de cinq jours et doit mentionner le fait qu’il s’agit d’un marin ;
- les marins soumis à l’obligation du visa et qui appartiennent à la catégorie d’étrangers auxquels le visa ne peut être délivré sans consultation préalable peuvent se voir délivrer un visa dont la validité est limitée au territoire de l’État de délivrance ;
- à la frontière, il faut contrôler si le marin qui n’est pas en possession d’un visa Schengen remplit les conditions d’entrée sur le territoire Schengen ;
- afin de pouvoir apprécier la situation de fait et, en particulier, de pouvoir vérifier les informations relatives aux déplacements des bateaux, aux rôles d’équipage et aux marins qui arrivent et qui partent, un système d’échange d’informations entre les autorités aux frontières extérieures doit être instauré ;
- le contrôle concernant le respect des conditions d’entrée s’effectue notamment sur la base des informations nécessaires recueillies par le biais de ce système d’échange d’informations. Si le marin remplit ces conditions d’entrée, il peut se voir délivrer un visa à la frontière ;
- avant que le service puisse procéder à la délivrance d’un visa à la frontière, un document (formulaire d’information) contenant une série d’informations relatives au marin, au bateau, à l’armateur, aux dates de départ, etc., doit être disponible ;
- il est souhaitable d’intégrer les dispositions concernant la délivrance du visa à la frontière aux marins en transit dans le manuel commun et l’instruction consulaire commune ;
- le problème des marins soumis à la consultation dans les conditions décrites ci-dessus et qui souhaitent transiter par deux ou plusieurs États Schengen sera réexaminé ultérieurement.
Afin de parfaire sa prise de décision à l’appui des statistiques le comité exécutif a émis les instructions suivantes :
- l’échange de statistiques sur les visas délivrés et formellement refusés de court séjour, de transit et de transit aéroportuaire se fera sur une base trimestrielle ;
- Sans préjudice des obligations lesquelles imposent aux partenaires Schengen de communiquer dans un délai de soixante-douze heures les données relatives à la délivrance de VTL, il est rappelé instamment aux postes diplomatiques et consulaires Schengen l’obligation d’échanger mensuellement leurs statistiques de VTL délivrées au cours du mois précédent et de répercuter ces données statistiques auprès de leur autorité centrale respective.
2.1.2.11. Apposition d’un cachet dans les passeports des demandeurs de visa
1. le cachet est apposé dans le passeport de tout demandeur de visa. Dans les passeports diplomatiques et de service, l’apposition d’un cachet est laissée à l’appréciation de la représentation compétente saisie de la demande ;
2. le cachet comporte un troisième espace réservé au code du type de visa demandé ;
3. le cachet peut être apposé lorsque son titulaire demande un visa de long séjour ;
4. le cachet est apposé lorsqu’un État agit en représentation d’un autre État Schengen. Dans ce cas, le troisième espace du cachet réservé au code du type de visa demandé comportera également une mention signifiant que l’État agit en représentation ;
5. dans les cas exceptionnels où l’apposition du cachet s’avère impraticable, la représentation qui exerce la présidence en informe, après avoir procédé à la concertation locale, le groupe Schengen compétent et soumet à l’approbation de ce dernier l’application d’autres mesures à l’apposition du cachet, par exemple l’échange de photocopies de passeports ou de listes de visas refusés indiquant le motif du refus ;
6. en conséquence de ce qui précède, les modifications du texte se présentent comme suit :
«L’échange d’informations entre les représentations et l’identification des demandes par un cachet ou par d’autres moyens sont destinés à prévenir l’introduction, par une même personne, de demandes multiples ou successives de visas, soit au cours de l’examen d’une demande, soit après le rejet de la demande, auprès d’une même représentation ou de représentations différentes. Sans préjudice des consultations que les représentations peuvent mener entre elles et des échanges d’informations auxquels elles peuvent procéder, la représentation saisie d’une demande appose dans le passeport de tout demandeur un cachet portant la mention ‘‘visa demandé le … à …’’. L’espace figurant après ‘‘le’’ est rempli à l’aide de six chiffres (deux chiffres pour le jour, deux pour le mois, deux pour l’année); le deuxième espace est réservé à la mention de la représentation diplomatique ou consulaire; le troisième espace est réservé au code du type de visa demandé. Dans les passeports diplomatiques ou de service, l’apposition du cachet est laissée à la discrétion de la représentation compétente saisie de la demande. Le cachet peut être apposé lorsque le titulaire demande un visa de long séjour. Dans le cas du visa délivré en représentation, le troisième espace du cachet portera, après l’indication du code du type de visa demandé, une mention ‘‘R’’ suivie du code de l’État représenté. Si le visa est délivré, la vignette est, dans la mesure du possible, appliquée sur le cachet d’identification. Dans les cas exceptionnels où l’apposition du cachet s’avère impraticable, la représentation qui exerce la présidence en informe le groupe Schengen compétent et soumet à l’approbation de ce dernier l’application d’autres mesures, par exemple l’échange de photocopies de passeports ou de listes de visas refusés indiquant le motif du refus. Les chefs des représentations diplomatiques et consulaires mettront éventuellement au point, au niveau local, à l’initiative de la présidence, des mesures complémentaires de prévention, si de telles mesures s’avèrent nécessaires.»
2.1.2.12. Passeports collectifs – documents de voyage pour apatrides – laissez-passer – documents d’identité
– Passeports collectifs
Dans le cadre des exceptions qu’il faut noter, le Portugal et l’Espagne n’acceptent que les passeports collectifs délivrés conformément à l’accord international sur la circulation des jeunes dans le cadre du Conseil de l’Europe du 16 décembre 1961 (et pour ce qui concerne le Portugal pour un nombre maximal de vingt-cinq personnes). Le Portugal accepte toutefois l’application du visa uniforme par les partenaires. L’Espagne accepte également d’autres passeports collectifs au cas par cas dans le respect du principe de la réciprocité. Le visa est apposé sur un feuillet séparé.
– Documents de voyage pour apatrides
La convention relative au statut des apatrides a été adoptée à New York, le 28 septembre 1954 ; l’Autriche, le Portugal et l’Islande ne font pas parties des signataires. L’Autriche et le Portugal acceptent néanmoins que les partenaires apposent le visa uniforme sur les documents délivrés par des États signataires de cette convention. L’Islande fera connaître sa position ultérieurement.
– Laissez-passer
Un laissez-passer n’est généralement admis que pour le transit en vue du retour dans l’État de délivrance.
– Documents d’identité
Certains documents d’identité sont inconnus. Néanmoins, les documents d’identité officiels délivrés par l’un des États au niveau international, qui n’ont pas encore fait l’objet d’une reconnaissance formelle, sont acceptés par l’Allemagne, même s’ils sont inconnus, en tant que passeports ou documents tenant lieu de passeport à certaines conditions et conformément à la loi et, partant, peuvent être revêtus d’un visa aussi longtemps que leur non-reconnaissance n’a pas été constatée formellement. Pour les autres États Schengen, les documents ne peuvent pas être revêtus d’un visa s’ils ne présentent pas les indications et les caractéristiques suivantes: nom et prénoms, date de naissance, nationalité (sauf pour les passeports des réfugiés et des apatrides), photo, signature du titulaire et autorisation de retour, dans la mesure où le document est délivré à d’autres personnes qu’à des nationaux.
2.2. La coopération policière et judiciaire
La coopération policière et judiciaire fait partie des points clefs de la construction de l’Union européenne selon sa dernière version.
Pour mieux gérer sa politique en matière de l’immigration extracommunautaire, l’Union européenne, par le traité de Lisbonne, veut développer une politique d’élargissement. Celle-ci doit être accompagnée d’une coopération policière qui associe toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés dans les domaines de la prévention ou de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière.
L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne transforme manifestement la nature de l’Union européenne en la plastronnant comme un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice. Les règles relatives à la coopération des Etats membres en matière de justice et d’affaires intérieures sont dès lors les mêmes que celles qui régissaient jusqu’alors le marché unique. Cette innovation institutionnelle est spécialement significative dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et dans celui de la coopération policière. Cet accord a cependant été effectué au prix de nombreux compromis garantissant aux Etats membres un recours possible à leur propre souveraineté. Malgré cela pour que ce nouvel espace que représente l’Union européenne sous le traité de Lisbonne soit au service du citoyen européen, les Etats membres doivent, à la fin, renoncer à une partie de leurs privilèges. La création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice est la réplique de besoins concrets ressentis par tous les citoyens européens ; si de nombreux progrès ont déjà eu lieu dans ce domaine, des souhaits pourront être réalisés si les Etats membres jouent le jeu que permet la nouvelle communautarisation de ces enjeux. A l’horizon, le programme de Stockholm qui prolonge sur la période 2010-2014 les ambitions concrètes dans ce domaine pose comme prioritaire la vision d’une Europe des droits, d’une Europe de la justice, d’une Europe qui protège et d’une Europe solidaire. L’Union européenne aspire à ce que chaque citoyen européen voit ses droits respectés et sa sécurité protégée dans ce nouvel espace de libertés et il a assurément tout à gagner à voir la coopération policière et judiciaire pénale prendre au sein de l’Union européenne toute la place qu’il lui revient.
Les innovations apportées par le traité de Lisbonne sont réparties dans les différents domaines couverts par l’espace de liberté, de sécurité et de justice :
- les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration ;
- la coopération judiciaire en matière civile ;
- la coopération judiciaire en matière pénale ;
- la coopération policière.
Les dispositions ont évolué fortement dans les deux derniers domaines. Ce n’est pas le cas pour les deux premiers.
La politique d’élargissement du Traité de Lisbonne a aboli la structure en piliers de l’Union européenne qui prévalait jusqu’à présent. Les rubriques qui relevaient précédemment du troisième pilier, telles que la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière sont régies par le même type de règles que celles relevant du marché unique. Le titre V du traité de fonctionnement de l’Union européenne contient l’ensemble des dispositions applicables à l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
a) La coopération policière
Ainsi, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire peuvent établir des mesures portant sur:
- la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange d’informations pertinentes ;
- un soutien à la formation de personnel, ainsi que la coopération relative à l’échange de personnel, aux équipements et à la recherche en criminalistique ;
- les techniques communes d’enquête concernant la détection de formes graves de criminalité organisée.
Europol a pour rôle d’appuyer et de renforcer l’action des autorités policières et des autres services répressifs des États membres ainsi que leur collaboration mutuelle dans la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l’objet d’une politique de l’Union, ainsi que la lutte contre ceux-ci.
Ce sont le Parlement européen et le Conseil qui, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, déterminent la structure, le fonctionnement, le domaine d’action et les tâches d’Europol. Ces tâches comprennent :
- la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange des informations, transmises notamment par les autorités des États membres ou de pays ou instances tiers ;
- la coordination, l’organisation et la réalisation d’enquêtes et d’actions opérationnelles, menées conjointement avec les autorités compétentes des États membres ou dans le cadre d’équipes conjointes d’enquête, le cas échéant en liaison avec Eurojust.
Dans son fonctionnement, toute action opérationnelle d’Europol doit être menée en liaison et en accord avec les autorités du ou des États membres dont le territoire est concerné. L’application de mesures de contrainte relève exclusivement des autorités nationales compétentes.
C’est le Conseil qui, statuant conformément à une procédure législative spéciale, fixe les conditions et les limites dans lesquelles les autorités compétentes des États membres peuvent intervenir sur le territoire d’un autre État membre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci. Le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.
Comme nous l’avons précisé plus haut, le traité de Lisbonne a consacré un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice : dorénavant, l’espace de liberté, de sécurité et de justice est régi par les règles applicables à l’ensemble du droit de l’Union européenne. Plusieurs modifications institutionnelles sont largement généralisées dans le cadre de la procédure législative ordinaire au lieu notamment de la règle de l’unanimité qui avait cours auparavant :
- la procédure de codécision impliquant le Parlement européen,
- le vote à la majorité qualifiée au Conseil avec droit d’initiative de la Commission.
Le volet ” droits fondamentaux ” dans des domaines aussi sensibles que la protection des données par exemple a été fortement accentué par le fait que le Parlement européen devienne co-législateur. Cette innovation permet de replacer le citoyen au cœur du processus décisionnel.
Les initiatives dans les domaines de la coopération judiciaire et de la coopération policière sont régulées par un mécanisme de contrôle renforcé de la subsidiarité. Elles relèvent des parlements nationaux. Le principe de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des Etats membres s’en trouve ainsi renforcé.
Un mécanisme d’évaluation objective et impartiale de la mise en œuvre par les autorités des Etats membres des politiques de l’Union dans le domaine de la justice et des affaires intérieures est installé, en particulier pour évaluer la pleine application du principe de la reconnaissance mutuelle.
La compétence de la Cour de justice est généralisée à l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne, mis à part certains aspects de la coopération policière. Le traité a emménagé plus de flexibilité aux Etats membres qui souhaitent avancer à des vitesses différentes en fonction des sujets. Les coopérations renforcées peuvent dès lors être utilisées à tous les domaines de compétence non exclusive de l’Union. Les dispositions de ce mécanisme ont été modérées : quel que soit le nombre d’Etats membres de l’Union, et sous réserve du respect de certaines conditions, une coopération renforcée sera possible si elle regroupe au moins neuf Etats membres. Les autres pays peuvent choisir de rejoindre les Etats membres de cette coopération renforcée pendant sa mise en place ou pendant sa finalisation.
b) La coopération judiciaire en matière civile
Dans son article 65, la Conférence des représentants des Gouvernements des Etats membres de l’Union européenne réunie à Bruxelles le 3 décembre 2007, affirme, dans le cadre de la coopération judiciaire en matière civile, que l’Union développe une coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière, fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires. Cette coopération peut inclure l’adoption de mesures de rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Les mesures adoptées vont garantir :
- la reconnaissance mutuelle entre les États membres des décisions judiciaires et extrajudiciaires, et leur exécution ;
- la signification et la notification transfrontières des actes judiciaires et extrajudiciaires ;
- la compatibilité des règles applicables dans les États membres en matière de conflit de lois et de compétence ;
- la coopération en matière d’obtention des preuves ;
- un accès effectif à la justice ;
- l’élimination des obstacles au bon déroulement des procédures civiles, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables dans les États membres ;
- le développement de méthodes alternatives de résolution des litiges ;
- un soutien à la formation des magistrats et des personnels de justice.
En ce qui concerne les mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontière, elles sont établies par le Conseil européen qui statue conformément à une procédure législative spéciale, c’est-à-dire à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.
c) La coopération judiciaire en matière pénale
Dans son article 69A, la Conférence des représentants des Gouvernements des Etats membres de l’Union européenne réunie à Bruxelles le 3 décembre 2007, affirme que la coopération judiciaire en matière pénale de l’Union européenne est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires et inclut le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Le Parlement européen et le Conseil qui statuent conformément à la procédure législative ordinaire, choisissent les mesures qui tendent :
- à établir des règles et des procédures pour assurer la reconnaissance, dans l’ensemble de l’Union, de toutes les formes de jugements et de décisions judiciaires ;
- à prévenir et à résoudre les conflits de compétence entre les États membres ;
- à soutenir la formation des magistrats et des personnels de justice ;
- à faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l’exécution des décisions.
Le Parlement européen et le Conseil, qui décident par voie de directives conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des règles minimales, si cela est nécessaire pour faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires, ainsi que la coopération policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontière. Ces prescriptions minimales tiennent compte des différences entre les traditions et systèmes juridiques des États membres.
Elles concernent :
- l’admissibilité mutuelle des preuves entre les États membres ;
- les droits des personnes dans la procédure pénale ;
- les droits des victimes de la criminalité ;
- d’autres éléments spécifiques de la procédure pénale, que le Conseil aura identifiés préalablement par une décision; pour l’adoption de cette décision, le Conseil statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen.
Le choix des règles décrites ci-dessus n’empêche pas les États membres de maintenir ou d’instituer un niveau de protection plus élevé pour les personnes.
Au cas où un Etat membre juge qu’un projet de directive du précédent paragraphe porterait atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale, il peut demander que le Conseil européen soit saisi. A cette occasion, la procédure législative ordinaire est suspendue. Après réunion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au Conseil, ce qui met fin à la suspension de la procédure législative ordinaire.
Si pendant cette période, même en cas de désaccord, au moins neuf États membres veulent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de directive concerné, ils en informent le Parlement européen, le Conseil et la Commission. L’autorisation de procéder à une coopération renforcée est dans ce cas accordée et les dispositions relatives à la coopération renforcée sont appliquées.
Dans son article 69B, la Conférence des représentants des Gouvernements des Etats membres de l’Union européenne réunie à Bruxelles le 3 décembre 2007, arrête que le Parlement européen et le Conseil, qui statuent par voie de directives conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans les domaines de la criminalité. Cette dernière doit être particulièrement grave et revêt une dimension transfrontière, résultant du caractère ou des incidences de ces infractions ou d’un besoin particulier de les combattre sur des bases communes.
Ce type de criminalité concerne :
- le terrorisme,
- la traite des êtres humains
- l’exploitation sexuelle des femmes et des enfants,
- le trafic illicite de drogues,
- le trafic illicite d’armes,
- le blanchiment d’argent,
- la corruption,
- la contrefaçon de moyens de paiement,
- la criminalité informatique,
- la criminalité organisée.
Cette liste n’est pas exhaustive car d’autres formes de criminalité peuvent se développer ; il appartient au Conseil d’adopter une décision identifiant ces nouvelles formes de criminalité qui remplissent les critères cités supra. Il statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen.
Dans un domaine ayant fait l’objet de mesures d’harmonisation, la mise en œuvre efficace d’une politique de l’Union peut rapprocher des dispositions législatives et réglementaires des États membres en matière pénale. Des directives établissant les règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans le domaine concerné peuvent être prises. Ces directives sont adoptées selon une procédure législative ordinaire ou spéciale identique à celle utilisée pour l’adoption des mesures d’harmonisation en question.
Au cas où un Etat membre juge qu’un projet de directive du précédent paragraphe porterait atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale, il peut demander que le Conseil européen soit saisi. A cette occasion, la procédure législative ordinaire est suspendue. Après réunion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au Conseil, ce qui met fin à la suspension de la procédure législative ordinaire.
Si pendant cette période, même en cas de désaccord, au moins neuf États membres veulent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de directive concerné, ils en informent le Parlement européen, le Conseil et la Commission. L’autorisation de procéder à une coopération renforcée est dans ce cas accordée et les dispositions relatives à la coopération renforcée sont appliquées.
Dans son article 69C, la Conférence des représentants des Gouvernements des Etats membres de l’Union européenne réunie à Bruxelles le 3 décembre 2007, permet au Parlement européen et au Conseil, qui statuent conformément à la procédure législative ordinaire, et peuvent établir des mesures pour encourager et appuyer l’action des États membres dans le domaine de la prévention du crime, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres.
d) Eurojust et Europol
Dans son article 69D, la Conférence des représentants des Gouvernements des Etats membres de l’Union européenne réunie à Bruxelles le 3 décembre 2007 attribue les missions confiées à Eurojust et Europol. Eurojust a pour mission d’appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des opérations effectuées et des informations fournies par les autorités des États membres et par Europol. Le Parlement européen et le Conseil sont habilités, par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, à déterminer la structure, le fonctionnement, le domaine d’action et les tâches d’Eurojust. Ces activités incluent :
- le déclenchement d’enquêtes pénales ainsi que la proposition de déclenchement de poursuites conduites par les autorités nationales compétentes, en particulier celles relatives à des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ;
- la coordination des enquêtes et poursuites ;
- le renforcement de la coopération judiciaire, y compris par la résolution de conflits de compétences et par une coopération étroite avec le Réseau judiciaire européen.
Le Parlement européen s’associe avec les parlements nationaux à l’évaluation des activités d’Eurojust. Les agents nationaux par contre sont chargés des actes officiels de procédure judiciaire lorsqu’il y a poursuites en cas d’infractions.
Dans son article 69E, et dans le cadre de la lutte contre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, la Conférence des représentants des Gouvernements des Etats membres de l’Union européenne réunie à Bruxelles le 3 décembre 2007 instruit le Conseil européen, qui statue par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, à instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust. Le Conseil statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen.
Si l’unanimité n’est pas requise, un groupe composé d’au moins neuf États membres peut demander que le Conseil européen soit saisi du projet de règlement. En attendant, la procédure au Conseil est suspendue. Après négociations, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au Conseil pour adoption.
Si pendant cette période, même en cas de désaccord, au moins neuf États membres veulent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de directive concerné, ils en informent le Parlement européen, le Conseil et la Commission. L’autorisation de procéder à une coopération renforcée est dans ce cas accordée et les dispositions relatives à la coopération renforcée sont appliquées.
Le Parquet européen est habilité pour rechercher, enquêter, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il fait office de ministère public devant les juridictions compétentes des États membres concernant ces infractions.
C’est le Conseil européen, qui statue par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, qui fixe :
- le statut du Parquet européen,
- les conditions d’exercice de ses fonctions,
- les règles de procédure applicables à ses activités,
- les règles de procédure gouvernant l’admissibilité des preuves,
- les règles applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure qu’il arrête dans l’exercice de ses fonctions.
En fonction de l’évolution de l’ampleur de la criminalité ayant une dimension transfrontière, Le Conseil européen peut à tout moment adopter une décision d’extension des attributions du Parquet européen en matière de lutte contre les auteurs et les complices de crimes graves affectant plusieurs États membres. Le Conseil européen statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen et après consultation de la Commission.
2.2.1.1 Histoire
L’Union européenne avait à cœur de mettre en place un système efficace de politique communautaire pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de ses États membres. L’idée a germé et a commencé doucement à prendre forme. Nous pouvons retenir les dates principales suivantes :
- 2002 : création d’un groupement d’experts en frontières extérieures avec pour but de parvenir à une gestion intégrée des frontières extérieures,
- 2004 (26 octobre) : création de FRONTEX suite à l’adoption du Programme de la Haye portant notamment sur la politique d’externalisation de l’asile,
- 2005 (26 avril) : le siège est fixé à Varsovie et l’organisme entre en fonction le 1er mai,
- 2007 (mai) : Création d’un réseau européen de patrouilles maritimes ; FRONTEX et les Etats membres concernés (France, Portugal, Espagne, Malte, Chypre, Grèce, Italie, Slovénie) organisent des patrouilles conjointes avec d’autres pays du pourtour méditerranéen.
C’est le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 qui a créé FRONTEX. L’agence est opérationnelle depuis le 3 octobre 2005. Son directeur exécutif est Ilkka LAITINEN. De par son caractère communautaire, il est intéressant de connaître quelques traductions pour FRONTEX (5 langues) :
- en français : Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, ou Frontex (du français Frontières extérieures),
- en allemande: Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen,
- en anglais : European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union,
- en espagnol : Agencia Europea Para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores,
- en italien : Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea.
2.2.1.2. Mission de FRONTEX
FRONTEX, en tant qu’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, a pour rôle d’aider les États membres à mettre en œuvre les règles communautaires relatives aux frontières extérieures et de coordonner leurs opérations dans la gestion de ces frontières extérieures. Chaque État membre reste néanmoins responsable de la partie de frontière qui se trouve sur son territoire. L’Agence se borne à garantir des normes communes et un même niveau d’efficacité. Nous listons ci-après les tâches principales de FRONTEX qui est de gérer de manière intégrée les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne :
- coordonner la coopération des États membres dans leurs opérations en matière de gestion des frontières extérieures ;
- établir des normes communes de formation des gardes-frontières ;
- effectuer des analyses de risques ;
- assister les États membres pour la formation de ses gardes-frontières ;
- appuyer les États membres pour organiser des opérations de retour communes.
2.2.1.3. Financement de FRONTEX
Dans le cadre de l’amélioration de la gestion des flux migratoires au niveau de l’Union européenne et du renfort de la solidarité entre les États membres, la Commission au Conseil et au Parlement européen a établi un programme-cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour la période 2007-2013, qui comporte quatre dimensions :
- la première concerne la gestion intégrée des frontières extérieures, avec la création d’un Fonds pour les frontières extérieures ;
- la deuxième concerne la politique d’asile, avec la prolongation du Fonds européen pour les réfugiés ;
- la troisième concerne l’intégration sociale, civique et culturelle des ressortissants de pays tiers, avec la création d’un Fonds européen d’intégration ;
- la quatrième concerne la lutte contre l’immigration illégale et le retour de ressortissants de pays tiers résidant illégalement sur le territoire de l’Union européenne, avec la création d’un Fonds européen pour le retour.
Le programme-cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour la période 2007-2013 met en place des mécanismes de solidarité financière couvrant quatre domaines:
- le contrôle et la surveillance des frontières extérieures;
- le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier;
- l’intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier;
- l’asile.
Cet immense projet a nécessité une importante somme d’argent pour son financement. Finalement, le montant global prévu pour le programme-cadre «Solidarité et gestion des flux migratoires» est de 5 866 millions d’euros pour la période 2007-2013. Dans cette enveloppe seront attribués:
- 285,1 millions d’euros à l’ Agence FRONTEX;
- 900 millions d’euros à la mise en œuvre de systèmes d’information à grande échelle ;
- 62,3 millions d’euros à la création d’un Observatoire européen des migrations.
2.2.1.4. Extension des fonctions de FRONTEX
C’est le programme de La Haye, adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, qui a prévu une ambitieuse série de mesures et d’engagements pour améliorer la gestion des migrations.
La création de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Agence FRONTEX), l’Union européenne était déjà un instrument fondamental pour la mise en œuvre de la politique intégrée de gestion des frontières de l’Union européenne avec les États membres et les pays tiers.
Cependant, le 1er septembre 2005, la Commission a sélectionné un catalogue d’initiatives portant sur un certain nombre de dimensions essentielles des migrations, dont l’intégration, les liens entre migrations et développement, ainsi que le retour. Il est important qu’il y ait un renforcement encore plus accru de la coopération opérationnelle entre les États membres.
Le programme de La Haye s’est fixé parmi priorités absolues la prévention des tragédies humaines qui se produisent en Méditerranée et la lutte contre l’immigration clandestine. Il exhorte les États membres à intensifier leur coopération. Des mesures à court terme ont été prises, mettant à contribution l’Agence FRONTEX qui :
- met d’urgence en œuvre, entre autres priorités, les mesures de gestion des frontières envisagées dans son programme de travail afin de lutter contre l’immigration clandestine dans la région méditerranéenne, en particulier grâce à des projets pilotes et des opérations conjointes ;
- présente au Conseil un rapport d’analyse des risques sur l’Afrique ;
- lance une étude sur les possibilités de renforcer le contrôle et la surveillance de la Méditerranée. Cette étude porte sur la mise en place d’un réseau méditerranéen de patrouilles côtières. Ce réseau assure les contacts et la coordination permanente entre les autorités de surveillance des frontières maritimes des États membres et les services de recherche et de sauvetage. Le cas échéant, il mettra également en relation les services homologues des pays d’Afrique du Nord qui pourraient être associés à la mise sur pied de ce projet.
FRONTEX organisera des projets pilotes afin d’améliorer le travail des patrouilles aux frontières maritimes de l’Union européenne.
En cas de résultat concluant, le réseau va servir de base d’une structure permanente, sous le contrôle de l’Agence FRONTEX, encourageant la coopération entre toutes les régions, orientales et occidentales, du bassin méditerranéen.
Les nouvelles technologies de l’information et de la communication NTIC ainsi que les instruments les plus performants vont aider FRONTEX dans le cadre de ses efforts. La surveillance devra couvrir à terme l’ensemble de la Méditerranée, et fournira les instruments nécessaires pour pouvoir repérer les immigrés clandestins et les sauver à temps, en mettant en œuvre des moyens efficaces.
2.2.1.5. Appréciations sur l’utilité de FRONTEX
Les avis ne sont pas partagés quant à l’appréciation de la mise en place de FRONTEX. Après la présentation du 4 juillet 2008 du pacte européen sur l’immigration et l’asile dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne, les critiques n’ont pas mis longtemps à se manifester :
- le commissaire Franco Frattini, commissaire européen à la justice (2004-2208), a montré sa satisfaction sur le rôle de Frontex qui a permis de sauver la vie de 1200 personnes et a ajouté que l’Europe devra « étudier les questions d’immigration pour de nombreuses années » ;
- Javier Moreno Sánchez (PSE, ES), auteur d’un rapport d’initiative sur la lutte contre l’immigration clandestine, a affirmé qu’« à l’époque de la mondialisation, l’immigration est nécessaire tant pour la croissance économique, la démographie que pour la diversité culturelle ». Il pense que cet objectif dépasse la capacité d’action de chacun des Etats membres, et conçoit que le rôle de la Commission est essentiel pour rendre les actions plus cohérentes. Il estime que l’Union européenne doit agir avec transparence sur la base d’une solidarité et d’une confiance mutuelle ; pour lui, les instruments tels que Frontex et Rabit « représentent de bonnes voies pour garantir des frontières sûres. Non seulement, ces organismes ont sauvé des vies humaines, mais l’immigration illégale a diminué dans les zones où ils sont intervenus » ;
- Cristiana Muscardini (Italie, co-présidente du groupe UEN), quant à elle, émet des réserves. Elle souligne que si une politique commune s’avère nécessaire, les organes comme Frontex se sont révélés insuffisants pour assurer un contrôle efficace des frontières de l’Union européenne. Pour elle, une harmonisation de la législation s’impose pour lutter contre les trafiquants et il convient de mettre en place une politique forte en la matière. Elle est étonnée du verdict de certains magistrats, en Allemagne et en Italie par exemple, qui ont estimé « qu’on ne pouvait poursuivre des migrants pour des délits en vertu de la tradition de leur pays d’origine ». Elle déplore que « bien souvent la politique d’asile a produit des effets allant à l’encontre des résultats escomptés » et a regretté le manque de volonté politique ;
- Giusto Catania (Italie), qui s’exprime au nom du groupe GUE/NGL, constate que les politiques de retour répressives sont catastrophiques. Pour lui, elles ont conduit à criminaliser les migrants et à développer le spectre de l’invasion. Il a reconnu par contre de la nécessité d’une politique de l’immigration légale et de la lutte contre la traite des êtres humains. Il a signalé que des actions sont nécessaires pour éviter que la Méditerranée devienne un cimetière à ciel ouvert. Ce député du groupe GUE/NGL a critiqué la pratique des 18 mois de détention préventive, qui est une véritable violation des droits humains pour des personnes qui ne sont pas des criminelles mais des victimes. Il a également déploré le coût de fonctionnement de l’agence FRONTEX car pour une enveloppe de 285,1 millions d’euros, elle n’intervient seulement que quatre fois par an. Il a rappelé au commissaire Frattini le cas des 7 pêcheurs tunisiens arrêtés en Sicile pour avoir sauvé 44 immigrés de la noyade, et se demande comment l’Union européenne peut tolérer ce genre d’injustice flagrante ;
- Jean Marie Le Pen (ITS) n’y est pas allé par quatre chemins pour juger consternante l’augmentation du nombre de migrants illégaux. Il estime que c’est une preuve que l’Europe est impuissante à maîtriser ses frontières extérieures et à endiguer la croissance exponentielle d’une immigration clandestine en provenance notamment d’Afrique. Il déplore que s’il n’y avait pas la régularisation massive en Espagne, Belgique, France, Italie et aux Pays-Bas, l’Union européenne ne se serait pas soumise à une prise de conscience minimum. Il propose le rétablissement d’urgence les contrôles aux frontières extérieures de l’Union pour lutter efficacement contre l’immigration clandestine. Pour lui, l’Agence FRONTEX n’est qu’un gadget, une véritable coquille vide qui n’obtient pas le soutien de certains pays européens, et qui ne pas pourra sortir l’Europe de cette spirale infernale. Il conclut que c’est l’Europe elle-même qui est à l’origine de cette immigration continue et exponentielle, en participant aux accords de Schengen qu’il juge criminels ;
- Patrick Gaubert (PPE-DE) conforte l’idée que les Etats membres ne peuvent plus gérer l’immigration chacun dans leur coin, et qu’il n’y a pas d’autre solution que la voie européenne. Pour lui, FRONTEX n’a pas été créé pour repêcher des personnes noyées aux frontières de l’Europe, mais qu’une politique européenne de co-développement renouvelée doit être mise en place. Pour ce député, ceux qui prétendent que les immigrés sont la cause de tous les maux de leur pays ne partage pas les valeurs morales de l’Union européenne ;
- Martine Roure (PSE) pense qu’il est, aujourd’hui, impossible d’avoir une véritable politique européenne d’immigration efficace et cohérente si ces deux sujets ne sont pas abordés ensemble et au niveau communautaire. Elle constate que les politiques migratoires restrictives n’ont pas découragé les migrants qui continuent à venir en Europe au péril de leur vie, pour une question de survie. Elle affirme qu’aider tous les pays en détresse est donc une question de morale et de solidarité. Pour cette Vice-présidente du PE, il ne faut pas limiter le débat à FRONTEX mais se concentrer sur les moyens de favoriser l’immigration légale. Elle préconise la mise en place de la carte bleue européenne qui devrait permettre aux migrants de se déplacer librement entre l’Europe et les pays d’origine dans la transparence et sans danger. Elle estime que la Commission devrait au préalable faire une proposition pour définir un socle commun des droits des migrants qui sont souvent scandaleusement exploités dans les Etats membres. Les États membres devraient, selon elle, respecter le mandat de la Conférence intergouvernementale afin d’accéder au vote à la majorité qualifiée et à la codécision pour l’immigration légale.
- en guise de conclusion, le commissaire Frattini a insisté à nouveau sur le besoin d’apporter, dans le respect des droits fondamentaux, une réponse globale à un problème qui dépasse les frontières de l’Union européenne et concerne des millions d’hommes et de femmes. Il a insisté sur l’argument des députés quant à l’importance de l’aide et de la politique commerciale avec l’Afrique qui font partie intégrante de l’approche de l’Union européenne en matière de migrations. Il pense qu’en tant qu’instrument de protection des frontières extérieures, il a estimé que FRONTEX devait être soutenue car l’agence a, non seulement, sauvé des vies mais également arrêté 400 trafiquants d’êtres humains, invitant le Parlement à résister aux coupes budgétaires proposées pour 2008.
La Grèce est le premier Etat membre de l’Union européenne à avoir installé dans son territoire un bureau décentralisé de FRONTEX. Le conseil d’administration de l’Agence FRONTEX a décrété à Madrid que le Pirée, le principal port d’Athènes, constitue à titre de projet pilote, le premier bureau opérationnel géographique, pour aider à faire face à l’afflux de migrants irréguliers. Le Pirée est établi au sud-est de la Grèce. C’est le point d’arrivée de nombreux migrants qui transitent par les îles de la mer Egée en provenance de la Turquie. C’est le résultat d’une étude de faisabilité dans le cadre de la mise en œuvre du programme de Stockholm qui a provoqué cette prise de décision, ce qui fait de Pirée la première réalisation concrète de ce programme.
La bête noire de l’Union européenne est l’immigration clandestine. Elle a mis en œuvre tout un arsenal d’instruments plus ou moins sophistiqués pour mener à bien sa lutte contre ce qu’elle considère comme un fléau.
Comme nous le constatons sur les points évoqués précédemment sur cette deuxième section (contrôle aux frontières, système SIS, différents types et conditions des visas, coopération policière et judiciaire, Frontex), elle n’a pas lésiné sur les moyens pour y parvenir.
C’est le 26 octobre 2004 donc que le Conseil européen a adopté le règlement n° 2007/2004 portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne (FRONTEX), dont le siège est, rappelons-le, à Varsovie (Pologne), et dont le fonctionnement a débuté au second semestre 2005.
Parmi les attributions de FRONTEX, nous pouvons citer le projet de mise en place d’équipes d’intervention rapide aux frontières (RABITS).
Comme son nom l’indique, RABITS est constituée de plusieurs équipes de gardes-frontières qui seront déployées pour une période limitée dans des situations de pression migratoire urgente et exceptionnelle. Le nombre total d’équipes est prévu entre 250 à 500.
Les interventions de RABITS sur le terrain se feront donc après constat et évaluation de l’arrivée en grand nombre de ressortissants de pays tiers qui essaient d’entrer illégalement dans un territoire des Etats de l’Union européenne.
C’est en principe à chaque Etat membre de dépêcher des gardes-frontières lorsqu’il pense pouvoir maîtriser la situation. Mais s’ils ont confrontés à une situation exceptionnelle affectant de manière substantielle l’exécution de tâches nationales, ils vont faire appel à FRONTEX pour que cette dernière dépêche les équipes d’intervention de gardes-frontières RABITS.
C’est FRONTEX qui décide de déployer ou non des équipes RABITS à la requête d’un État membre dans les cinq jours suivant cette demande, sur la base d’une évaluation de la situation et des résultats de ses analyses de risques.
Au cas ou FRONTEX, après une rapide appréciation, approuve la demande de déploiement, un plan opérationnel d’envoi d’équipes RABITS est immédiatement établi. Le plan précisera la durée, les tâches et la composition des équipes.
C’est l’Etat membre demandeur qui commande toutes les opérations qui seront effectuées par les équipes RABITS qui lui seront mises à sa disposition. Les agents de RABITS peuvent alors procéder au contrôle et à la surveillance des frontières conformément au code frontières Schengen. Ils ont, dans l’ensemble, les mêmes compétences que les gardes-frontières de l’État membre hôte. Ces pouvoirs peuvent avoir recours à la force et aux armes de service, sur consentement des États membres hôtes et d’origine. Les agents disposent toujours de la possibilité d’avoir recours à l’autodéfense conformément à la législation nationale de l’État membre hôte. Dans ce cas, les règles de responsabilité civile et pénale sont celles de la législation nationale de l’État membre hôte.
Pendant les opérations d’intervention, les agents des équipes RABITS recevront un acte d’accréditation spécial. Ils porteront leurs propres uniformes et un brassard bleu portant les insignes de l’Union européenne et de FRONTEX. Un agent de coordination sera envoyé par FRONTEX avec les équipes.
Tous les frais de l’opération, à l’exception des salaires normaux des agents, seront pris en charge par FRONTEX. Ces frais incluent entre autres le voyage, le logement et le séjour.
Il n’y a pas de règlements fixes quant au déploiement de l’équipement, mais l’Etat membre demandeur, en coopération avec FRONTEX, peut utiliser les possibilités existantes telles que la boîte à outils en combinaison avec le déploiement d’une équipe d’intervention rapide.
Le projet de règlement de RABITS établit les mêmes règles pour les tâches et les pouvoirs des agents invités qui participent aux opérations conjointes que pour les membres des équipes d’intervention rapide.
RABITS n’étant pas encore fonctionnel, FRONTEX oriente provisoirement ses efforts sur deux de ses tâches principales qui sont de :
- suivre l’évolution de la recherche en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures ;
- assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures.
Pour atteindre ces objectifs, FRONTEX a commencé en 2006 à organiser et à coordonner des opérations conjointes le long des frontières extérieures de l’Union européenne en accordant une attention particulière aux régions fortement exposées aux risques d’immigration clandestine, telles que les îles Canaries, la Méditerranée, les frontières terrestres orientales et les principaux aéroports européens. Etant donnée l’envergure de la situation, plus de 11 millions d’euros du budget annuel de l’Agence ont été octroyés en 2006 aux opérations conjointes, aux projets pilotes et au soutien des États membres dans l’organisation de retour conjoint de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière.
Les opérations sont concrétisées par :
- l’envoi de patrouilles côtières conjointes en Méditerranée et dans les îles Canaries ;
- le déploiement de groupes d’experts détachés par différents États membres ;
- l’aide à l’identification des immigrés clandestins ;
- l’amélioration de l’échange d’informations utiles entre les services des États membres chargés de la gestion des flux migratoires.
Les activités opérationnelles effectuées reflètent les défis dans la lutte contre l’immigration clandestine, la gestion des flux migratoires et la surveillance des régions géographiques appelées «points noirs» le long des principaux axes de migration vers l’Union européenne.
Les opérations conjointes constituent une phase préparatoire pour la mise en place de RABITS. Elles comprennent :
• 11 opérations conjointes, 4 projets d’étude et 5 autres projets consacrés aux frontières terrestres ;
• 6 opérations conjointes et 4 projets d’étude consacrés aux frontières maritimes (y compris la création d’un réseau européen permanent de patrouilles conformément aux conclusions du Conseil européen adoptées en décembre 2006) ;
• 11 opérations conjointes et un projet d’étude concernant les frontières aériennes (aéroports internationaux).
Pour que ces opérations soient réussies, et en vertu du règlement FRONTEX et de l’appel lancé par le Conseil européen de décembre 2006, l’Agence a établi un inventaire centralisé des équipements techniques disponibles (CRATE) pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures appartenant aux États membres, que ceux-ci, sur une base volontaire et à la demande d’un autre État membre, sont prêts à mettre à disposition de cet État membre pour une période temporaire à la suite d’une analyse des besoins et des risques effectuée par l’Agence. Cette «boîte à outils» pourrait également faciliter l’obtention des ressources nécessaires aux opérations conjointes.
La « boîte à outils » CRATE possède un nombre impressionnant de matériels tous aptes à circuler rapidement le long des frontières et à opérer. L’inventaire actuel fait état de :
- 116 bateaux ;
- 27 hélicoptères ;
- 21 aéronefs à voilure fixe ;
- 392 autres instruments très modernes.
Tous ces appareils sont destinés au contrôle et à la surveillance des frontières. Lorsque le Conseil et le Parlement européen auront adopté la proposition de règlement de la Commission instituant des équipes d’intervention rapide aux frontières – adoption qui devrait avoir lieu avant la fin de la présidence allemande – l’Agence prendra toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre appropriée du règlement (création d’une équipe de gardes-frontières RABITS ou formation avancée). Le règlement institue un mécanisme visant à apporter une aide opérationnelle rapide pour une période limitée à la demande d’un État membre confronté à une situation de pression migratoire urgente et exceptionnelle (système RABITS). Le déploiement des équipes d’intervention rapide aux frontières contribuera au renforcement de la solidarité et de l’assistance mutuelle entre les États membres.
Un budget spécial est alloué pour ces opérations conjointes.
Le volet analyse des coûts n’est pas oublié car ces opérations seront complétées et basées dans certains cas sur la coopération qui pourrait s’établir entre FRONTEX et les pays tiers concernés, en vue d’améliorer le rapport coût/efficacité des activités opérationnelles de FRONTEX. Cette dernière a élargi sa coopération opérationnelle avec la Russie et à l’Ukraine, et des accords de travail sont conclus, notamment avec la Mauritanie, le Sénégal, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, la Libye, l’Égypte, la Turquie ou les pays des Balkans occidentaux.
Une des caractéristiques des opérations conjointes consiste au plein respect des droits fondamentaux et tient dûment compte des obligations des États membres en matière de protection internationale et de non refoulement. Les opérations déjà effectuées ont démontré qu’elles contribuent également à prévenir des pertes de vies humaines en mer lorsque des personnes essaient désespérément de franchir les frontières maritimes sur des embarcations qui ne le sont que de nom.
Les services de la Commission ont préparé une étude portant sur le droit international de la mer qui explore les possibilités des pouvoirs pouvant être exercés pour le contrôle et la surveillance des frontières maritimes. Cette étude a pour but de placer les opérations conjointes actuelles et autres opérations futures de FRONTEX dans le cadre juridique dans lequel ces actes sont effectués. Les principaux obstacles à l’exercice efficace de ces pouvoirs seront ainsi enlevés, y compris les questions relatives aux responsabilités qui incombent aux État membres en matière de protection dans ce contexte. Ces précautions sont prises car les opérations conjointes utilisant des instruments internationaux ou régionaux découlent du droit communautaire, d’autant plus qu’elles sont relatives à la protection des réfugiés (droits de l’homme), et aux responsabilités internationales des pays tiers (pays d’origine ou de transit et États du pavillon). Les experts et les États membres vont procéder à un suivi concret, vu les compétences limitées de la Communauté dans ce domaine.
2.3. La surveillance des frontières
Les territoires des Etats membres de l’Union européenne sont très vastes et la politique de communautarisation veut qu’il y ait une surveillance aux frontières bien équilibrée. Le protocole 4 de la Convention européenne des droits de l’Homme définit comme principe de la migration : « Toute personne est libre de quitter n’importe quel pays y compris le sien ». La convention de Genève de 1951, sur le statut des réfugiés et appliquée par les Etats membres, faisait référence en matière de droit des réfugiés au sein de l’Union européenne. L’espace Schengen a fait évolué ce droit pour quitter les seules sphères nationales. L’Union européenne se dote alors d’une politique commune en matière d’asile dans le but d’éviter que les demandeurs d’asile déboutés ne fassent une nouvelle demande dans un autre pays.
La souveraineté des Etats en matière de politique d’immigration leur permet néanmoins de réguler le flux des migrations sur leur sol comme de reconduire les migrants irréguliers dans leur pays, à condition que cela reste dans le respect des lois en matière de droits de l’Homme.
On constate qu’aujourd’hui, c’est plutôt l’irrégularité de gestion des flux migratoires qui entraîne un rappel fréquent des droits de l’Homme et une jurisprudence de la CEDH de plus en plus abondante.
Les déviations sont nombreuses quant aux droits des migrants :
- lors des phases de croissances en Europe, il s’agissait d’affaiblir la pression sociale en faisant venir des travailleurs immigrés ;
- lors des crises, les gouvernements essaient de calmer les attitudes xénophobes.
Ces deux attitudes extrêmes de flux incontrôlés et de fermeture drastique des frontières, entraînent fatalement les violations du droit des migrants. Il s’agit pour l’Europe d’aborder le problème de l’intégration sous le même angle socioculturel. De nombreux débats cependant mettent en cause l’égalité de ces droits (sociaux, médicaux, droit à l’éducation…). On constate qu’à l’échelle européenne, le droit communautaire intervient plus fréquemment dans la prise en compte de la condition des étrangers. En matière d’affirmation des droits des résidents en Europe par la Convention européenne des droits de l’Homme, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a réaffirmé que les principes de l’égalité des droits sociaux doivent être intégrés aux principes de l’Europe communautaire. Pourtant l’Union européenne ne l’a pas ratifiée.
Nous allons étudier les politiques de l’Union européenne en matière de surveillance des frontières à travers trois programmes :
- le traité d’Amsterdam (1997);
- le traité de la Haye (2004) ;
- le traité de Stockholm (2009).
a) Le traité d’Amsterdam et la surveillance des frontières
Le traité d’Amsterdam a intégré l’acquis de Schengen à l’Union européenne. Il institue un lien essentiel entre la libre circulation des personnes et les mesures d’accompagnement relatives aux contrôles aux frontières extérieures, à l’asile et à l’immigration.
C’est la France qui avait proposé la suppression des contrôles aux frontières communes de l’Union européenne à la mise en œuvre des mesures d’accompagnement nécessaires dans le domaine des contrôles aux frontières extérieures. Elle avait même suggéré que la décision de lever les contrôles aux frontières intérieures soit prise par le Conseil, à l’issue d’un délai de cinq ans, après évaluation de la réalisation des mesures d’accompagnement, sur la base d’un rapport détaillé de la Commission.
La proposition française n’a pas été retenue, mais le traité a quand même organisé une mise en œuvre parallèle des mesures relatives à la suppression des contrôles aux frontières intérieures et des mesures d’accompagnement communes sur le contrôle aux frontières extérieures, dont la logique répond aux préoccupations françaises.
Calquant la proposition de la France, le traité a fixé le délai butoir de cinq ans après évaluation de la réalisation des mesures d’accompagnement. Le traité n’a pas toutefois établi un lien formel entre la levée des contrôles et la mise en œuvre des mesures relatives à la sécurité, et n’a pas repris la lutte contre la toxicomanie parmi les “mesures compensatoires” liées à la libre circulation.
Ce n’est pas très grave puisque l’intégration de “l’acquis de Schengen” à l’Union européenne apporte la garantie d’un lien entre libre circulation et sécurité. L’abolition des contrôles fixes aux frontières intérieures des Etats signataires de ces textes dans le cadre des accords de Schengen avait pour contrepartie un renforcement de la coopération en matière de sécurité, en particulier pour la surveillance des frontières extérieures.
Même si les premiers bilans des accords de Schengen n’ont pas été assez positifs en la matière, le dispositif prévoit un minimal de règles qui s’appliquent désormais aux premier et troisième piliers.
La Conférence rappelle, après analyse des conséquences de l’intégration de l’acquis de Schengen, que les mesures adoptées par le Conseil pour prendre la suite des dispositions relatives à l’abolition des frontières communes contenues dans la convention de Schengen de 1990 maintiendront un niveau identique de protection et de sécurité.
Le dispositif de suppression progressive de la surveillance aux frontières communes entre les Etats-membres de l’Union européenne (à l’exception du Royaume-Uni et de l’Irlande) par les accords de Schengen, a été intégré aux traités européens sous la forme d’un protocole annexé au traité d’Amsterdam.
b) Surveillance des frontières ou gestion de l’immigration et des frontières par le programme de la Haye (2004)
Le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004 a donné naissance au programme de La Haye. C’est l’adoption d’un ensemble de dix priorités relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Il prévoit en ce qui concerne l’immigration, dans un délai de cinq ans :
- de lutter contre l’immigration illégale, en particulier contre la traite des femmes et des enfants ;
- de mettre en place un plan relatif à l’immigration légale ;
- de favoriser l’intégration des immigrants dans les pays de l’Union en fournissant par exemple aux administrations locales et aux employeurs un recueil de bonnes pratiques.
Le programme de la Haye a appuyé la mise en place du Système d’information des visas (SIV), une base de données biométriques, ainsi que la création d’un « Fonds européen pour le retour », intégré dans le cadre d’un sous-programme du Programme européen pour la protection des infrastructures critiques (PEPIC).
Compte tenu des difficultés du contrôle et de surveillance des frontières européennes, le programme de La Haye fait ressortir la nécessité de répartir équitablement les responsabilités entre les États membres. Il prévoit en conséquence d’assurer le partage du fardeau entre les États membres et l’Union européenne.
Pour concrétiser la notion de solidarité, la majeure partie des dotations attribuées aux États membres sera déterminée sur la base d’une clé de répartition définissant la charge des États membres.
c) Le programme de Stockholm et la surveillance des frontières
Le 11 décembre 2009, le Programme de Stockholm en matière de Justice, Liberté et Sécurité a été adopté lors du sommet européen par les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres de l’Union européenne. La Suède a fini par fixer de nouvelles priorités en matière d’asile face aux pressions subies par les pays membres situés aux frontières de l’Europe (Chypre, Italie, Pologne).
S’agissant de garantir un équilibre entre sécurité et liberté, le programme de Stockholm a en face de lui un double problème auquel se heurte l’Union :
- créer d’ici 2010 un régime d’asile européen commun afin d’établir une procédure d’asile unique et un statut uniforme de protection internationale ;
- restaurer la solidarité nécessaire entre Etats membres afin de soutenir les systèmes nationaux d’asile soumis à des pressions spécifiques.
La dimension extérieure de la politique européenne de l’asile s’est vue raffermie depuis une dizaine d’années. Cette consolidation s’applique dans le développement des capacités de protection au sein des pays tiers. Le terme d’externalisation de l’asile est indiqué pour caractériser le type de politiques migratoires menées par les pays de l’Union européenne. Celles-ci consistent à déplacer l’accueil, l’hébergement et le traitement des demandeurs d’asile vers des endroits situés à proximité des frontières de l’Union européenne (ou dans des pays situées hors de l’Union européenne, dont les demandeurs sont originaires ou par lesquels ils transitent). Les effets de ces politiques menées depuis 2003 furent vivement critiqués sur la scène internationale. Les critiques se tournent d’abord sur la pression exercée par les Etats membres de l’Union européenne sur les pays voisins pour y développer des systèmes d’asile, ensuite sur la prolifération des camps d’exilés dans et autour de l’Union européenne qui est montrée du doigt par de nombreuses organisations de la société civile. Ce genre de politiques démontre de manière très claire la radicalisation des enjeux politiques anti-migratoires à l’intérieur et à l’extérieur des frontières de l’Union. D’où les commentaires acerbes des organisations suivantes :
- l’UNHCR ou Amnesty International rappellent que la solidarité entre Etats membres et le partage des responsabilités en matière de migration ne doit pas se faire au détriment des réfugiés ;
- l’ONG Pro Asyl condamne fermement le renforcement de cette délocalisation de l’asile au sein du programme de Stockholm.
Or, le programme de Stockholm a défini les orientations stratégiques pour l’espace de liberté, de sécurité et de justice pour la période 2010-2014. C’est le troisième programme pluriannuel, après ceux de Tampere et de La Haye. Il est orienté dans un plan d’action qui sera adopté sous la présidence espagnole du 1er semestre 2010.
Le programme de Stockholm tourne autour de quatre grandes priorités : une Europe des droits ; une Europe de la Justice ; une Europe qui protège ; une Europe solidaire. Il comprend six directions citées ci-après :
- promotion de la citoyenneté et des droits fondamentaux : la citoyenneté européenne doit devenir une réalité tangible. Le Programme invite à la poursuite de l’élargissement de l’espace Schengen. L’espace de liberté, de sécurité et de justice doit être avant tout un espace unique de protection des droits fondamentaux. Le respect de la personne et de la dignité humaine ainsi que des autres droits énoncés dans la Charte des droits fondamentaux et la Convention européenne des droits de l’homme constitue une valeur essentielle. Il s’agit par exemple de préserver l’exercice de ces libertés et la vie privée des citoyens au delà des frontières nationales, notamment via la protection de leurs données à caractère personnel. Il s’agit également de prendre en compte les besoins particuliers des personnes vulnérables et de veiller à ce que les citoyens européens et les autres personnes puissent exercer pleinement leurs droits spécifiques tant au sein de l’Union européenne qu’à l’extérieur le cas échéant ;
- une Europe du droit et de la justice : la réalisation d’un espace européen de la justice doit être approfondie afin de dépasser la fragmentation actuelle. En priorité, il s’agit de mettre en place des mécanismes pour faciliter l’accès à la justice afin que les citoyens puissent faire valoir leurs droits partout dans l’Union. Il faudra aussi renforcer la coopération entre les professionnels de la justice, améliorer leur formation et mobiliser des moyens pour supprimer les entraves à la reconnaissance des actes juridiques dans d’autres États membres ;
- une Europe qui protège : une stratégie de sécurité intérieure devrait être développée afin d’améliorer encore la sécurité au sein de l’Union et, ainsi, protéger la vie des citoyens européens et assurer leur sécurité, et en vue de lutter contre la criminalité organisée, le terrorisme et d’autres menaces. Cette stratégie devrait viser à renforcer la coopération en matière de répression, de gestion des frontières, de protection civile et de gestion des catastrophes ainsi qu’à intensifier la coopération judiciaire en matière pénale afin de rendre l’Europe plus sûre. En outre, l’Union européenne doit fonder ses travaux sur la solidarité entre les États membres et mettre pleinement en œuvre la clause de solidarité ;
- l’accès à l’Europe à l’heure de la mondialisation : il convient de faciliter l’accès à l’Europe pour les hommes d’affaires, les touristes, les étudiants, les chercheurs, les travailleurs, les personnes ayant besoin d’une protection internationale et celles ayant un intérêt légitime à accéder au territoire de l’Union européenne. Parallèlement, l’Union et ses États membres doivent garantir la sécurité de leurs citoyens. La gestion intégrée des frontières et les politiques en matière de visas devraient être conçues de manière à servir ces objectifs ;
- une Europe faisant preuve de responsabilité et de solidarité et travaillant en partenariat en matière d’immigration et d’asile : la mise en place d’une politique européenne globale en matière de migrations qui s’inscrive dans une perspective d’avenir et fondée sur la solidarité et la responsabilité reste un objectif primordial pour l’Union européenne. Il convient de veiller à mettre en œuvre tous les instruments juridiques concernés et de recourir pleinement aux agences et offices intervenant dans ce domaine. Des migrations bien maîtrisées peuvent être profitables à tous. Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile constitue clairement une base pour poursuivre les travaux dans ce domaine. L’Europe aura besoin d’une politique souple, qui réponde aux priorités et aux besoins des États membres et permette aux migrants de tirer pleinement parti de leur potentiel. Il convient de garantir aux personnes qui ont besoin d’une protection la possibilité d’accéder à des procédures d’asile juridiquement sûres et efficaces. En outre, afin de maintenir dans l’Union des systèmes d’immigration et d’asile qui soient crédibles et qui s’inscrivent dans la durée, il est nécessaire de prévenir, maîtriser et combattre l’immigration clandestine, conformément aux conclusions du Conseil européen d’octobre 2009, l’Europe étant confrontée à une pression croissante due aux flux migratoires clandestins, en particulier dans les États membres situés à ses frontières extérieures, y compris les frontières méridionales ;
- le rôle de l’Europe à l’heure de la mondialisation – la dimension extérieure : l’importance de la dimension extérieure de la politique de l’Union européenne dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice met en évidence la nécessité d’intégrer davantage ces actions dans les politiques générales de l’Union européenne. La dimension extérieure est essentielle pour relever les principaux défis auxquels nous sommes confrontés et offrir aux citoyens européens davantage de possibilités de travailler et d’avoir des relations d’affaires avec des pays du monde entier.
Compte tenu du demi-échec du Programme de la Haye de 2004, les citoyens européens veulent maintenant des résultats positifs et l’évaluation prévue en 2012 devra prendre une dimension nouvelle. Il est par conséquent nécessaire de consolider l’acquis au cours des années à venir tout en s’assurant que les citoyens connaissent bien leurs droits et soient assurés de pouvoir les exercer effectivement. En fait, malgré l’appel fait lors de l’évaluation du programme de la Haye on ne retrouve pas la vigueur qu’il conviendrait de donner à la dimension extérieure de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Les belles promesses non tenues ne sont pas profitables aux enjeux. Les défis persistent et nécessitent une action persévérante à long terme.
Il faut cependant reconnaître qu’en certains points, l’Union européenne constitue réellement un espace de liberté, de sécurité et de justice, alors qu’auparavant il s’agissait de le mettre en place progressivement. Il s’agit maintenant de le rendre plus attirant. Le Conseil européen considère dans ses conclusions du 11 décembre 2009 que ” la priorité, pour les prochaines années, devrait consister à placer au centre des préoccupations les intérêts et les besoins des citoyens et des autres personnes envers lesquelles l’Union européenne a une responsabilité. La difficulté consistera à garantir le respect des libertés et des droits fondamentaux et l’intégrité, tout en assurant la sécurité en Europe. Il est primordial que les mesures répressives et les mesures destinées à préserver les droits de la personne, l’État de droit et les règles relatives à la protection internationale soient cohérentes et complémentaires “.
Dans le passé, l’espace de liberté, de sécurité et de justice représentait 20% de l’activité de l’Union européenne. Cette proportion va augmenter avec les nouvelles dispositions du traité. Le défi sera alors d’assurer une application effective de la législation, notamment en matière pénale, car la compétence de la Cour de justice est limitée et la Commission ne peut pas lancer des procédures d’infraction. Des retards sont ressentis dans la transposition des normes européennes au niveau national, ce qui leur donne un caractère fictif. Les Etats membres doivent s’impliquer davantage pour que l’espace de liberté, de sécurité et de justice devienne effectif.
d) Les accords de Schengen et la surveillance des frontières
Nous avons noté dans un des précédents points que les accords de Schengen ont pour objet la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes entre ces Etats et le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire ; ce raffermissement de la coopération policière, douanière et policière se concrétise, dans les accords de Schengen, par des ” mesures compensatoires ” au déficit réel ou présumé de sécurité en Europe, l’outil essentiel de ce renforcement consistant dans la réalisation d’un système informatique de signalements policiers : le SIS.
Le principe de suppression progressive de surveillance aux frontières intérieures fait intervenir de nombreuses mesures techniques, qui sont progressivement entrées en application :
- abolition des contrôles aux frontières communes entre les pays participants et report de ces contrôles aux frontières extérieures ;
- définition commune des conditions de franchissement des frontières extérieures (heures, points de passage, documents exigés, contrôles exercés) ;
- aménagement des ports et aéroports pour la séparation physique des flux de voyageurs intra et extra Schengen ;
- harmonisation des conditions d’entrée et de visas pour les courts séjours ;
- mise en place d’une coopération des Etats signataires pour la surveillance des frontières (échanges d’information grâce à l’institution de fonctionnaires de liaison, à l’harmonisation des instructions données aux services chargés des contrôles, à la formation uniforme du personnel de ces services) ;
- définition d’une coopération policière transfrontalière bilatérale, qui peut être renforcée, dans une bande géographique, de part et d’autre de la frontière terrestre, par des moyens communs de surveillance et de contrôles ;
- définition du rôle des transporteurs dans la lutte contre l’immigration irrégulière (prise en charge, sans délai, des étrangers parvenus sur le territoire européen de façon irrégulière, contrôle des documents réguliers pour l’entrée sur le territoire des parties, sanction des transporteurs ayant acheminé des étrangers non munis des documents requis) ;
- obligation de déclaration pour tout étranger non communautaire passant d’un pays à l’autre ;
- fixation des règles relatives à la responsabilité des demandes d’asile afin d’éviter qu’une demande ne reste sans réponse et d’empêcher le dépôt de demandes successives dans un ou plusieurs pays.
Toujours dans le cadre d’une amélioration de la surveillance des frontières, la Commission européenne a émis une communication relative à un projet de création d’un système européen de surveillance des frontières (EUROSUR). La conception de ce système permettra :
- d’empêcher le franchissement non autorisé des frontières ;
- de réduire le nombre d’immigrants illégaux qui perdent la vie en mer ;
- de renforcer la sécurité intérieure de l’Union européenne en contribuant à la prévention de la criminalité transfrontalière.
Après analyse, et compte tenu de l’importance des frontières à surveiller, la Commission européenne a jugé avoir réuni les paramètres selon lesquels un système européen de surveillance des frontières (EUROSUR), axé dans un premier temps sur les frontières extérieures méridionale et orientale de l’Union européenne, pourrait être développé. Elle propose de ce fait, dans une communication adressée aux États membres, une feuille de route spécifique pour la mise en place progressive d’un tel «système des systèmes» dans les prochaines années.
La communication fait référence au renforcement de la surveillance des frontières et ambitionne de réduire le nombre d’immigrants illégaux clandestins qui entrent dans l’Union européenne.
Les faits montrent que les systèmes nationaux de surveillance des frontières actuels ne couvrent que des tronçons déterminés des frontières extérieures de l’Union européenne. Devant les difficultés techniques et financières, la surveillance des frontières ne touche actuellement que certaines zones planes ou côtières et sur les zones dans lesquelles des opérations ponctuelles sont menées.
La Commission pense que les autorités chargées du contrôle aux frontières dans les États membres ont besoin de disposer, plus promptement, d’informations plus fiables pour détecter, identifier, localiser et appréhender les personnes tentant d’entrer illégalement dans l’Union européenne, et réduire ainsi le nombre d’immigrants illégaux qui franchissent clandestinement les frontières extérieures de l’Union européenne.
– Diminuer les décès d’immigrants illégaux
Plusieurs immigrants illégaux et de personnes qui ont besoin d’une protection internationale voyagent dans des conditions extrêmement pénibles. Ils embarquent en surnombre dans des rafiots précaires sans aucune sécurité et risquent leur vie en essayant d’entrer clandestinement dans l’Union européenne, cachés dans des véhicules, des navires transportant des marchandises, etc. Cette pratique récente consistant à voyager en surnombre dans des embarcations de fortune a entraîné une prolifération des noyades dans la partie de l’océan Atlantique située entre l’Afrique et les îles Canaries ainsi qu’en Méditerranée.
EUROSUR devra pouvoir endiguer le lourd tribut payé par ce type d’immigrants illégaux. Cette situation est inacceptable et doit donc être considérablement réduite. Le système consiste à renforcer les capacités de détection des petites embarcations en haute mer. Cela permettra de mener davantage d’opérations de recherches et de sauvetage et, partant, de sauver plus de vies humaines en mer. Il est important de définir une stratégie globale comprenant une coopération avec les pays tiers, y compris en matière de surveillance des frontières, afin de trouver des solutions à long terme aux défis posés par la gestion des migrations.
– Renforcer la sécurité intérieure dans l’ensemble de l’Union européenne
EUROSUR va également contribuer à prévenir la criminalité transfrontalière. En effet, la surveillance des frontières vise non seulement à prévenir le franchissement non autorisé des frontières, mais aussi à lutter contre les formes de criminalité transfrontalière telles que le terrorisme, la traite des êtres humains, le trafic de drogue, le trafic d’armes, etc.
EUROSUR ne dispensera pas les Etats membres de parer à ces menaces par l’utilisation de leurs forces de police et de leurs services de renseignement. Néanmoins, il sera extrêmement utile de disposer d’un système efficace de gestion des frontières, tant au niveau national qu’au niveau européen, pour lutter contre la criminalité transfrontalière.
Le système européen de surveillance des frontières (EUROSUR) permettrait d’assister les États membres à :
- acquérir une parfaite connaissance de la situation à leurs frontières extérieures ;
- accroître la capacité de réaction de leurs services répressifs.
Le cadre technique commun fourni par EUROSUR apportera plusieurs avantages aux Etats membres. Il permet de :
- rationaliser la coopération et la communication quotidiennes entre les autorités des États membres ;
- faciliter l’emploi de technologies de pointe aux fins de la surveillance des frontières.
Le partage de l’information entre les systèmes nationaux et européen constituera un des objectifs opérationnels d’EUROSUR. Cette information exclura par contre les données à caractère personnel.
2.3.1.4. Phases de mise en place
La communication de la Commission européenne a projeté le déroulement de la mise en place d’EUROSUR en trois phases parallèles :
– Phase 1 :
L’objectif de cette phase est l’interconnexion et la rationalisation des systèmes et mécanismes de surveillance existant au niveau des États membres. Il mettra à contribution les crédits du Fonds européen pour les frontières extérieures en vue de rénover et de développer les systèmes nationaux de surveillance des frontières, et pour créer des centres nationaux de coordination des contrôles aux frontières dans les États membres situés aux frontières extérieures méridionale et orientale de l’Union européenne.
Cet objectif nécessitera la mise en place d’un réseau de communication informatisé et sécurisé afin de permettre un échange de données et d’assurer la coordination des activités entre les centres nationaux ainsi qu’avec l’agence FRONTEX.
L’aide financière et logistique pourra être étendue à certains pays tiers voisins dans le but de promouvoir la coopération opérationnelle avec les États membres en matière de surveillance des frontières.
– Phase 2 :
L’objectif de cette phase est l’amélioration dans l’utilisation des outils de surveillance au niveau de l’Union européenne. Les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) seront une fois de plus très utiles, en les combinant aux programmes européens de recherche et développement. Ces outils permettront de perfectionner techniquement les dispositifs de surveillance et les capteurs (par exemple, satellites, véhicules aériens sans pilote (UAV), etc.).
Une application commune des outils de surveillance procurerait aux autorités des États membres des informations plus fréquentes et plus fiables sur la surveillance de leurs frontières extérieures et des zones situées en amont.
Les informations des services de renseignement et celles recueillies par les outils de surveillance peuvent être combinées dans un seul tableau commun.
– Phase 3 :
L’objectif de cette phase est la création d’un environnement informatique commun du partage des informations dans le domaine maritime de l’Union européenne. Il intégrera dans un réseau plus vaste l’ensemble des systèmes de signalement et de contrôle se trouvant dans les zones maritimes relevant de la compétence territoriale des États membres et dans les zones de haute mer adjacentes. Les autorités chargées du contrôle aux frontières pourront ainsi tirer profit de l’utilisation combinée de ces différents systèmes.
EUROSUR pourra exercer progressivement sur toutes les frontières extérieures de l’Union européenne. Dans un premier temps, ce réseau intégré devrait se limiter à la Méditerranée, à l’Atlantique sud (îles Canaries) et à la mer Noire, en raison de la pression migratoire actuelle. Cela lui permettra de se concentrer sur la sécurité intérieure, en mettant en relation les autorités chargées du contrôle aux frontières et les autres autorités intervenant dans la sécurité du domaine maritime.
Dans un deuxième temps, ce réseau intégré de systèmes de signalement et de surveillance pourrait être étendu à l’ensemble du domaine maritime de l’Union européenne, pour couvrir non seulement les aspects frontaliers, mais aussi toutes les activités maritimes, telles que la sécurité maritime, la protection de l’environnement marin, le contrôle de la pêche et l’application de la réglementation.
Les phases 1 et 2 sont consacrées aux frontières extérieures maritimes et terrestres, alors que la phase 3 est concentré sur le domaine maritime uniquement. Les parties de la communication concernant la surveillance des frontières extérieures maritimes font partie du cadre général établi par la politique maritime intégrée pour l’Union européenne.
La création d’EUROSUR engendrera à coup sûr une avancée décisive dans la mise en place progressive d’un système européen commun de gestion intégrée des frontières. Lorsque les différentes mesures décrites dans la communication seront effectuées, le Fonds pour les frontières extérieures devrait constituer le principal mécanisme de solidarité entre les États membres pour répartir la charge financière supportée par l’Union européenne.
3. Le partenariat avec les pays d’origine
Les statistiques et récits sont effrayants et parlent d’eux-mêmes.
En 2008, près de 240 000 personnes ont fait des demandes d’asile (soit 480 par million d’habitants). Quels ont été les résultats ?
- 73% ont été rejetées (141 730) ;
- 13% (24 425) se sont vu octroyer le statut de réfugiés ;
- 10% (18 560) la protection subsidiaire ;
- 5% (8 970) une autorisation de séjour pour des raisons humanitaires.
Sur les 28% qui ont reçu une réponse plus ou moins favorable (3 derniers cas), les nationalités sont les suivantes :
- iraquienne (29 000, soit 12% de l’ensemble des demandeurs) ;
- russe (21 100, soit 9%) ;
- somalienne (14 300, soit 6%) ;
- serbe (13 600, soit 6%) ;
- afghane (12 600, soit 5%).
De Janvier à Août 2006, plus de 15 000 personnes ont atteint par rafiot les îles Canaries. Selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR), en 2008, environ 75% des 38 000 personnes arrivées par la mer en Italie ont déposé une demande d’asile et 50% d’entre elles se sont vu octroyer le statut de réfugié ou une protection pour d’autres raisons humanitaires.
– Décès de migrants clandestins
Beaucoup de personnes meurent lorsqu’elles tentent de gagner clandestinement le territoire d’un État membre, car elles prennent souvent le risque de voyager dans des embarcations précaires (les pateras). Arrivées aux Etats frontaliers, elles posent des problèmes particuliers.
De fréquentes tentatives d’accostage sont opérées dans certaines zones, tentatives se soldant souvent par la mort des migrants appelés « harraga » en arabe. Ce sont des points d’entrée possibles sur le territoire européen :
- le canal de Sicile, entre l’Italie et la Libye ;
- les enclaves espagnoles au Maroc de Ceuta et Melilla ;
- les îles Canaries.
Il faut cependant reconnaître qu’au fil des ans, les États concernés (l’Espagne, l’Italie, etc.) ont réussi à obtenir une aide de l’Union européenne concernant ce problème. L’autre solution fournie par l’Union européenne est l’externalisation des frontières de l’Union européenne vers les pays du Maghreb (en particulier le Maroc).
L’association Fortress Europe, basée en Italie, a fourni d’autres statistiques intéressantes :
- plus de 12 000 clandestins ont trouvé la mort et près de 5 000 sont portés disparus, depuis 1988 (et jusqu’à 2008), en tentant de traverser la Méditerranée dans la zone du Canal de Sicile ;
- En mer Méditerranée, ont perdu la vie 8 315 migrants ;
- Dans le Canal de Sicile 2 511 personnes sont mortes[31], entre la Libye, l’Égypte, la Tunisie, Malte et l’Italie, dont 1 549 disparus, et 70 autres ont perdu la vie le long des nouvelles routes entre l’Algérie et l’île de Sardaigne ;
- 4 091 personnes sont mortes[32] au large des îles Canaries et du détroit de Gibraltar entre le Maroc et l’Espagne, dont 1 986 disparus ;
- 895 personnes sont mortes en mer Égée, entre la Turquie et la Grèce, dont 461 disparus ;
- 603 personnes sont mortes en mer Adriatique, entre l’Albanie, le Monténégro et l’Italie, dont 220 disparus ;
- 29 mars 2009 : 200 migrants se noient dans une embarcation au large de la Libye ;
- 28 août 2008 : 70 migrants africains portés disparus au large de l’île de Malte; huit survivants ;
- 31 juillet 2008 : 2 femmes (l’une enceinte) meurent près de l’île de Lampedusa ;
- juin 2008 : au moins 40 personnes ont péri et près de 100 sont portées disparues après le naufrage d’un bateau transportant des migrants vers l’Italie, au large de Zuwarah, en Libye ;
- 2007 : Plus de 1 831 décès et disparitions enregistrées ;
- août 2007 : 45 migrants de nationalité mauritanienne, marocaine, ghanéenne et nigériane meurent au large de Lampedusa. Le ministre de l’Intérieur italien, Giuliano Amato, déclarait alors que la Méditerranée est « de plus en plus une mer de cadavres » ;
- 7 juillet 2006 : un bateau de 49 migrants est intercepté au large de l’île de Ténérife; trois migrants sont morts lors de la traversée ;
- début juillet 2006: 3 migrants africains meurent alors qu’ils essayaient d’escalader la barrière de Melilla ;
- août 2005 : 535 migrants africains sont expulsés du Maroc vers l’Algérie ; de là, ils sont déportés en camion et abandonnés au milieu du désert entre Algérie et Mali. On n’a retrouvé que quelques survivants ;
- septembre 2005 : à Ceuta, enclave espagnole au Maroc, la police espagnole tire sur des migrants escaladant les murs : au moins 11 morts ;
- décembre 2005 : deux migrants (nationalité inconnue) meurent dans des champs de mines à Evros, en Grèce ;
- 28 mai 2005 : deux Géorgiens meurent à Evrossur des mines anti-personnel, alors qu’ils essaient de passer de Turquie en Grèce ;
- 4 avril 2005 : un Mauritanien et un Tunisien meurent à Evros, en Grèce, à cause de mines anti-personnel ; un Irakien est blessé.
L’immigration met en cause trois pays : le pays d’accueil, le pays de transit et le pays d’origine. Des relations internationales devraient donc être en jeu. Pour réussir sa mission, la politique de l’Union européenne en matière d’immigration extracommunautaire doit :
- soutenir, dans le cadre d’un véritable partenariat et en utilisant si nécessaire les fonds communautaires existants, les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés ;
- prévenir et combattre l’immigration clandestine ;
- fournir aux intéressés des informations sur les voies légales de migration ;
- régler la situation des réfugiés en leur offrant un meilleur accès à des solutions durables ;
- renforcer les moyens de surveillance des frontières ;
- améliorer la sécurité des documents ;
- s’attaquer au problème du retour.
Le Conseil européen avoue qu’une négligence dans la gestion des flux migratoires peut déclencher des catastrophes humanitaires. Il regrette les tragédies humaines qui se produisent en mer Méditerranée à la suite de tentatives de pénétrer illégalement dans l’Union européenne, et tient à exprimer sa plus vive préoccupation pour trouver des solutions. Il invite tous les États membres de l’Union européenne à intensifier leur coopération en vue de prévenir de nouvelles pertes de vies humaines.
Les efforts de coopération que l’Union européenne vont fournir doivent commencer d’abord avec les pays et régions de transit et ensuite avec les pays d’origine.
B. Partenariat avec les pays et régions de transit
Avant de parvenir aux frontières des territoires d’un Etat membre de l’Union européenne, les candidats à l’immigration transitent généralement dans un pays voisin. Le Conseil européen souligne qu’il faut intensifier la coopération et le renforcement des capacités aux frontières méridionales et orientales de l’Union européenne, afin de permettre aux pays de transit de mieux gérer les migrations et d’offrir une réelle protection aux réfugiés. Le Conseil est prêt à fournir son aide aux pays de transit qui font preuve d’une réelle volonté de s’acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Cette aide renforcera les capacités de leur régime national d’asile et les contrôles aux frontières ; elle procurera également une plus vaste coopération en matière de migration.
Le Conseil européen a déjà demandé à ce qu’une étude sur la création d’un instrument européen de voisinage et de partenariat soit faite. Cet instrument doit pouvoir :
- fournir le cadre stratégique pour intensifier la coopération et le dialogue en matière d’asile et d’immigration avec les pays voisins, notamment ceux du bassin méditerranéen,
- élaborer de nouvelles mesures afin de protéger les réfugiés.
Un rapport sur les progrès réalisés et les résultats obtenus de cette étude devait être sorti.
C. Partenariat avec les pays d’origine
Dans le cadre d’un partenariat équitable avec les pays tiers, le Conseil européen convie le Conseil et la Commission à poursuivre le processus d’intégration complète de la question de l’immigration dans les relations existantes et futures de l’Union européenne avec les pays tiers. Il engage la Commission européenne à terminer dans les plus brefs délais l’intégration de la question de l’immigration dans les documents de stratégie par pays et par région pour tous les pays tiers concernés.
Un régime de protection internationale plus accessible, plus équitable et plus efficace, en partenariat avec les pays tiers doit être mis en place. Le Conseil européen reconnaît l’utilité de ce régime et accepte que l’Union européenne devrait contribuer, dans un esprit de responsabilité partagée, à sa mise en place. Ce régime va permettre l’accès à la protection de la vie des migrants et apporter des solutions durables au stade le plus précoce.
L’Union européenne doit accompagner les efforts déployés par les pays situés dans les régions d’origine et de transit afin de renforcer leurs capacités en matière de protection des réfugiés. L’adhérence à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés est conseillée à tous les pays tiers.
3.1. Les accords de réadmission pour faciliter le retour
3.1.1. Accords de réadmission conclus par la Communauté européenne
Les difficultés qui se posent à toutes les étapes du phénomène migratoire, incluant la politique de réadmission sont gérées par la politique migratoire globale de l’Union européenne, initialement définie dans les conclusions du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2006. Elle vise à valoriser les avantages de l’immigration légale, tout en luttant contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains.
Les accords communautaires de réadmission déterminent à l’attention de la Communauté européenne, ses Etats membres et les pays tiers les obligations qui leur incombent. Ces accords définissent également les procédures à suivre en ce qui concerne les délais et les modalités de retour des personnes en situation de séjour irrégulier dans le territoire de l’Union européenne. Les accords touchent généralement les points suivants:
- les modalités techniques concernant la procédure de réadmission et les opérations de transit (contenu des demandes de réadmission et formulaires à utiliser à cette fin, documents établissant la preuve de la nationalité, délais de réponse aux demandes de réadmission, moyens de transit, etc.) ;
- les modalités concernant les coûts, la protection des données et d’autres droits et obligations relevant du droit international.
Les accords imposent aux pays ayant signé avec l’Union européenne de réadmettre leurs ressortissants. Ils peuvent pareillement les obliger à réadmettre des apatrides et des ressortissants de pays tiers entrés illégalement dans l’Union européenne. Il peut s’agir d’immigrants ayant illégalement pénétré sur le territoire de l’Union européenne et qui étaient également en situation irrégulière dans le pays qu’ils ont quitté, ou dont le permis de séjour provisoire délivré dans ce pays a expiré.
Les accords avec l’Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-Herzégovine, Hong Kong, Macao, le Monténégro, la Moldova, la Russie, la Serbie, le Sri Lanka et l’Ukraine sont entrés en vigueur entre 2001 et 2008.
Le Conseil a autorisé la Commission à négocier des accords de réadmission avec les pays tiers suivants : Algérie, Chine, Maroc, Pakistan, et Turquie.
Pour qu’ils aient un sens, les accords de réadmission doivent respecter pleinement les droits de l’homme et les libertés fondamentales. Ils doivent également être conformes :
- à la Convention de Genève de 1951 ;
- au protocole de 1967 sur le statut des réfugiés ;
- aux traités internationaux relatifs à l’extradition, au transit, à la réadmission des ressortissants étrangers et à l’asile (notamment la Convention de Dublin de 1990) ;
- à la Convention européenne des droits de l’homme de 1950.
Les droits fondamentaux exigent que nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants.
3.1.2. Tampere 1999
La gestion des flux migratoires fait partie des thèmes abordés lors de la réunion spéciale du Conseil européen tenue à Tampere, les 15 et 16 octobre 1999.
Cette réunion était consacrée à la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne, et a demandé à ce que l’aide aux pays d’origine et de transit soit accrue pour faciliter les retours volontaires. Cela va permettre aux autorités de ces pays de renforcer leurs moyens de combattre efficacement contre la traite des êtres humains et de satisfaire à leurs obligations en matière de réadmission à l’égard de l’Union et des Etats membres.
3.1.3. Le programme ARGO
Le programme européen de coopération administrative entre les États membres dans le domaine des politiques d’asile, de l’immigration et du franchissement des frontières extérieures (ARGO), à hauteur de 20,75 M€ a été établi pour la période allant de 2002 à 2006, dans le cadre de réadmission pour faciliter le retour de ressortissants de pays tiers entrés irrégulièrement en Europe. Sa mission n’est toutefois pas pleinement réussie puisqu’il a été remplacé par un autre programme plus détaillé.
3.1.4. Le programme-cadre Solidarité et gestion des flux migratoires 2008-2013
En 2007, c’est le programme-cadre Solidarité et gestion des flux migratoires pour la période 2008-2013 qui a relayé le programme ARGO. Ce nouveau programme englobe la création du Fonds européen pour les réfugiés pour un montant de 5.866 M€, et comporte quatre dimensions, chacune disposant d’un fonds spécial :
- la gestion intégrée des frontières extérieures ;
- la politique d’asile ;
- l’intégration sociale, civique et culturelle des ressortissants de pays tiers ;
- la lutte contre l’immigration illégale, le retour de ressortissants de pays tiers résidant illégalement sur le territoire de l’Union.
Ce programme intègre, entre autres, l’adoption d’un règlement instituant un mécanisme de création d’équipes d’intervention rapide aux frontières (RABIT), qui vise à renforcer la solidarité entre les États membres pour assister les corps nationaux de gardes-frontières (cf le point 2. La gestion des flux migratoires. 2.2. La coopération policière et judiciaire 2.2.2. Rabits), et l’allocation des crédits aux États membres se font en fonction de leur part de responsabilité et de leur contribution à l’effort communautaire dans le domaine des migrations.
Lors de la mise en place de ce programme-cadre Solidarité et gestion des flux migratoires, le Premier ministre finlandais Matti Vanhanen a assuré que le suivi de la conférence euro-africaine sur la migration et le développement a commencé. Il a souligné que les engagements politiques pris lors de cette conférence doivent être maintenus tant au niveau national qu’au niveau de l’Union européenne et a adressé une lettre allant dans ce sens aux huit chefs d’Etat et de gouvernement européens, qui l’avaient récemment interpellé sur la question de l’immigration.
Le Premier ministre a appelé les Etats membres de l’Union européenne à dégager les ressources nécessaires pour parachever les négociations de réadmissions qui se déroulent depuis plus d’un an avec le Maroc et a manifesté sa volonté d’engager rapidement des négociations similaires avec l’Algérie.
Pour M. Matti Vanhanen, il est important que des actions à plus long terme et sur une cohérence politique soient faites pour que les actions agissent de manière durable sur les causes de l’immigration illégale. Par ailleurs, il soutient qu’il est nécessaire de traiter le problème de la migration dans le cadre d’un partenariat avec les pays d’origine et de transit.
Il priorise également la mise en œuvre concrète d’une surveillance maritime efficace, grâce à l’Agence des frontières extérieures (Frontex), et l’examen rapide du projet de règlement instituant un mécanisme de création d’équipes d’intervention rapide aux frontières (RABIT).
Enfin, comme le montre le titre du programme, une initiative de solidarité européenne pour une amélioration du processus décisionnel en matière d’immigration légale est souhaité afin de pouvoir prendre les décisions appropriées et en temps opportun.
3.1.5. Directive retour
Le 18 juin 2007, le Parlement européen a adopté la directive sur le retour des étrangers en situation irrégulière par 367 voix contre 206. D’une manière générale, le texte reprend les règles communes en matière de départ des Etats membres des étrangers en situation irrégulière. Le maintien de l’étranger en situation irrégulière avant son expulsion est accepté jusqu’à un maximum de dix-huit mois (la récente loi sécurité intérieure et immigration du gouvernement Berlusconi, en Italie, a augmenté la durée légale de rétention de deux à six mois). Cette expulsion peut être accompagnée d’une interdiction du territoire communautaire pour cinq ans.
Compte tenu de son caractère brutal, cette directive a été appelée « directive de la honte » par certains de ses détracteurs.
3.1.6. Accords de réadmission
La réadmission met en présence deux pays : le pays expulseur qui a rejeté l’étranger en situation irrégulière dans son territoire et le pays d’origine d’où il provient. Nous reprenons ci-après les accords de réadmission ou partenariats favorisant la lutte contre l’émigration clandestine qui ont été conclus entre les parties prenantes.
L’Union européenne a inséré dans l’accord de Cotonou de 2000 une clause cadre obligeant les Etats ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) à prévoir des accords de réadmission de leurs ressortissants entrés irrégulièrement en Europe. Cet accord se veut à visée économique.
L’Union européenne a conçu en 2006 une « patrouille européenne contre l’immigration clandestine » avec un budget de 3,2 millions d’euros. Cette patrouille a pour autre mission de rapatrier les étrangers en situation irrégulière.
FRONTEX a élaboré le 11 août 2006 un plan d’action pour réduire les migrations clandestines d’origines subsahariennes à destination des îles Canaries. Ce plan d’action intègre également le rapatriement des ressortissants étrangers en situation irrégulière. Le centre de commandement et de coordination des opérations de ce plan d’action se situe à Tenerife.
Des accords entre l’Union européenne et la Mauritanie et le Cap-Vert acceptent la circulation des patrouilles de FRONTEX sur les côtes de ces pays. Les candidats à l’immigration clandestine sont tout de suite refoulés. Les négociations avec le Sénégal n’avaient par contre pas encore abouti en août 2006.
Un traité italo-libyen d’amitié, de partenariat et de coopération a été signé entre l’Italie et la Libye en août 2008, intégrant la coopération libyenne dans la lutte contre l’émigration clandestine.
Afin d’aider l’Espagne à repousser les arrivages répétés d’immigrés clandestins dans leurs côtes, des États membres de l’Union européenne ont fourni des ressources pour l’aider, en mettant à sa disposition une corvette de la marine portugaise, un avion et un patrouilleur des gardes-côtes italiens et un avion finlandais.
Dans cette même optique de refoulement des immigrés clandestins et du retour de ceux qui ne sont pas en règle dans le territoire de l’Union européenne, la Commission européenne a examiné la possibilité de créer un Système européen de surveillance des frontières extérieures (EUROSUR) en février 2008.
Comme nous l’avons souligné dans notre introduction, les migrations internationales deviennent un problème pour l’Union européenne, transformée graduellement en grande destination d’immigration alors qu’elle était une région d’émigration.
Différents types de migrations se sont constitués :
- nouvelles provenances issues des 3 grands continents : Europe centrale et orientale, Asie (notamment la Chine) et Amérique centrale,
- nouvelles formes de migration :
- nouveaux pays de départ n’ayant aucun lien historique avec le pays d’accueil,
- diversification des origines sociales et des projets des migrants,
- regroupements familiaux,
- multiplication des voies empruntées.
D’aucuns pensent que l’Union européenne a besoin de restructurer son approche du phénomène, compte tenu de la mondialisation. Cette approche doit tenir compte des besoins de toutes les parties concernées, de se rapprocher au maximum de la réalité sur le terrain (conditions ayant provoquées la migration, attentes des immigrés) et de positiver les solutions.
La construction de l’Union européenne battait son plein vers les années 80, politisant à son summum la politique d’immigration.
Quels ont été les grands axes de la politique européenne en matière d’immigration extracommunautaire ?
Commençons par l’Acte unique européenne de 1986 qui a fondé le marché unique, permettant au sein d’une Europe sans frontières la libre circulation des personnes, des capitaux, des services et des marchandises. La communautarisation commençait par le marché commun et l’abolition des surveillances aux frontières. Textes et décrets se succèdent pour essayer de construire un espace cohérent avec l’harmonisation des contrôles aux frontières et l’harmonisation des normes législatives. Par ailleurs, la gestion des flux de migration ne relève d’aucune institution. Tous ces mouvements n’ont pas reçu l’adhérence des Etats membres qui rejettent les principes de la politique. L’Acte unique européenne a ignoré l’immigration car aucune directive en cette matière n’a été émise.
Cinq Etats membres (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, France, Allemagne) ont élaboré les Accords Schengen en 1990. Ces accords de droit international régissent la coopération de ces Etats par l’abolition des mesures de contrôle aux frontières et par l’adoption de mesures compensatoires de contrôle. Ce principe a fait tâche d’huile en Europe et le nombre des adhérents à la Convention a augmenté. Le succès des accords Schengen est tel que l’année 1995 a vu la naissance de la Convention d’application des accords Schengen dans le cadre intergouvernemental européenne et intégrant le projet de l’acquis Schengen dans le droit communautaire.
La coopération en matière d’immigration dans le cadre du troisième pilier des affaires intergouvernementales a été élaborée grâce au Traité de Maastricht de 1993. La concrétisation de ce traité était toutefois restée lettre morte car les normes proposées sous forme de discours diplomatique étaient trop théoriques et inefficaces. L’absence de volonté des Etats membres qui n’ont pas ratifié des décisions de la Communauté européenne, a fini par avoir raison de ce traité.
Ensuite le Traité d’Amsterdam de 1997 (en vigueur en 1999), s’est félicité de la mise en place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice et le transfert de compétences dans le premier pilier pour souscrire à la méthode communautaire, mais n’a pas suivi cette méthode dans les questions migratoires. Entre-temps, l’Union européenne a intégré l’acquis Schengen dans le droit européen, en raison du succès Schengen en tant que coopération intergouvernementale.
Le Conseil de Tempere de 1999 a définit trois grands principes :
- partenariat avec les pays d’origine et de transit ;
- traitement équitable de ressortissants de pays tiers ;
- gestion de frontières extérieures et des flux de migrations.
Ces principes sont le reflet d’une stratégie politique et d’un programme d’harmonisation des législations en matière d’immigration (1999-2004).
Nous terminons notre revue par le programme de La Haye (2005-2010) qui a comme objectif d’établir, à terme, un Système commun pour l’immigration et l’asile, et une Stratégie unique de contrôle des frontières extérieures dans le cadre de Schengen.
L’Union européenne a tant bien que mal essayé à travers cette période d’adopter une politique commune d’immigration répondant aux ambitions des Etats membres mais aussi des immigrés et de leurs pays d’origine. Parmi les facteurs qui l’ont empêché de mener à bien sa mission, l’absence d’harmonisation législative est la plus flagrante :
- absence de régime juridique commun ;
- dispositif fragmentaire du cadre général ;
- formules vagues et peu ambitieuses ;
- multiplication des textes nationaux.
Il n’y a pas de véritable méthode communautaire car la souveraineté des Etats membres qui partent en ordre dispersé dans les questions de flux migratoire développe un esprit individualiste qui fait obstruction à une coopération effective.
Seconde partie – Un déploiement d’une approche coordonnée de la politique européenne commune d’immigration.
Le Sommet de Hampton Court de 2005 a été le déclanchement d’une nouvelle approche de l’Union européenne en matière de politique de migration. C’est une approche globale qui, cette fois, tient en considération les pays d’origine et de transit des immigrés. Elle a été concrétisée en donnant une priorité d’action en Afrique et en Méditerranée. Le Conseil européen de novembre 2006 a, dans cette approche globale, inclue les questions d’immigration légale et d’intégration dans des politiques intérieure et extérieure. C’est le Conseil de juin 2007 qui a renforcé cette nouvelle approche en étendant la coopération et le dialogue en matière de migrations aux pays voisins de l’Union européen à l’est et au sud-est.
Chapitre I – L’approche globale en matière d’immigration: le recours indispensable aux partenariats avec les pays tiers.
Le Parlement européen s’est penché sur l’adoption d’une politique commune en matière d’immigration. Les députés ont débattu et approuvé deux rapports d’initiative sur l’immigration légale et sur les priorités politiques dans la lutte contre l’immigration illégale. La nouveauté consiste en la création d’un permis de travail de l’Union européenne, dénommé carte bleue, pour les travailleurs hautement qualifiés. Ces rapports établissent le lien entre l’immigration légale et illégale.
A. 1er rapport : définition des instruments et des canaux d’immigration légale
Le premier rapport préconise la définition des instruments et des canaux d’immigration légale afin de combattre l’immigration illégale. Ce rapport de Lilli Gruber (PSE, IT), a été adopté par 557 voix pour, 101 contre et 22 abstentions.
Pourquoi ce nouveau point de vue ? La situation présente et future des marchés du travail dans l’Union européenne implique de bien gérer la demande d’immigration légale. Eurostat, dans ses prévisions, annonce que la population en âge de travailler dans la population totale diminuera de plus de 50 millions d’ici à 2050. Le nombre de ressortissants de pays tiers présents légalement dans les 27 États membres de l’Union européenne est à ce jour d’environ 18,5 millions de personnes. Le manque à gagner en population active ne sera même pas comblé par ces ressortissants de pays tiers.
Ce premier rapport reflète le souhait des députés à concevoir une approche globale et cohérente de l’immigration au niveau européen compte tenu du fait qu’une politique d’immigration dans un État membre provoque un effet d’entraînement sur les flux migratoires d’autres États membres.
Le rapport mentionne les incidences institutionnelles du projet de traité modificatif qui étend le vote à la majorité qualifiée et les pouvoirs de codécision à la coopération policière et judiciaire en matière pénale et, en particulier, l’élargissement des compétences en matière de politique d’asile et d’immigration de l’Union.
Le Parlement européen a souligné la nécessité d’élaborer une directive visant à garantir un cadre commun de droits aux ressortissants de pays tiers employés légalement dans un Etat membre. Cette directive doit définir les conditions d’entrée et de séjour des catégories suivantes :
- travailleurs hautement qualifiés,
- travailleurs saisonniers,
- stagiaires rémunérés
- salariés transférés au sein de sociétés multinationales.
Le 1er rapport a souligné l’utilité de la création d’un permis de travail de l’Union européenne, dénommé « carte bleue » pour les travailleurs hautement qualifiés et demande qu’une étude sur la mise en œuvre éventuelle d’un tel système soit faite.
Une inquiétude s’est manifestée à l’encontre des médias. Le Parlement européen insiste sur la responsabilité particulière des médias dans la diffusion d’une image correcte de l’immigration et dans la lutte contre les préjugés. Les médias ont en effet une très grande influence sur l’opinion mondiale, et il ne faudra pas qu’il y ait déviation d’informations dénigrant ses efforts.
B. 2ème rapport : lutte contre l’immigration illégale
La communication de la Commission européenne sur les priorités d’action en matière de lutte contre l’immigration clandestine a été l’objet du second rapport présenté par Javier Moreno Sánchez (PSE, ES), adopté par 418 voix pour, 81 contre et 8 abstentions.
Les phénomènes migratoires deviennent si importants qu’elles dépassent la capacité des États membres à les gérer individuellement. Le 2ème rapport souligne qu’une approche globale et cohérente de l’immigration est nécessaire au niveau européen. Cette politique commune sollicite le respect entre États membres des principes suivants :
- solidarité,
- responsabilité partagée,
- confiance mutuelle et transparence.
Le Parlement européen a souligné que les immigrés en situation irrégulière ne doivent pas être assimilés à des délinquants : beaucoup d’entre eux risquent en effet leur vie pour venir chercher en Europe la liberté ou de quoi vivre. Le rapport précise quand même qu’une régularisation en masse d’immigrants illégaux devrait être un fait unique puisqu’une telle mesure ne résout pas les véritables problèmes à la racine de ce phénomène.
C. Partenariats avec les pays tiers
Un point important a été relaté dans le second rapport : l’Union européenne ne peut pas se passer de coopérer avec les pays tiers, et de poser les bases d’un véritable partenariat de co-développement.
Ce partenariat n’exclue cependant pas l’importance du contrôle des frontières dans la lutte contre l’immigration clandestine. FRONTEX doit en conséquence obtenir les ressources nécessaires à son action. Le mandat de FRONTEX et des équipes d’intervention rapide aux frontières maritimes de l’Union européenne doit inclure le sauvetage des migrants et demandeurs d’asile en difficulté et en danger de mort.
Toujours dans l’esprit de partenariat avec les pays tiers, le second rapport précise qu’il importe d’encourager l’établissement de documents d’identité sûrs dans les États d’origine et le développement des outils biométriques pour renforcer la sécurisation des documents de voyage et d’identité. Cela doit se faire dans le respect de la protection des données.
Un fléau qu’il faut éradiquer à tout prix constitue la conclusion du second rapport. Il s’agit du trafic des êtres humains et du travail illégal. Là encore, le partenariat avec les pays tiers est incontournable.
1. La formulation d’une approche globale: réorientation vers les objectifs différents.
Les parties mises en présence ont chacune des objectifs différents. La coopération ne pourra se faire que si tout le monde a droit à la parole. Il faut diriger les débats afin d’adopter en finale une politique commune qui tend à satisfaire simultanément les objectifs prioritaires, tout en se rappelant qu’il n’y aura jamais pleine satisfaction pour toutes les parties. Des négociations vont se développer. Il faut savoir sérier les objectifs et les classer par ordre de priorité. Il faut que ceux-ci doivent être clairs. Les techniques de reformulation peuvent s’avérer nécessaires. Chaque partie doit pouvoir présenter ses principaux objectifs et expliquer pourquoi ceux-ci sont importants, quelles pourront être les conséquences s’ils ne sont pas atteints, quels éléments sont nécessaires pour pouvoir les réaliser, etc. Il faut que chacun ait un esprit ouvert et intègre les besoins des autres dans sa priorité pour une bonne réussite de la coopération. Des concessions doivent être faites aux objectifs de moindre importance si ceux-ci ne pourront pas être réalisés parallèlement aux priorités. Ils devront être ajournés et attendre des moments propices pour les réaliser.
1.1. Les principes de l’approche globale: à la recherche de la coopération plus efficace
L’effondrement de la fécondité a été parmi les facteurs de dépeuplement de l’Union européenne. C’est un fait qui concerne le monde entier, à l’exception de l’Afrique noire : c’est l’inversion de la pyramide des âges. Cela signifie que le nombre de personnes des plus de soixante ans devient supérieur à celui des moins de vingt ans, et c’est l’Europe qui a connu en premier ce phénomène.
L’Union européenne est donc obligée de combler cette carence démographique d’importance majeure : sa propre survie est en jeu car elle déjà « vieille » au moment où tous ses autres concurrents géopolitiques sont encore « jeunes ».
Les progrès scientifiques et les nouvelles découvertes dans le domaine de la médecine ont permis l’allongement de la durée de vie, mais d’un autre côté, on observe une chute très conséquente de la natalité. Les excédents de décès par rapport aux naissances ont augmenté de manière significative. Les dirigeants européens ont conscience de ce problème, raison pour laquelle une communication, dans le prolongement de celle intitulée «Une politique commune de l’immigration pour l’Europe» présentée par la Commission le 17 juin 20081, a été adoptée en octobre 2008. Elle invite à un renforcement de la coopération la plus efficace possible entre l’Union européenne et les pays tiers, afin d’accéder rapidement et avec efficience à une meilleure cohérence dans l’application de l’approche globale sur la question des migrations. Cette communication a été émise par la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 8 octobre 2008. Elle a pour thème le renfort de l’approche globale de la question des migrations : accroître la coordination, la cohérence et les synergies2. Elle se veut apporter des améliorations sur la progression thématique et les réalités géographiques de l’approche globale.
Les migrations économiques légales
Consciente de la carence de l’Union européenne en main-d’œuvre, une franche collaboration avec les pays tiers devrait être renforcée. Il est donc important que les candidats à l’immigration soient au courant des règles et des procédures applicables à l’entrée légale dans l’Union européenne et des risques associés à l’immigration clandestine. La Commission a prévu pour cela un portail sur les migrations et des séances d’information ciblées ; elle a préparé un assouplissement des conditions d’admission des travailleurs migrants au sein de l’Union européenne pour favoriser la mobilité pour la recherche ou pour les affaires. Le plan d’action de la Commission est :
- de mettre en œuvre la première génération de partenariats pour la mobilité en tant que mécanisme de coopération stratégique;
- de développer les centres d’information et de gestion des migrations;
- d’élaborer des instruments destinés à mieux faire correspondre l’offre et la demande d’emploi;
- de favoriser l’échange des meilleures pratiques entre les parties prenantes;
- de renforcer les mesures juridiques et opérationnelles qui encouragent la migration circulaire;
- de mettre en place des centres communs de traitement des demandes de visa.
Lutte contre l’immigration clandestine
Un soutien aux pays tiers dans la gestion de leurs frontières est nécessaire en faisant un examen de la possibilité d’extension du mandat de Frontex. L’autre facette de cette volonté d’améliorer la gestion de l’immigration est la lutte contre la traite des êtres humains et les activités des passeurs par des dispositifs internationaux et de plans d’action nationaux contre la traite, ainsi que la révision de la législation concernée. Un renforcement des échanges équitables avec les pays partenaires est incontournable, notamment dans :
- la collecte d’informations sur l’évolution des routes migratoires à destination de l’Union européenne;
- le développement de la gestion des migrations dans des pays tiers clés;
- l’adoption et la mise en œuvre de stratégies nationales de gestion intégrée des frontières dans les pays tiers;
- la création d’une infrastructure de surveillance des frontières dans le cadre du système européen de surveillance des frontières (Eurosur) par une coopération renforcée avec les pays tiers;
- la mise en œuvre du plan d’action de Ouagadougou et l’élaboration de stratégies contre la traite par des organisations régionales.
Migrations et développement
La Commission est décidée d’intégrer les politiques de migration dans les politiques internes de l’Union européenne afin d’éradiquer le mauvais usage qu’on en fait de l’immigration, en améliorant :
- les systèmes d’envoi de fonds;
- la participation des groupes de migrants et des organisations des diasporas dans le processus décisionnel de l’Union européenne;
- la cohérence des politiques au service du développement, en particulier en ce qui concerne la fuite des cerveaux;
- l’accès à un enseignement et à une formation professionnels de qualité et les perspectives et conditions d’emploi dans les régions caractérisées par une forte émigration;
- l’application du consensus européen pour le développement aux questions qui touchent à l’emploi, à la gouvernance et à l’évolution démographique;
- l’étude des rapports entre le changement climatique et les migrations ainsi que leur impact actuel et futur.
Les routes migratoires
Tous les aspects sur la question de l’immigration ont été examinés dans cette communication, même ceux relatifs aux routes migratoires du sud, bête noire de l’Union européenne. Une politique et une action cohérentes doivent intégrer une coopération intra-africaine et la mise en place de cadres politiques en matière de migration africaine : l’équipe chargée de la mise en œuvre dans le domaine des migrations, de la mobilité et des partenariats pour l’emploi est sollicitée pour concrétiser ce plan d’action.
Une coopération accrue entre l’Union européenne et les régions bordant l’Union à l’est et au sud-est doit étudier les questions telles que les migrations de main-d’œuvre, les envois de fonds, le retour et la réinsertion des migrants, ainsi que les réseaux des diasporas.
Une approche bilatérale et multilatérale intensifiant le dialogue et la coopération doit par contre être adoptée avec les autres régions du Caucase du Sud, de l’Asie centrale, du Moyen-Orient, de l’Asie, de l’Amérique latine et des Caraïbes afin de mater l’immigration clandestine mais favoriser l’immigration économique légale.
Une meilleure gouvernance
Toute cette politique n’aura pas de sens si l’approche globale ne fait pas preuve de bonne gouvernance. La transparence exige la mise en place d’un cadre pratique pour une meilleure gestion des migrations, gestion cohérente et son efficace, avec une coordination renforcée entre les échelons européen, national, régional et local, et avec les pays tiers. Sans un partage des informations sur les objectifs politiques de l’Union européenne en matière de migration, il n’est pas possible d’avoir un dialogue avec les pays tiers. Il est nécessaire que l’Union européenne et ses États membres montrent leur volonté de promouvoir l’approche globale dans les différents cadres de coopération. Une amélioration du financement dans le cadre de ce programme doit être étudiée.
1.1.1. La solidarité et la responsabilité partagée
Une approche globale accompagnée d’une coopération plus efficace ne sera possible sans solidarité et une responsabilité partagée. C’est ce qui ressort de la Communication «Une politique commune de l’immigration pour l’Europe» présentée par la Commission le 17 juin 20083.
La Commission a estimé que la politique commune européenne en matière d’immigration doit présenter une assise souple qui comprendra la diversification de la situation de chaque Etat membre et ses relations avec les institutions de l’Union européenne. Elle a présenté dix principes de base sur lesquels la politique commune se reposera, ainsi que les actions concrètes qui accompagneront ces principes. Ces derniers mettent en exergue la coordination des actes des Etats membres et un renforcement de la coopération avec les pays tiers.
Les dix principes ont été reliés aux trois principaux volets de la politique de l’Union européenne, qui sont la prospérité, la solidarité et la sécurité. Le but de cette manœuvre est de parvenir à une approche coordonnée et intégrée de l’immigration.
Le partenariat entre les Etats membres et les institutions de l’Union européenne a été, rappelons-le, la base de la politique commune de l’immigration. Celui-ci sera suivi régulièrement avec un nouveau mécanisme de contrôle et d’évaluation manuelle.
1.1.1.1. 1er volet : la prospérité – la contribution de l’immigration légale au développement socio-économique de l’Union européenne
1.1.1.1.1. 1er principe – des règles claires et des conditions équitables
Les règles guidant la politique commune de l’immigration sont la clarté, la transparence et l’impartialité, et orientée vers la promotion de l’immigration légale. Les ressortissants de pays tiers doivent recevoir en conséquence toutes les informations dont ils ont besoin pour comprendre les conditions et les procédures à suivre pour entrer et séjourner légalement dans l’Union européenne, notamment s’ils sont en séjour régulier sur le territoire des États membres. Il est par conséquent demandé aux États membres de :
- définir des règles claires et transparentes régissant le droit d’entrée et de séjour au sein de l’Union européenne;
- fournir des informations aux immigrants et candidats potentiels, y compris sur leurs droits et obligations en tant que résidents de l’Union européenne;
- apporter aide et soutien dans les pays d’origine comme de destination concernant le respect des conditions d’entrée et de séjour;
- s’efforcer de mettre en place une politique des visas flexible à l’échelle européenne.
1.1.1.1.2. 2ème principe – faire correspondre les compétences et les besoins
Les besoins du marché de l’Union européenne doivent être évalués pour appliquer la stratégie de Lisbonne sur la promotion de l’immigration économique. Il faut cependant appliquer le principe de préférence communautaire, le droit des États membres à déterminer leur volume d’admission, et les droits des immigrants. Les actions suivantes sont à exécuter par l’Union européenne et ses États membres :
- une évaluation des besoins actuels, à moyen terme et futurs (jusqu’en 2020) du marché du travail européen en termes de compétences nécessaires;
- le développement de «profils d’immigration» nationaux reprenant des informations sur la situation du marché du travail et les compétences disponibles, ainsi que le rassemblement de données exhaustives et comparables sur l’immigration;
- l’élaboration de politiques et d’outils tendant à favoriser la rencontre de l’offre et de la demande, l’approbation de mécanismes pour la reconnaissance des qualifications étrangères, ainsi que l’organisation de formations dans les pays d’origine;
- une évaluation de la situation actuelle et des tendances futures en matière de création d’entreprises par les immigrants, notamment en ce qui concerne le cadre législatif et opérationnel d’établissement, et le développement de mesures de soutien;
- la promotion de mesures destinées à faciliter le retour à l’emploi des ressortissants de pays tiers, en accordant une attention particulière à la situation des femmes, ainsi que de mesures visant à offrir une alternative à l’emploi illégal.
1.1.1.1.3. 3ème principe – l’intégration est la clé d’une immigration réussie
Les principes de base communs sur le concept de l’intégration doivent permettre aux immigrants de mener une vie participative, en maintenant la cohésion sociale et les approches de la diversité dans les sociétés d’accueil. L’Union européenne et ses États membres doivent alors :
- renforcer le cadre européen d’intégration;
- faciliter la gestion de la diversité liée à l’immigration et l’évaluation des résultats des politiques d’intégration mises en œuvre dans les États membres;
- promouvoir la mise au point de programmes d’intégration spécifiques pour les immigrants nouvellement arrivés;
- garantir les mêmes possibilités de promotion sur le marché du travail pour les travailleurs de pays tiers résidant légalement sur le territoire de l’Union européenne;
- garantir aux immigrants le même accès aux régimes de sécurité sociale que celui dont bénéficie les citoyens européens;
- explorer les moyens d’accroître la participation des immigrants à la société;
- évaluer la mise en œuvre de la directive 2003/86/CE du Conseil relative au droit au regroupement familial;
- continuer à appliquer la politique d’asile de l’Union européenne, tout en poursuivant l’adoption de nouvelles mesures, notamment dans le cadre du plan d’action en matière d’asile.
1.1.1.2. 2ème volet : solidarité – coordination entre États Membres et coopération avec les pays tiers
1.1.1.2.1. 4ème principe – transparence, confiance et coopération
Les principes de solidarité, de confiance mutuelle, de transparence, de responsabilité partagée et d’efforts conjoints de l’Union européenne et de ses États membres doivent diriger la politique commune de l’immigration, et convaincre l’Union européenne et ses États membres à :
- renforcer le partage de l’information afin d’adopter des approches coordonnées, le cas échéant;
- mettre en place des mécanismes destinés à contrôler l’impact des mesures adoptées au niveau national, de manière à améliorer la cohérence au sein de l’Union européenne;
- développer des systèmes interopérables afin de parvenir à une gestion plus efficace de l’immigration;
- améliorer la communication interne et externe relative aux politiques d’immigration de l’Union européenne.
1.1.1.2.2. 5ème principe – une utilisation efficace et cohérente des moyens disponibles
L’aspect financier ne doit pas être oublié pour mener à bien la politique de l’Union européenne sur l’immigration, surtout lorsqu’il s’agit de bien contrôler les frontières extérieures de certains États membres. L’Union européenne et les États membres doivent en conséquence :
- compléter les ressources nationales en utilisant le programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires (2007-2013)»;
- grâce aux mécanismes prévus dans le programme susmentionné, renforcer la capacité des États membres à mettre en œuvre des politiques nationales tout en répondant aux situations ad hoc;
- revoir constamment les ressources allouées aux États membres dans le cadre du programme et, au besoin, modifier ces allocations;
- améliorer la gestion des activités financées à la fois par des ressources communautaires et nationales, afin d’éviter les doubles emplois.
1.1.1.2.3. 6ème principe – partenariat avec les pays tiers
Le partenariat avec les pays tiers fait partie des clefs de la réussite d’une bonne politique d’immigration, exigeant une bonne collaboration, l’immigration étant incorporée dans les politiques extérieures de l’Union européenne. L’Union européenne et ses États membres doivent, pour cela :
- aider les pays tiers à établir des régimes d’immigration et d’asile et à élaborer leur cadre législatif;
- améliorer la collaboration et le renforcement des capacités dans les pays partenaires et mettre sur pied des partenariats de mobilité en matière d’immigration de la main-d’œuvre;
- employer les instruments politiques développés dans le cadre de «l’approche globale de la question des migrations», notamment pour améliorer la coopération avec les pays candidats (potentiels), et garantir la disponibilité et l’utilisation efficace des instruments financiers nécessaires à la mise en œuvre de ce cadre;
- collaborer avec les partenaires africains afin de mettre en œuvre le «processus de Rabat» de 2006 ainsi que le Partenariat Union européenne-Afrique sur les migrations, la mobilité et l’emploi;
- améliorer la collaboration avec les pays concernés par la politique européenne de voisinage et avec l’Amérique latine et les Caraïbes, ainsi que l’Asie, afin d’approfondir la compréhension mutuelle des difficultés posées par les migrations;
- développer les mesures légales et opérationnelles offrant des possibilités de migration circulaire et collaborer avec les pays d’origine dans le domaine de l’immigration illégale;
- intégrer des dispositions relatives à la sécurité sociale dans les accords d’association conclus avec des pays tiers.
1.1.1.3. 3ème volet : sécurité – lutter efficacement contre l’immigration illégale
1.1.1.3.1. 7ème principe – une politique des visas qui sert les intérêts de l’Europe et de ses partenaires
D’une part, il ne doit pas exister d’entrave à l’entrée des visiteurs légaux sur le territoire de l’Union européenne, mais d’autre part la sécurité intérieure doit être garantie par une politique des visas qui se repose sur l’utilisation des nouvelles technologies et sur un partage d’informations approfondi entre les États membres. L’Union européenne et ses États membres doivent sur cette option :
- mettre en place une approche à quatre niveaux permettant un contrôle des demandeurs de visa à chaque étape;
- adopter le modèle type de visa Schengen européen;
- faire appel aux centres consulaires communs pour la délivrance des visas;
- étudier la possibilité de créer une autorisation électronique de voyage pour les ressortissants de pays tiers;
- examiner plus en détails les procédures de visas, et plus particulièrement celles qui concernent les visas de longue durée.
1.1.1.3.2. 8ème principe – gestion intégrée des frontières
Pour la protection de l’intégrité de l’espace Schengen, la gestion des frontières extérieures doit être améliorée. Il faut par ailleurs échafauder des politiques cohérentes de contrôle aux frontières en phase avec les politiques de contrôle douanier et de prévention des autres menaces. Sur ce point, l’Union européenne et les États membres doivent:
- renforcer les aspects fonctionnels de l’Agence européenne pour la gestion des frontières (FRONTEX);
- développer une approche intégrée de la gestion des frontières reposant sur une meilleure utilisation des technologies de l’information et du septième programme-cadre (7ème principe);
- poursuivre le développement du Système européen de surveillance des frontières (EUROSUR);
- collaborer avec les pays tiers pour améliorer la gestion des frontières dans les principaux pays d’origine et de transit;
- contribuer financièrement à la création du système européen intégré de gestion des frontières;
- mettre sur pied un guichet unique de contrôle aux frontières terrestres en améliorant la coopération entre les autorités des États membres.
1.1.1.3.3. 9ème principe – intensifier la lutte contre l’immigration illégale et tolérance zéro pour la traite des êtres humains
Un fléau à éradiquer sérieusement est l’immigration illégale et la traite des êtres humains. Il inclue l’emploi illégal et le travail non déclaré. Il est nécessaire que l’Union européenne ses États membres doivent :
- affecter suffisamment de ressources aux enquêtes sur les affaires de trafic de clandestins et de traite d’êtres humains;
- collaborer avec des représentants des travailleurs et des employeurs afin de lutter contre l’emploi illégal;
- développer des outils d’analyse des risques et réaliser une évaluation des politiques et une amélioration des techniques de mesure;
- favoriser la collaboration entre les administrations, notamment en matière de contrôles croisés, et faciliter les échanges de bonnes pratiques;
- encourager l’utilisation de la biométrie, qui est un important instrument de lutte contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains;
- respecter les droits fondamentaux des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire de l’Union européenne;
- offrir protection et assistance aux victimes de la traite des êtres humains, y compris en ce qui concerne leur rétablissement et leur réinsertion dans la société;
- renforcer le cadre juridique afin de tenir compte des nouvelles formes de criminalité relatives à l’immigration illégale et à l’exploitation sexuelle des enfants;
- veiller à la bonne mise en œuvre des instruments internationaux dans le domaine du trafic de migrants et de la traite des êtres humains au sein de l’Union européenne.
1.1.1.3.4. 10ème principe – des politiques de retour durables et efficaces
Les politiques de retour doivent éviter au maximum les régularisations massives de personnes en séjour irrégulier, sans pour autant empêcher les régularisations individuelles. Pour y parvenir, l’Union européenne et ses États membres doivent:
- assurer la reconnaissance mutuelle des décisions de retour sur le territoire de l’Union européenne et encourager la collaboration entre États membres pour la mise en œuvre de ces décisions;
- contrôler la mise en œuvre et l’application de la directive relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (dès qu’elle sera en vigueur);
- concevoir des mesures permettant de faciliter l’identification des personnes rapatriées dépourvues de papiers et envisager la possibilité d’instaurer un laissez-passer européen afin de faciliter le retour des migrants dépourvus de papiers;
- veiller à ce que les pays tiers exécutent les accords de réadmission;
- définir une approche européenne commune en matière de régularisation des immigrants illégaux.
1.1.2. La programmation commune de l’agenda politique d’immigration
L’Union européenne ne manque pas d’ingéniosité pour essayer de mener à bien sa politique d’immigration. Celle-ci doit faire l’objet d’un consensus au niveau des Etats membres et un agenda politique doit être dressé afin que tout le monde s’y conforme.
C’est précisément le but de l’élaboration du Programme de la Haye de 2004, qui a priorisé plusieurs domaines stratégiques : la sécurité des frontières, l’emploi illégal, les retours et la coopération avec les pays d’origine et de transit. L’Union européenne a jugé nécessaire qu’il y ait une bonne entente et un haut niveau de solidarité entre les États au sein de l’Union, en favorisant les droits fondamentaux de la personne, les attentes des pays tiers et l’opinion publique dans les États membres. La définition de l’approche globale de l’Union sur la question des migrations a été plus claire en 2005 : priorités d’action centrées sur l’Afrique et la Méditerranée, focus sur les relations extérieures, le développement, l’emploi, mais aussi sur le principe de ” justice, liberté et sécurité “. Les travaux en matière d’immigration légale ne cessent de s’améliorer quant à l’adoption d’une stratégie européenne.
C’est le Traité d’Amsterdam qui a en premier muté aux institutions communautaires une partie des compétences qu’exerçaient les États dans le domaine de la politique d’immigration. La politique européenne ambitionne d’obtenir à terme un système commun pour l’immigration, et une stratégie unique de contrôle des frontières extérieures dans le cadre de Schengen.
Toutefois, c’est le Programme de la Haye révisé qui a permis l’élargissement effectif de l’espace Schengen avec le renforcement des capacités d’Europol, et une approche technologique intégrée dénommée “e-frontières” (VIS, SIS II et EURODAC). C’est le résultat d’un programme de travail commun de 18 mois (janvier 2007 à juin 2008) – élaboré et approuvé pour les trois présidences du Conseil de l’Union qui se suivent : l’Allemagne, le Portugal et la Slovénie. La base de ce plan d’action révisé du programme de la Haye est concentrée sur la mise en place d’un espace de sécurité, de liberté et de justice.
La programmation commune de l’agenda politique d’immigration prévoit le renforcement de FRONTEX avec la mise en place de nouvelles patrouilles de garde-côtes en Méditerranée, la poursuite des travaux sur la mise en œuvre de la stratégie relative à la dimension extérieure de la JAI (politique en matière de Justice et affaires intérieures), et l’extension de la coopération avec tous les pays concernés par la politique européenne de voisinage, afin de mener à bien une politique d’immigration cohérente.
La programmation commune de l’agenda politique d’immigration ouvre un autre aspect majeur du programme de la présidence du Conseil de l’Union. Celui-ci centre son action sur l’Afrique et la Méditerranée, en s’appuyant sur le réseau d’officiers de liaison “Immigration” (OLI), détachés dans un pays tiers et chargés de faciliter l’action menée par l’Union européenne.
Un dialogue entre l’Union et l’Afrique sur les migrations et le développement a été lancé, prévu à l’article 13 de l’accord de Cotonou, ainsi que du processus Euromed. La politique de migration a été un sujet préoccupant pour le sommet Union européenne-Afrique de Lisbonne et une stratégie conjointe pour un nouveau partenariat a été élaboré. Les 77 pays ACP ont bénéficié d’une enveloppe de 22 milliards d’euros pour la période 2008-2013 (financement du Fonds européen du développement) pour leur politique de développement, et un instrument de renforcement des capacités dans le domaine des migrations sous forme d’une aide technique de 25 M€. La première réunion du Forum mondial sur les migrations internationales et le développement s’est tenue en Belgique en juillet 2007 ainsi qu’une réunion extraordinaire des ministres Euromed consacrée aux migrations. Tout cela montre une volonté réelle de l’Union européenne à se concentrer sur une programmation commune de l’agenda politique d’immigration.
Différents problèmes ont été évoqués lors de la première conférence entre l’Union Européenne et l’Union Africaine sur la migration (Tripoli, 22-23 novembre 2006), notamment celui de la fuite des cerveaux en Afrique. Les besoins spécifiques d’aide au développement viennent en second lieu. Il faut cependant remarquer que la diaspora constitue une manne pour l’économie de l’Afrique de l’Ouest. L’Union européenne a accordé des aides aux pays de transit et d’origine pour une meilleure gestion des flux migratoires (exemple Maroc pour 67 M€), tout en rappelant le partage des responsabilités avec les pays en développement contre le risque du système global des réfugiés (HCR) et pour le respect des droits fondamentaux des migrants (MSF, Amnesty International). Dans ce domaine, toutes les parties présentes se sont engagées à respecter la Charte des droits fondamentaux, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que les conventions internationales, comme celle de l’UNESCO sur la migration internationale. La notion d’émigration illégale utilisée par les États et les institutions européennes (réseau Migreurop) a suscitée la crainte pour certaines ONG et une partie des intellectuels qui parlent de dérive ”sécuritaire”, car elle ne respecterait pas la Déclaration universelle des droits de l’homme selon laquelle : ” Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ” (art.13 al.2). En conséquence, toute action empêchant une personne de quitter un pays est qualifiée de refoulement, pratique prohibée par la Convention de Genève de 1951.
La programmation commune de l’agenda politique d’immigration, selon l’approche globale retenue par l’Union, doit faire ressortir la solidarité effective des États membres entre eux, afin qu’il y ait une bonne définition d’une stratégie européenne en matière d’immigration légale. L’enjeu est de taille car l’Union européenne doit également faire face à la criminalité transnationale, au terrorisme, et à l’emploi illégal tout en respectant et en faisant respecter les droits des migrants, définis dans les engagements internationaux pris dans le cadre des Nations Unies, mais aussi du Conseil de l’Europe, et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). L’approche globale doit pareillement tenir compte de la relation avec les pays voisins, les pays du partenariat méditerranéen en priorité mais aussi avec les autres partenaires de l’Union.
1.1.3. Le partenariat multidimensionnel entre les pays européens et les pays tiers
Le partenariat multidimensionnel entre les Etats membres de l’Union européenne et les pays tiers est inévitable si l’Union veut réussir sa politique d’immigration. Ce partenariat se présente sous différentes formes : accords, convention, création d’associations, d’initiatives, de programmes, etc. L’enjeu est de taille car la coopération est la clef de la réussite d’une politique d’immigration extracommunautaire efficace et durable.
Mais c’est surtout en matière de fonds de financement octroyé par l’Union européenne que le partenariat avec les pays tiers s’est concrétisé.
1.1.3.1. Programme de coopération avec les pays tiers
Pour la période 2007-2013, un programme de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations a été créé. Ce programme s’est inspiré de celui d’AENEAS4, et permettra, comme ce dernier, aux pays tiers de faire face aux problèmes liés aux migrations. Ce nouveau programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations s’articule autour des cinq objectifs suivants:
- renforcer le lien entre migration et développement;
- encourager une gestion efficace des flux migratoires de main-d’œuvre;
- lutter contre l’immigration clandestine et faciliter la réadmission des immigrants;
- protéger les migrants;
- encourager les politiques en matière d’asile et de protection internationale.
Ce sont les pays situés le long des routes migratoires du sud et de l’est menant aux territoires des Etats membres de l’Union européenne qui en bénéficieront en premier. D’autres routes migratoires seront également couvertes, tout comme les migrations sud-sud. Ce nouveau programme thématique est doté d’un budget indicatif de 380 millions d’euros (en sus des frais administratifs) pour la période de 2007-20135, c’est-à-dire une enveloppe annuelle moyenne de 54,5 millions d’euros, suivant le tableau ci-après :
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2007-13 |
| 47,955 | 51,392 | 51,309 | 53,444 | 56,775 | 57,869 | 62,589 | 381,333 |
Si l’Union européenne a consenti une telle somme (l’augmentation par rapport au programme AENEAS a été très sensible car la moyenne annuelle représentait 40 millions d’euros seulement), c’est qu’elle tient à cœur sa politique d’immigration extracommunautaire.
Ce nouveau programme thématique a été adopté le 22 juin 2007 et attribue la répartition des fonds alloués aux actions à mener aux différentes sous-régions pour les quatre premières années. L’affectation spécifique aux routes migratoires ou sous-régions s’effectue de la manière suivante :
| Route migratoire méridionale (notamment, Afrique du Nord et Afrique subsaharienne) | 70 |
| Route migratoire orientale (notamment, Europe de l’Est, Fédération de Russie et Asie centrale) | 50 |
| Moyen-Orient et pays du Golfe (notamment pays de l’est du bassin méditerranéen couverts par la PEV, Iran et Iraq) | 5 |
| Asie du Sud et de l’Est et région Pacifique | 16 |
| Amérique latine et Caraïbes | 16 |
Ce financement concerne des projets soumis à appel d’offres lancé chaque année par la Commission européenne, et dont le premier a été publié en 2007. La Commission se réserve cependant le droit de passer d’autres contrats sur des projets à financer et en fonction de leur opportunité et leur nécessité.
28 millions d’euros sont également attribués à cinq initiatives particulières de nature globale ou touchant deux au moins des routes migratoires ou sous-régions citées supra. Ces initiatives concernent les thèmes suivants :
| Migrations de la main d’œuvre | 8 |
| Migration et développement | 10 |
| Asile et protection des réfugiés | 4 |
| Trafic de migrants et traite des êtres humains | 3 |
| Immigration clandestine | 3 |
Des mesures « spéciales » ont par ailleurs bénéficié d’un apport de réserve de 20 millions d’euros, prévu pour d’éventuelles interventions dans un pays tiers, lorsqu’il y a danger sur les droits de l’homme, sur les vies et la sécurité des migrants. Cet apport concerne aussi la sécurité des frontières et l’ordre public du pays tiers concerné ou tout pays touché par le même flux migratoire – les Etats membres de l’Union européenne compris – en cas d’aggravation subite d’un flux migratoire nécessitant une intervention financière.
1.1.3.1.2. Champs d’application
Trois instruments sont déjà en œuvre pour appuyer les pays tiers dans leur gestion des migrations :
- l’instrument européen de voisinage et de partenariat,
- l’instrument de coopération au développement,
- le Fonds européen de développement.
Les mesures financières apportées par le nouveau programme thématique s’inscrivent dans le cadre d’un appui complémentaire à ces trois instruments. Il couvre des actions visant n’importe quel pays couvert par la politique européenne de voisinage et de partenariat (y compris la Russie), et n’importe quel pays en développement de l’Amérique Latine, des Caraïbes, d’Afrique, d’Asie et de la région Pacifique. Les pays candidats ou potentiellement candidats à l’adhésion à l’Union européenne ne sont pas concernés par ces mesures, car ils bénéficient déjà du financement des instruments de préadhésion.
1.1.3.1.3. Domaines d’activité
Le nouveau programme thématique couvrira les domaines d’activité ci-après :
a) la promotion d’une gestion efficace des migrations de la main-d’œuvre, notamment en donnant des informations sur les migrations légales et sur les conditions d’entrée et de séjour sur le territoire des États membres de la Communauté, en fournissant des informations sur les possibilités d’immigration de la main-d’œuvre et les besoins des États membres ainsi que sur les qualifications des candidats à l’émigration des pays tiers, en apportant un soutien à la formation avant le départ pour les candidats à la migration légale et en encourageant la définition et la mise en œuvre de cadres législatifs pour les travailleurs migrants dans les pays tiers ;
b) la promotion des liens entre migration et développement, en particulier en encourageant les diasporas à contribuer au développement de leur pays d’origine et en rendant plus attrayant le retour des migrants, en réduisant la fuite des cerveaux et en favorisant la mobilité des migrants qualifiés, en facilitant les transferts financiers des migrants vers leur pays d’origine, en encourageant les retours volontaires et en soutenant la réinsertion des migrants et le renforcement des capacités de gestion des migrations et, enfin, en appuyant les efforts de renforcement des capacités pour aider les différents pays à élaborer des politiques migratoires favorables au développement et à améliorer leur capacité à gérer conjointement les flux migratoires ;
c) la protection des migrants, notamment des plus vulnérables comme les femmes et les enfants, contre l’exploitation et l’exclusion par des mesures telles que le renforcement des législations des pays tiers dans le domaine des migrations, des mesures de soutien à l’intégration et à la non-discrimination ainsi qu’aux actions visant à protéger les migrants contre le racisme et la xénophobie et, enfin, la prévention des filières clandestines d’immigration et de la traite des êtres humains et de toute forme d’esclavage ainsi que la lutte contre ces phénomènes ;
d) la lutte contre l’immigration clandestine et l’aide à la réadmission des immigrants clandestins, y compris entre pays tiers, et, en particulier, la lutte contre les filières clandestines d’immigration et la traite d’êtres humains; les mesures visant à décourager l’immigration clandestine et à sensibiliser les gens aux risques qu’elle comporte; l’amélioration des capacités dans le domaine de la gestion des frontières, des visas et des passeports, y compris en ce qui concerne la sécurité des documents, l’introduction de données biométriques et la détection des documents falsifiés; la mise en œuvre effective des accords de réadmission conclus avec la Communauté et des obligations découlant des accords internationaux et l’aide aux pays tiers pour gérer l’immigration clandestine et coordonner leurs politiques ;
e) la promotion de l’asile et de la protection internationale, y compris au moyen de programmes régionaux de protection, en particulier en renforçant les capacités institutionnelles, en soutenant l’enregistrement des demandeurs d’asile et des réfugiés, en favorisant les normes et instruments internationaux de protection des réfugiés, en contribuant à l’amélioration des conditions d’accueil et de l’intégration locale et en recherchant des solutions durables.
Le programme thématique de coopération avec les pays tiers a profité de l’expérience acquise dans le cadre d’AENEAS et a continué dans cette voie avec des améliorations notoires. Les projets cités plus haut pouvaient déjà prétendre à un financement au titre du programme AENEAS dans le cadre duquel 67 projets étaient en cours avec en sus 40 nouveaux projets dont l’évaluation a été effectuée deuxième semestre 2007.
Les projets AENEAS tendent à diminuer le coût des transferts de fonds des migrants vers leurs pays d’origine et à faciliter l’utilisation de ces fonds d’une manière qui soit propice au développement et à l’économie des communautés d’origine. C’est le cas d’un projet destiné aux communautés rurales mis en œuvre en Amérique latine, en Asie et en Afrique sub-saharienne par le Fonds international de développement agricole, pour lequel la Commission a engagé jusqu’à 4 millions d’euros.
Pour favoriser l’immigration légale extracommunautaire, d’autres projets contribuent à lutter contre les migrations clandestines. C’est le cas d’un projet concrétisé par le service d’immigration du Ghana qui a demandé 2 millions d’euros pour moderniser ses équipements aux frontières et pour améliorer la formation du personnel affecté à la surveillance des frontières et aux questions de migration, le but étant de renforcer leur capacité à déceler les documents de voyage falsifiés ou à identifier les personnes non autorisées à franchir la frontière.
Ce genre de projets est priorisé par l’Union européenne qui aide les pays tiers à mieux tirer parti des possibilités de migration légale qui leur sont offertes par des pays de l’Union européenne. C’est le cas d’un projet réalisé par la municipalité de la ville espagnole de Cartaya, qui aide les travailleurs de la région marocaine de Chaouia Ourdiga à profiter pleinement des emplois saisonniers proposés par des employeurs du secteur rural de la province andalouse de Huelva.
Parmi les projets que soutient encore le programme AENEAS est l’exécution de programmes de protection régionaux en Europe de l’Est et dans la région africaine des Grands Lacs.
Le HCR en Tanzanie et au Belarus, l’Office danois d’aide aux réfugiés et Caritas Autriche en Ukraine profitent actuellement de ces projets qui concernent l’amélioration de la capacité des autorités nationales à traiter les demandeurs d’asile et les réfugiés conformément aux dispositions des conventions de Genève et de leurs protocoles.
Les accords de réadmission signés par l’Union européenne ne sont pas en reste car ceux-ci font partie de la politique européenne de l’immigration. C’est le cas du ministère grec de l’intérieur qui réalise un projet visant à aider les autorités albanaises à prêter assistance à leurs citoyens de retour au pays. Le projet appuie la réinsertion sociale et professionnelle de ces personnes.
En ce qui concerne notre thématique, nos recherches ont abouti à la constatation que certains projets ont également pour but de défendre les droits des migrants contre toute forme d’exploitation, de mauvais traitement et d’exclusion. Nous pouvons citer les cas suivants :
- un projet exécuté par l’ONG Memorial qui accorde une assistance juridique aux migrants en difficulté en Fédération de Russie,
- un projet mis en œuvre par l’OIM pour encourager la prévention de la traite d’êtres humains et la lutte contre ce phénomène en Ukraine, en Moldova et au Belarus et faciliter le retour et la réinsertion des victimes,
- un projet mené par l’Organisation internationale du travail en Asie pour encourager les employeurs à respecter les travailleurs migrants, et plus particulièrement les femmes.
1.1.3.2. Partenariat avec l’Afrique
L’Afrique est considérée comme une des principales sources d’immigrants pour l’Europe. Il est par conséquent tout à fait normal qu’une coopération entre l’Union européenne et l’Afrique est considérée comme étant plus que nécessaire car les problématiques auxquelles les Etats doivent faire face sont aussi bien régionales (déplacements de populations, réfugiés, etc.) que transnationales (groupes organisés, trafics d’armes, etc.). Outre le premier sommet UE-Afrique au Caire en 2000, l’Adoption du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) en 2001 et la naissance de l’Union Africaine (2002) ont tissé des liens certains entre les deux continents. Trois principes fondamentaux ont été retenus à savoir :
- l’égalité, le partenariat et l’appropriation entre l’Union européenne et l’Afrique ;
- la subsidiarité et la solidarité envers l’Union Africaine et les CERs ;
- le dialogue politique.
Le plan d’action de 2008-2010 a défini la notion de partenariat comme « les relations politiques entre des parties intéressées qui se sont organisées volontairement autour d’une vision commune, dans l’intention de lancer des actions concrètes et dont les acteurs et la durée varieront en fonction des objectifs de la coopération ». D’aucuns pensent que cette notion est une première par rapport aux liens traditionnels hérités des Accords de Cotonou. Le principe de subsidiarité6 peut traiter, suivant le niveau d’action requis, avec l’Union Africaine, les CERs ou les Etats. L’Union européenne et l’Union Africaine se sont rapprochées pour traiter de questions sécuritaires globales. Cette alliance entre les deux organisations s’est concrétisée par la présence d’une représentation de l’Unité Africaine à Bruxelles et l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne auprès de l’Unité Africaine. Les CERs sont les interlocuteurs clés en matière d’intégration économique et politique du continent : elles sont sollicitées pour le processus de suivi et de mise en œuvre des différents secteurs de partenariats sur les Plans indicatif régionaux (PIR) conclus avec chaque région.
Lors du deuxième sommet Europe-Afrique organisé à Lisbonne en décembre 2007, une stratégie commune a été approuvée pour renforcer le dialogue politique, sur un plan d’action intégré 2008-2010 dans huit partenariats7 :
- paix et sécurité ;
- gouvernance démocratique et droits de l’homme ;
- commerce, intégration régionale et infrastructure ;
- objectifs du millénaire pour le développement ;
- énergie, changement climatique ;
- migration, mobilité et emploi ;
- science ;
- société de l’information et espace.
Ces partenariats ont adopté les principes de l’ouverture et du multilatéralisme, et développé une structure institutionnelle Europe/Afrique construite sur la base des 5 axes suivants :
- dispositifs permettant une coopération et un dialogue plus étroits entre le Parlement panafricain (PAP) et le Parlement européen (PE), ainsi qu’entre le Conseil économique, social et culturel (ECOSOCC) de l’Union Africaine et le Comité économique et social européen (CESE) et entre les autorités locales ;
- consultations avec la société civile ;
- contacts plus fréquents entre les dirigeants politiques de l’Afrique et de l’Union européenne, en particulier entre les présidents des institutions de l’Union européenne et de l’Union Africaine. A titre d’exemple, une réunion des Chefs d’Etats et de gouvernement est prévue tous les trois ans à compter du sommet de Lisbonne, à commencer par le sommet de 2010 en Libye ;
- réunions semestrielles des troïkas8 des ministres des affaires étrangères complétées, si nécessaire, par des réunions ministérielles sectorielles. Pour l’Union européenne, la troïka comprend la présidence en exercice et celle qui lui succédera, la Commission européenne et le Secrétariat du Conseil. Pour l’Afrique, elle se compose de la présidence en exercice de l’Union africaine et de la présidence précédente de l’Union africaine, ainsi que de la Commission de l’Union africaine, auxquelles s’ajouteront des représentants des pays chefs de file, au niveau des experts et des hauts fonctionnaires. Le but de la troïka est d’assurer un suivi de la mise en œuvre de la stratégie commune et des plans d’action ;
- réunions annuelles des collèges des commissaires de la Commission européenne et de la Commission de l’Union africaine, en collaboration avec le Secrétariat général du Conseil de l’Union européenne, et des réunions semestrielles du groupe de travail spécial Union européenne-Union africaine. L’objectif est à présent de renforcer l’efficacité de ces réunions en veillant à ce qu’elles fassent l’objet, en amont, d’une préparation et d’une élaboration de l’ordre du jour ciblées. En d’autres termes, il s’agit de faire en sorte que les priorités soient définies plus clairement et que soit assurée une plus grande continuité opérationnelle.
Un bon partenariat avec les pays tiers pour une politique cohérente en matière d’immigration doit intégrer le domaine de la paix et de la sécurité. Dans ce domaine, le plan d’action 2008-2010 a fixé trois actions prioritaires :
- Assurer le fonctionnement de l’architecture africaine de paix et de sécurité (AAPS)qui a besoin du soutien de l’Union européenne pour être capable à l’avenir de relever seule les défis auxquels les Etats se trouvent confrontés en matière de paix et de sécurité. L’aboutissement de l’AAPS passe notamment par une aide apportée pour le bon fonctionnement du système continental d’alerte rapide, du Conseil des sages et de la force africaine en attente. Dans le cadre de la Force africaine en attente, l’Union européenne participe à deux ateliers : la doctrine (avec la SADC) et les procédures opérationnelles permanentes (avec la CEDEAO). Le renforcement des capacités de l’Union africaine et des organisations régionales est incontournable pour parvenir à des progrès tangibles en matière de prévention, gestion et résolution des conflits.
- Assurer le financement prévisible des opérations de soutien de la paix conduites par l’Afrique ;
- Renforcer le dialogue sur les défis en matière de paix et de sécurité pour aboutir à la concrétisation d’approches communes afin de faire face aux défis en matière de paix et de sécurité en Afrique, en Europe comme au niveau mondial. Le plan d’action souligne la nécessité de permettre une meilleure compréhension commune des causes des conflits et de leur résolution, le renforcement de la coopération en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits, et enfin, sur le long terme, la reconstruction post-conflit, la consolidation de la paix et l’amélioration de la coordination des approches et des initiatives à l’échelle du continent et au niveau régional.
En ce qui concerne la dimension régionale, l’un des points forts de ce partenariat entre l’Union européenne et les CERs réside dans le fait que chaque organisation fournit des efforts notables dans sa tentative de proposer des modèles régionaux. En d’autres termes, la survie des acteurs institutionnels supranationaux, en Afrique comme en Europe, dépend en grande partie de la manière dont chaque organisation mène à bien la mission qui lui est confiée en Afrique. C’est l’originalité et la singularité des liens entre l’Europe et les différentes organisations régionales.
Concentrons-nous maintenant sur l’analyse de ce partenariat Union européenne-Union africaine. A première vue, tout le monde semble y trouver son compte, car rappelons-le, une bonne politique d’immigration doit satisfaire les attentes des trois parties en cause :
• celles du pays d’accueil, incluant ses dirigeants, ses institutions et sa population,
• celles du pays d’origine qui doit aider ses ressortissants à trouver correctement du travail, mais doit aussi lutter contre le drainage de cerveaux,
• celles de l’immigré qui, pour fuir les misères qu’il connaît dans son pays, ne doit pas non plus retrouver d’autres misères encore plus accentuées.
Le pays d’accueil, en l’occurrence l’Union européenne, si elle a contribué à l’élaboration de cet amalgame d’accords, c’est évidemment à son avantage, étant en position de force. En position de force car jusqu’à présent, si on examine la balance de la demande par rapport à l’offre d’immigrés, elle penche en faveur de l’Union européenne. Ces accords se concentrent en premier lieu sur une politique de défense en priorisant la lutte contre l’immigration clandestine mais faisant peu de cas sur l’attente des immigrés.
Les gouvernants des pays africains sont réputés de bons élèves de leurs ex-pays colonisateurs. Devant les millions d’euros qui pleuvent pour leurs pays, ils sont pleinement partisans de ces accords qui favorisent leur crédibilité vis-à-vis de leurs peuples.
Le partenariat Union européenne-Union africaine a par contre très peu ou pas développé la vie de l’immigré par rapport à son entourage au sein du territoire de l’Union européenne :
• de la libre circulation à l’immigration circulaire,
• sa place dans la protection de l’écologie,
• la perception qu’on a de lui : plutôt ennemi qu’ami, une menace qu’une aide démographique.
Ce point de vue n’est par contre pas vrai sur une facette du partenariat : celui de la gestion des migrations professionnelles de l’Union européenne avec quatre pays africains.
1.1.3.3. Partenariat pour la gestion des migrations professionnelles européenne – Bénin, Cameroun, Mali, Sénégal
Parmi les projets réussis du Programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations, nous pouvons citer le partenariat pour la gestion des migrations professionnelles européenne – Bénin, Cameroun, Mali, Sénégal9.
Nous pouvons voir sur la carte ci-après la situation géographique de ces pays africains qui ont bénéficié de ce privilège :
1.1.3.3.1. Objectifs du partenariat
C’est un partenariat axé sur le volet accueil des immigrés extracommunautaires candidats à une vie professionnelle meilleure en Europe. Il apporte une aide au Bénin, au Cameroun, au Mali et au Sénégal afin que ces pays puissent promouvoir et mieux gérer les migrations légales professionnelles vers les pays membres de l’Union européenne. Ce projet se concentre sur :
– l’encouragement de la gestion efficace de la mobilité internationale des travailleurs ;
– la stimulation des effets positifs de la migration de travail sur le développement.
Ce projet fera sûrement tâche d’huile car il intègre à la fois les attentes des trois parties en cause :
• celles du pays d’accueil, incluant ses dirigeants, ses institutions et sa population qui bénéficient d’un apport de travailleurs professionnels compétents,
• celles du pays d’origine qui a trouvé des débouchés intéressants pour ses ressortissants,
• celles de l’immigré qui a maintenant l’appui de ses dirigeants et de l’Union européenne pour trouver un travail lui permettant de subvenir correctement aux besoins de lui-même et de sa famille sans tomber dans la délinquance.
Les termes coopération et dialogue ne sont pas de vains mots pour qualifier de telles initiatives, car l’intitulé même du projet, “Partenariat pour la gestion des migrations professionnelles UE-BCMS”, démontre de façon très claire la méthodologie proposée qui s’articule autour d’une coopération Nord-Sud et Sud-Sud. Cette méthodologie associera de façon active les différents intervenants et, en vertu des expertises et missions respectives, collaborera à la mise en œuvre d’un objectif commun en termes de gestion efficiente des migrations professionnelles.
La situation géographique des pays tiers partenaires et les objectifs qu’il se propose d’atteindre, le projet de partenariat pour la gestion des migrations professionnelles apporte une valeur ajoutée globale et transversale : il participe à la sécurisation et à la réussite des migrations professionnelles aussi bien pour les pays de départ d’Afrique sub-saharienne que pour les pays d’accueil de l’Union européenne. Les atouts apportés par le projet sont :
1/ Sur le champ des migrations de travailleurs :
- Renforcer les capacités des Ministères du Travail, Services Publics de l’Emploi et autres services nationaux, à gérer la migration des travailleurs en articulation avec les politiques de l’emploi et à fournir aux migrants potentiels une information sur les canaux pour la migration légale, les conditions d’entrée dans les marchés étrangers du travail et les risques liés à l’immigration illégale.
- Aider à la mise en place de dispositifs de promotion et de facilitation de la migration de travail temporaire et circulaire, à travers la création de mécanismes pour une meilleure évaluation des compétences et une meilleure mobilisation du capital humain des migrants à leur retour, et à travers la création de dispositifs de soutien au retour volontaire et à la réintégration des travailleurs migrants temporaires, dans une perspective de développement social et professionnel.
2/ Sur le champ des migrations et du développement :
- Aider à créer les dispositifs pour promouvoir le mouvement circulaire des travailleurs qualifiés, favoriser leur rôle dans le transfert du savoir-faire, des capacités, de la technologie, de l’expertise et des nouveaux paradigmes vers les pays d’origine et pour permettre une mobilité plus importante de ces compétences ayant un impact sur les pays d’origine.
3/ Sur le champ du dialogue sur les politiques et l’élaboration des politiques :
- Encourager la coopération et le dialogue entre les pays d’origine d’Afrique sub-saharienne et les pays de destination de l’Union européenne, en soutenant les activités de mise en réseau et l’étalonnage des plans d’action locaux.
– Moyens financiers
Ce projet a bénéficié d’une enveloppe de 2 312 882 € à partir du 1er janvier 2009 pour 24 mois, soit jusqu’au 1er janvier 2011.
– Moyens pédagogiques
Un des principaux atouts du projet consiste en l’organisation de séminaires communs de formation et d’échange de pratiques destinées aux managers en charge – ou ultérieurement en charge – des migrations professionnelles réalisés dans les différents Service Public de l’Emploi cibles des quatre pays bénéficiaires. Cette méthode permet le renforcement des capacités institutionnelles par la formation sur l’acquis en matière de gestion des migrations professionnelles et l’instauration d’un réseau de partenaires sub-sahariens pour renforcer les coopérations sur ce champ. Il en résulte la mise en place d’un noyau de managers opérationnels formés qui seront les interlocuteurs et correspondants privilégiés dans les SPE, atout non négligeable dans le déploiement du projet.
Cet état d’esprit est soutenu pendant la durée du projet par des rencontres régulières entre les différents coordinateurs locaux dans les quatre pays pour asseoir les fondements d’une coopération sous-régionale pérenne et harmoniser les dispositifs mis en place. Le but est d’élargir sur un champ transversal plus spacieux, les échanges de pratiques et de renforcer la coordination Union européenne – sub-Saharienne en matière de gestion des migrations professionnelles.
La base de gestion des moyens utilisés s’articule à un double niveau :
- Une gestion prenant en compte le cycle migratoire dans sa globalité. Selon la nature de la migration professionnelle – durable, temporaire ou saisonnière – les dispositifs intégreront : la sélection, la préparation à la migration professionnelle, l’accompagnement au retour pour une réinsertion professionnelle et la capitalisation des compétences acquises.
- Une gestion transversale de la migration professionnelle prenant en compte non seulement la dimension internationale de la mobilité mais aussi la dimension nationale dans les pays bénéficiaires afin de satisfaire et répondre aux besoins des marchés locaux. C’est une approche préventive qui est sans doute la meilleure réponse aux migrations vouées à l’échec.
– Plans d’actions spécifiques
Des plans de coopération et d’assistance technique différenciés ont été développés, suivis d’un diagnostic approfondi permettant d’ajuster les plans d’action en lien avec les pays bénéficiaires. Ces plans vont impliquer davantage les structures locales des pays tiers, au travers notamment de leurs représentants managers, assurant les conditions de faisabilité et de durabilité dès le début du projet.
L’instigateur principal, en phase avec l’Union européenne, est le GIP International qui n’en est pas à sa première action de collaboration. En fait, les acteurs sont, du côté de l’Union européenne, tout un Consortium composé par GIP International, Pôle Emploi, AFPA, OFII, FIIAPP, le Ministère du travail et de la sécurité sociale et son agence technique Italia Lavoro, ACTIRIS, et OIM. Nous reprenons ci-après les activités principales des composants de ce Consortium :
– GIP International : Groupement d’Intérêt Public pour le développement de l’assistance technique et de la coopération internationales, regroupant la plupart des intervenants institutionnels français dans les champs du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et des migrations. Structure entièrement dédiée à la coopération internationale, bilatérale et multilatérale. En tant que mandataire il lui reviendra d’assurer la gestion globale du projet.
– Pôle Emploi : Service Public pour l’Emploi français, chargé de l’intermédiation, du placement, de l’accompagnement et de l’indemnisation des demandeurs d’emploi. Pôle Emploi est l’acteur central dans la déclinaison opérationnelle des politiques d’emploi en France. Il pilote le réseau de placement à l’international (Pôle emploi international), assure la présidence de l’AMSEP (Association Mondiale des Services de l’Emploi Publics) et mène des coopérations techniques internationales avec une trentaine de SPE dans divers pays. Pôle Emploi pilote en particulier deux projets multilatéraux sur les mobilités internationales : MEDA Maroc et AENEAS Tunisie, une grande expertise en matière d’appui institutionnel dans le registre des migrations professionnelles qu’il mettra à contribution dans le cadre du projet.
– AFPA : L’Association Nationale pour la Formation Professionnelle des Adultes est un des plus importants organismes de formation professionnelle qualifiante pour adultes, demandeurs d’emploi et salariés en Europe. L’AFPA a pour mission centrale de permettre aux personnes engagées dans la vie active d’acquérir une qualification professionnelle, de la maintenir et de la développer tout au long de leur vie active. L’AFPA est très engagée dans la coopération technique internationale et gère en propre ou en partenariat nombre de projets multilatéraux. Dans le cadre de l’action, l’AFPA interviendra sur les champs de la formation professionnelle, dans les dispositifs d’évaluation et de la validation des acquis de l’expérience.
– OFII : L’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (ex ANAEM) est l’opérateur public chargé de l’accueil des étrangers. Il assure dans ce cadre un ensemble de missions dans le domaine de l’information, de l’accueil, de l’intégration et de l’aide au retour volontaire des étrangers. Présent à l’étranger via ses représentations, l’OFII est particulièrement impliqué dans la gestion des migrations familiales et professionnelles (accords bilatéraux de gestion concertée des flux migratoires), et dans la mise en place de dispositifs de retour des migrants et de co-développement. Dans le cadre de l’action, l’OFII mettra à contribution ses réseaux dans les pays bénéficiaires et sa connaissance des dispositifs d’information et d’aide au retour.
– FIIAPP : La Fondation Internationale Ibéroaméricaine des Administrations Publiques et Politiques est un intervenant global sur les champs de la coopération internationale, de l’assistance technique et de la gouvernance.
– Ministère du travail et de la sécurité sociale et son agence technique Italia Lavoro : Société partenaire du Ministère pour la promotion et la gestion des actions dans le domaine du travail. Italia Lavoro conduit actuellement un programme sur la mobilité internationale qui concerne la plupart des pays nord-africains.
– ACTIRIS : Office régional Bruxellois de l’Emploi. Il participe activement à de nombreux projets interrégionaux et internationaux. ACTIRIS est, entre autres, partenaire dans le projet MEDA Maroc sur la libre circulation des travailleurs.
– OIM : L’Organisation Internationale pour les Migrations est une organisation intergouvernementale qui opère étroitement avec des partenaires gouvernementaux et non gouvernementaux afin de faciliter des réponses humaines aux problèmes migratoires. Dans le domaine de la migration de travail, l’objectif de l’OIM est de faciliter le développement des politiques et programmes dans l’intérêt mutuel des pays d’origine, de destination et des migrants. A travers ses bureaux dans différents pays d’Afrique, l’OIM conduit actuellement plusieurs projets concernant la gestion des migrations professionnelles dans la région.
Comme nous l’avons précisé plus haut, le GIP n’en est pas à sa première action. Le projet de partenariat pour la gestion des migrations professionnelles européenne – Bénin, Cameroun, Mali, Sénégal se situe dans le prolongement des différentes actions de coopération bilatérale déjà engagées par le GIP International et ses membres avec les pays bénéficiaires. Il s’est développé sur la base d’une réelle connaissance des capacités et besoins des institutions cibles mais aussi d’une concertation continue avec ces dernières pour identifier les leviers d’intervention opérationnels et inscrire les différentes activités dans les plans de développement stratégique des différentes structures.
Le point fort de ce partenariat est l’implication des structures existantes (Ministères du Travail, Services Publics de l’Emploi et autres services nationaux) et la capacité du Consortium à exercer des missions d’intermédiation classiques. La consultation des offres de services et de dispositifs relatifs à la mobilité internationale et le renforcement des capacités opérationnelles ou de relais communaux dans la totalité des structures cibles ont été programmés et budgétés par les autorités de tutelle : le projet de partenariat s’est tout simplement vissé sur tout ce système, basé sur l’intégration et l’appui sur les déploiements déjà prêts.
Il faut reconnaître que la longue tradition partenariale entre le GIP International, ses membres et les structures cibles a enclenché des rapports de confiance et un dialogue transparent et concret. Ce genre de partenariat a favorisé la participation des pays bénéficiaires et est un point positif pour une bonne politique de l’immigration extracommunautaire de l’Union européenne.
1.1.3.3.5. Tableau récapitulatif
| Objectifs de l’action | Appui du Bénin, du Cameroun, du Mali et du Sénégal à promouvoir et mieux gérer les migrations professionnelles entre les pays bénéficiaires et les Etats membres de l’Union européenne dans une approche globale du cycle migratoire |
| Partenaires | GIP International : Chef de file Pôle Emploi (ANPE / Assédic) : Service Public français pour l’Emploi L’AFPA : Association Nationale pour la Formation Professionnelle des Adultes L’OFII (ex ANAEM): Office Français de l’Immigration et de l’Intégration FIIAPP : Fondation Internationale Ibéroaméricaine des Administrations Publiques et Politiques Ministère italien du travail et de la sécurité sociale italien et son agence technique Italia Lavoro ACTIRIS : Service Public de l’Emploi de la région Bruxelloise OIM : Organisation Internationale pour les Migrations |
| Groupes cibles | Structures parties prenantes des Services Publics de l’Emploi dans les quatre pays bénéficiaires : Bénin, Cameroun, Mali, Sénégal. |
| Durée de l’action | 24 mois, depuis le 1er janvier 2009 |
| Budget total | 2 312 882 € |
| Contacts | GIP International – Groupement d’Intérêt Public pour le développement de l’assistance technique et de la coopération internationales 39-43, quai André Citroën 75015 Paris Tél. : + 33 1 44 38 34 83 / Fax : + 33 1 44 38 34 90 Directrice : Mme. Marie AGAM-FERRIER Chef de projet : Hakam EL ASRI hakam.el-asri@gipinter.travail.gouv.fr Gestionnaire de projet : Julien TITREN julien.titren@gipinter.travail.gouv.fr Chargée de communication : Lisa SALCEDO-PFEIFFER lisa.salcedo-pfeiffer@gipinter.travail.gouv.fr Site web : www.migrationsprofessionnelles.net |
1.1.4. La fixation des objectifs concrets
Plusieurs objectifs concrets ont été adoptés par l’Union européenne dans sa politique de l’immigration extracommunautaire. Nous allons développer dans cette sous-section deux aspects qui sont incontournables : l’aspect financier et l’aspect amélioration de la position des immigrés par la régularisation de leur cas.
1.1.4.1. Le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires »10
Ce programme-cadre révèle son aspect financier par le budget auquel il est doté à hauteur de 4,020 milliards d’euros (prix courants) sur la période 2007-2013. Il concrétise la mise en place de politiques communes de développement en matière d’immigration. Le budget est réparti en quatre fonds : le “fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers”, le “fonds européen pour les frontières extérieures”, le “fonds européen pour le retour”, et le “fonds européen pour les réfugiés”.
La question du partage équitable des responsabilités entre Etats membres de l’Union européenne sur la gestion intégrée des frontières extérieures et de l’application des politiques communes d’asile et d’immigration fait partie des problèmes gérés par ce programme-cadre.
1.1.4.1.1. Structure du programme
Le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » instaure les mécanismes de solidarité financière (Fonds) couvrant les quatre domaines suivants :
– intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier ;
– retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l’Union européenne ;
– contrôle et surveillance des frontières extérieures (“gestion intégrée des frontières”), politique des visas, en complément de FRONTEX (Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne) ;
– asile (en s’appuyant sur l’actuel Fonds européen pour les réfugiés).
Comme nous l’avons précisé plus haut, le programme est composé de quatre fonds que nous allons étudier un à un.
1.1.4.1.2. Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers
L’objectif général fixé par ce fonds consiste au soutien des efforts déployés par les États membres pour permettre aux ressortissants de pays tiers issus de contextes culturels, religieux, linguistiques et ethniques différents de s’installer et de participer activement à tous les aspects des sociétés européennes, en ce qui concerne les procédures d’admission, les programmes et activités de formation de base, la participation à la vie civique et politique, et le respect de la diversité et de la citoyenneté. Il favorise l’obtention de l’immigré de son identité européenne à part entière.
Sur ce sujet, le Fonds soutient les actions dans les États membres qui visent à:
- accroître la participation civique, culturelle et politique des ressortissants de pays tiers dans la société d’accueil et intensifier le dialogue entre le gouvernement, la société civile et les différents groupes de ces ressortissants, afin d’encourager ces derniers à devenir des citoyens actifs et à adhérer aux valeurs fondamentales;
- contribuer à l’organisation et à la mise en œuvre de programmes et d’activités de formation de base en faveur des ressortissants de pays tiers, visant à familiariser les nouveaux arrivés avec la société d’accueil et à leur permettre d’acquérir des connaissances élémentaires sur sa langue, son histoire, ses institutions, ses caractéristiques socio-économiques, sa vie culturelle et ses normes et valeurs fondamentales;
- faciliter l’organisation et l’application des procédures d’admission des migrants;
- renforcer la capacité des organismes nationaux prestataires de services d’interagir avec les ressortissants de pays tiers et leurs organisations et de mieux répondre aux besoins des différents groupes de ressortissants de pays tiers, notamment les femmes et les enfants;
- renforcer la capacité de la société d’accueil de s’adapter à la diversité grandissante, par des mesures en faveur de l’intégration axées sur la population d’accueil, soulignant ainsi qu’une intégration réussie appelle des efforts des deux côtés, en tenant compte des développements dans le domaine de la gestion de la diversité;
- renforcer la capacité des États membres à élaborer, suivre et évaluer les politiques d’intégration des ressortissants de pays tiers.
La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités pour ces actions et dans la limite de 7 % de ses ressources disponibles, des actions transnationales ou d’intérêt communautaire en matière de politique d’immigration et d’intégration et des mesures applicables au groupe cible visé par le fonds. Les actions communautaires qui veulent bénéficier de ce financement, doivent s’efforcer de :
- soutenir des projets pilotes et des études examinant la possibilité d’adopter de nouvelles formes de coopération communautaire en matière d’immigration et d’intégration, et de nouvelles formes de législation communautaire pour l’immigration ;
- approfondir la coopération communautaire dans la mise en œuvre du droit communautaire et des bonnes pratiques en matière d’immigration, et dans la mise en place de bonnes pratiques dans le domaine de l’intégration ;
- soutenir l’élaboration d’outils statistiques, de méthodes et d’indicateurs communs ;
- soutenir la mise en place de réseaux de coopération transnationaux et de projets pilotes fondés sur des partenariats transnationaux entre des organismes situés dans trois États membres ou plus, destinés à stimuler l’innovation, à faciliter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques et à améliorer la qualité de la politique d’intégration;
- financer des campagnes de sensibilisation transnationales ;
- soutenir l’analyse, la diffusion et l’échange d’informations sur les meilleures pratiques et sur tous les autres aspects du Fonds, y compris l’utilisation de techniques de pointe.
Les bénéficiaires de ce fonds sont les catégories d’immigrés suivants :
- les ressortissants de pays tiers qui se trouvent sur le territoire d’un pays tiers et qui, dans la perspective d’obtenir des autorités d’un État membre l’autorisation de venir séjourner sur son territoire, remplissent les conditions spécifiques préalables au départ prévues par le droit national, notamment celles relatives à la capacité de s’intégrer dans la société de cet État membre ;
- les ressortissants de pays tiers qui ont obtenu des autorités d’un État membre l’autorisation de séjourner sur son territoire, au titre d’un emploi salarié, d’un emploi indépendant, du regroupement familial ou à tout autre titre prévu par le droit national, à l’exclusion des ressortissants de pays tiers ou des apatrides qui remplissent les conditions d’octroi du statut de réfugié ou qui peuvent bénéficier de la protection subsidiaire.
Concrètement, chaque État membre reçoit, sur la dotation annuelle du Fonds, un montant forfaitaire. Compte tenu de l’évolution de la situation de chaque Etat membre et des problèmes rencontrés dans l’application du programme, les fonds utilisés ne seront pas les mêmes. Ainsi, le solde des ressources annuelles disponibles est réparti entre les États membres proportionnellement à la moyenne du nombre total de ressortissants de pays tiers résidant légalement dans les États membres et au nombre de ressortissants de pays tiers qui ont obtenu des autorités d’un État membre l’autorisation de résider sur son territoire au cours des trois années précédentes.
Le Fonds est utilisé sous forme de subventions et la contribution communautaire aux actions soutenues n’excède pas, dans le cas d’actions mises en œuvre dans les États membres 50 % du coût total d’une action spécifique, contribution pouvant être allongée à 60 % pour les projets mettant en œuvre les priorités spécifiques qui sont recensées dans les orientations pluriannuelles de la Commission et à 75 % dans les États membres relevant du Fonds de cohésion. La durée d’utilisation des aides financières de la Communauté en faveur d’actions bénéficiant d’un soutien du Fonds ne doit pas excéder trois ans.
1.1.4.1.3. Fonds européen pour les frontières extérieures
Compte tenu de la longueur des frontières à surveiller, le Fonds européen pour les frontières extérieures est utilisé pour un contrôle et une surveillance efficaces des frontières extérieures de l’Union européenne par l’exercice d’une solidarité financière entre la Communauté et les États membres.
La réalisation de ces objectifs consiste à :
- assurer l’application uniforme du droit communautaire par les États membres et l’efficacité globale des gardes-frontières nationaux dans l’exécution de leurs missions, conformément au droit communautaire, aux frontières extérieures ;
- assurer une gestion efficace, par les États membres, des flux de personnes aux frontières extérieures, de manière à garantir, d’une part, un niveau élevé de protection à ces frontières, gage de la sécurité intérieure du territoire des États membres et, d’autre part, le franchissement aisé des frontières extérieures par les voyageurs de bonne foi, conformément à l’acquis de Schengen ;
- améliorer la gestion des activités organisées par les services consulaires des États membres dans les pays tiers et la coopération entre États membres dans ce domaine ;
- mettre en place dans les États membres le système commun intégré de gestion des frontières, en vue d’assurer le contrôle et la surveillance des frontières extérieures.
Les apports financiers de ce fonds sont destinés :
- aux moyens de transport nécessaires à la surveillance des frontières extérieures ;
- à la formation du personnel des autorités concernées ;
- aux infrastructures des points de passage frontaliers et les bâtiments afférents ;
- aux études et projets pilotes conçus pour stimuler l’innovation, faciliter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques ;
- aux infrastructures et bâtiments nécessaires à la surveillance entre les points de passage frontaliers ;
- aux équipements opérationnels ;
- aux équipements destinés à l’échange d’informations en temps réel entre les autorités concernées ;
- aux systèmes de télécommunication informatiques ;
- aux programmes de détachement et d’échange entre États membres de personnels ;
- aux investissements liés au développement, à l’essai et à l’installation de technologies de pointe.
La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités pour ces actions et dans la limite de 2 % de ses ressources disponibles, des actions transnationales ou d’intérêt communautaire en rapport avec l’objectif général visant à contribuer à l’amélioration des activités organisées par les services consulaires des États membres dans les pays tiers et la coopération entre États membres dans ce domaine, et avec l’objectif visant à encourager l’inclusion progressive des contrôles douaniers, vétérinaires et phytosanitaires dans la gestion intégrée des frontières, selon l’évolution que connaîtront éventuellement les politiques en cette matière.
Les actions communautaires éligibles à ce financement doivent :
- soutenir l’analyse, la diffusion et l’échange d’informations, notamment sur l’utilisation des techniques de pointe, sur les meilleures pratiques et sur tous les autres aspects de l’objectif visant à contribuer à l’amélioration des activités organisées par les services consulaires des États membres dans les pays tiers et la coopération entre États membres dans ce domaine ;
- appuyer l’élaboration d’outils statistiques, de méthodes et d’indicateurs communs ;
- approfondir la coopération communautaire dans la mise en œuvre de la législation communautaire et des bonnes pratiques ;
- soutenir la mise en place de réseaux de coopération transnationaux et de projets pilotes fondés sur des partenariats transnationaux entre services consulaires situés dans plusieurs États membres, destinés à stimuler l’innovation, à faciliter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques ;
- soutenir des projets pilotes et des études relatives à la possibilité de mettre en place de nouvelles formes de coopération communautaire et une nouvelle législation européenne dans ce domaine.
L’utilisation de ce fonds est sous forme de subventions. La contribution communautaire aux actions soutenues ne dépasse pas, dans le cas d’actions mises en œuvre dans les États membres 50 % du coût total d’une action spécifique. La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités spécifiques qui sont recensées dans les orientations pluriannuelles de la Commission et dans la limite de 60 % de ses ressources disponibles, pour les projets mettant en œuvre ces priorités. Ce pourcentage peut atteindre 75 % dans les États membres. La durée d’utilisation des aides financières de la Communauté en faveur d’actions bénéficiant d’un soutien du Fonds de cohésion ne doit pas excéder trois ans.
1.1.4.1.4. Fonds européen pour les réfugiés
Notre thèse se repose sur l’immigration mais les réfugiés font partie des immigrés lorsqu’ils sont intégrés légalement. Le Fonds européen pour les réfugiés soutient les efforts déployés par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil, par le cofinancement des actions, en tenant compte de la législation communautaire dans ces domaines. Les Etats membres sont en conséquent soutenus dans les actions portant sur les domaines suivants :
- l’intégration des personnes dont le séjour dans l’État membre concerné a un caractère durable et stable ;
- le retour volontaire des personnes pour autant qu’elles n’aient pas acquis une nouvelle nationalité ou qu’elles n’aient pas reçu de décision négative à la suite de leur demande de protection internationale ;
- les conditions d’accueil et les procédures d’asile.
La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités pour ces actions et dans la limite de 7 % de ses ressources disponibles, des actions transnationales ou d’intérêt communautaire en matière de politique d’asile et des mesures applicables aux groupes cibles du programme. Les actions communautaires éligibles à ce financement doivent :
- soutenir l’analyse, la diffusion et l’échange d’informations sur les meilleures pratiques et sur tous les autres aspects du Fonds, notamment sur le recours aux techniques de pointe ;
- soutenir des campagnes de sensibilisation transnationales ;
- soutenir l’élaboration d’outils statistiques, de méthodes et d’indicateurs communs ;
- approfondir la coopération communautaire dans la mise en œuvre de la législation communautaire et des bonnes pratiques ;
- soutenir la mise en place de réseaux de coopération transnationaux et de projets pilotes fondés sur des partenariats transnationaux entre des organismes situés dans plusieurs États membres, destinés à stimuler l’innovation, à faciliter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques et à améliorer la qualité de la politique d’asile ;
- soutenir des projets pilotes et des études sur la possibilité de mettre en place de nouvelles formes de coopération communautaire et de législation communautaire dans ce domaine.
Le Fonds sert aussi à couvrir les frais relatifs aux mesures d’urgence nécessaires à la protection temporaire des immigrés en attente de régularisation, mais celles-ci doivent couvrir les types d’actions suivants :
- les frais logistiques et de transport ;
- l’assistance médicale, psychologique ou autre ;
- l’accueil et l’hébergement ;
- la fourniture de moyens de subsistance, y compris la nourriture et l’habillement ;
- les frais de personnel et d’administration induits par l’accueil des personnes concernées et la mise en œuvre des mesures.
Les personnes pouvant jouir du Fonds européen pour les réfugiés sont les ressortissants de pays tiers ou apatrides qui ne sont pas encore citoyens de l’Union européenne, et qui :
- bénéficient d’une protection temporaire ;
- bénéficient d’une forme de protection subsidiaire ;
- bénéficient du statut défini par la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut de réfugié et son protocole de 1967 et admis à résider en cette qualité dans un des États membres.
Concrètement, chaque État membre reçoit, sur la dotation annuelle du Fonds, un montant forfaitaire. Compte tenu de l’évolution de la situation de chaque Etat membre et des problèmes rencontrés dans l’application du programme, les fonds utilisés ne seront pas les mêmes. Ainsi, le solde des ressources annuelles disponibles est réparti entre les États membres proportionnellement au nombre de personnes admises ou enregistrées dans l’Etat membre en question, au cours des trois années précédentes, selon les derniers chiffres établis par l’Office statistique de l’Union européenne. à la moyenne du nombre total de ressortissants de pays tiers résidant légalement dans les États membres et au nombre de ressortissants de pays tiers qui ont obtenu des autorités d’un État membre l’autorisation de résider sur son territoire au cours des trois années précédentes.
L’utilisation de ce fonds est sous forme de subventions. La contribution communautaire aux actions soutenues ne dépasse pas, dans le cas d’actions mises en œuvre dans les États membres 50 % du coût total d’une action spécifique. La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités spécifiques qui sont recensées dans les orientations pluriannuelles de la Commission et dans la limite de 60 % de ses ressources disponibles, pour les projets mettant en œuvre ces priorités. Ce pourcentage peut atteindre 75 % dans les États membres. La durée d’utilisation des aides financières de la Communauté en faveur d’actions bénéficiant d’un soutien du Fonds de cohésion ne doit pas excéder trois ans.
1.1.4.1.5. Fonds européen pour le retour pour la période 2008-2013
L’objectif général fixé par ce fonds consiste au soutien des efforts déployés par les États membres pour améliorer la gestion des retours dans toutes ses dimensions en appliquant la notion de gestion intégrée.
Sur ce sujet, le Fonds soutient les actions dans les États membres qui visent à:
- le renforcement de la coopération entre les États membres dans le cadre d’une gestion intégrée des retours et de sa mise en œuvre ;
- l’encouragement à appliquer de manière efficace et uniforme des normes communes sur le retour en fonction de l’évolution de la politique menée dans ce domaine ;
- l’établissement, l’amélioration de l’organisation et la mise en œuvre d’une gestion intégrée des retours par les États membres.
Les retours volontaires ou forcés de ressortissants de pays tiers sont nécessaires pour une bonne politique de l’immigration extracommunautaire. Sa gestion comprend la conception et la réalisation par un État membre, de Plans intégrés de retour :
- comprenant un programme et/ou un calendrier et prévoyant, le cas échéant, un mécanisme d’évaluation périodique qui permette d’adapter le programme et d’évaluer l’incidence pratique du plan ;
- visant la mise en œuvre d’un large éventail de mesures destinées à encourager les programmes de retour volontaire des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire de cet Etat ;
- fondés sur une évaluation globale de la situation qui prévaut dans l’État membre en ce qui concerne la population cible, ainsi que des difficultés liées aux opérations envisagées ;
- désignant un groupe cible choisi en fonction des dossiers pertinents.
L’efficacité est de rigueur pour ces plans intégrés de retour qui comprennent des mesures telles qu’une information efficace avant le départ, l’organisation du voyage et le transit dans le pays de retour.
Les actions des États membres qui peuvent bénéficier de ce fonds consistent à :
- en cas de coopération opérationnelle avec les autorités consulaires et les services d’immigration de pays tiers en vue d’obtenir des documents de voyage et de garantir la rapidité des procédures d’éloignement, la prise en charge des frais de voyage et d’hébergement dans les États membres pour le personnel des autorités et services chargés de l’identification des ressortissants de pays tiers et de la vérification de leurs documents de voyage ;
- l’éducation et la formation du personnel des autorités administratives, répressives et judiciaires compétentes, le détachement de ces catégories de personnel d’autres États membres afin de garantir une application efficace et uniforme de normes communes sur le retour et de renforcer la coopération, ainsi que des missions d’évaluation des résultats des politiques de retour dans les pays tiers ;
- dans tous les cas de retour, l’information préalable, l’obtention des documents de voyage indispensables, la prise en charge du coût des contrôles médicaux nécessaires avant le retour, du coût du voyage et de la nourriture pour les rapatriés et les escortes, notamment le personnel médical, l’hébergement des escortes, l’assistance spécifique aux groupes de personnes vulnérables, telles que les enfants ou les personnes handicapées, la prise en charge des frais de transport vers la destination finale dans le pays de retour et la coopération avec les autorités du pays d’origine, du précédent pays de résidence ou du pays de transit ;
- en cas de réintégration, des mesures visant à renforcer le caractère durable du retour conformément à la notion de gestion intégrée des retours et, lorsque les États membres le jugent opportun, des incitations en espèces et d’autres mesures à court terme nécessaires au processus de réintégration en vue du développement personnel du rapatrié, telles que formation, aide au placement et à l’emploi, aide au démarrage d’activités économiques et appui et conseils après le retour, ainsi que des mesures permettant aux États membres de prendre des dispositions pour accueillir les rapatriés à leur arrivée dans les pays tiers ;
- en outre, dans le cas du retour forcé de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, la prise en charge des frais d’hébergement provisoire, pour les rapatriés et les escortes de l’État membre participant, dans l’État membre d’organisation préalablement au départ lors d’opérations conjointes de retour ;
- en outre, dans le cas du retour volontaire de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, une information exhaustive préalablement au retour, l’assistance et le conseil, ainsi que la prise en charge des dépenses indispensables avant le retour ;
- en outre, et lorsque les États membres le jugent opportun, la prise en charge des dépenses initiales après le retour, le transport des effets personnels des rapatriés, un hébergement temporaire adéquat, pour les premiers jours suivant l’arrivée dans le pays de retour, dans un centre d’accueil ou, si nécessaire, dans un hôtel, la formation et l’aide à l’emploi, ainsi qu’une aide limitée au démarrage d’activités économiques, le cas échéant.
La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités pour ces actions et dans la limite de 7 % de ses ressources disponibles, des actions transnationales ou d’intérêt communautaire en matière de politique d’immigration et d’intégration et des mesures applicables au groupe cible visé par le fonds. Les actions communautaires qui veulent bénéficier de ce financement, doivent s’efforcer de :
- soutenir la mise en place de réseaux de coopération transnationaux et de projets pilotes fondés sur des partenariats transnationaux entre des organismes situés dans plusieurs États membres, destinés à stimuler l’innovation, à faciliter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques et à améliorer la qualité de la politique de retour ;
- soutenir l’analyse, la diffusion et l’échange d’informations, notamment sur l’utilisation des techniques de pointe, sur les meilleures pratiques et sur tous les autres aspects du Fonds ;
- approfondir la coopération communautaire dans la mise en œuvre de la législation communautaire et des bonnes pratiques ;
- soutenir l’élaboration d’outils statistiques, de méthodes et d’indicateurs communs ;
- soutenir des projets pilotes et des études sur la possibilité de mettre en place de nouvelles formes de coopération communautaire et de législation communautaire dans ce domaine ;
- soutenir des campagnes de sensibilisation transnationales.
Les ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier dans un Etat membre et les ressortissants de pays tiers n’ayant pas ou plus besoin d’une protection internationale parce que leur demande d’asile a été rejetée par une décision définitive dans le système juridique national concerné ou parce que leur statut a été révoqué, qu’il a expiré, ou n’a pas été renouvelé (par une décision définitive) conformément au droit national et communautaire sont les personnes visées par le Fonds pour le retour.
Concrètement, chaque État membre reçoit, sur la dotation annuelle du Fonds, un montant forfaitaire. Compte tenu de l’évolution de la situation de chaque Etat membre et des problèmes rencontrés dans l’application du programme, les fonds utilisés ne seront pas les mêmes. Ainsi, le solde des ressources annuelles disponibles est réparti entre les États membres proportionnellement au nombre total de ressortissants de pays tiers se trouvant ou s’étant trouvé en situation de séjour irrégulier sur le territoire de l’État membre et faisant l’objet d’une décision de retour en vertu du droit national et communautaire et au nombre de ressortissants de pays tiers ayant effectivement quitté le territoire de l’État membre, volontairement ou sous la contrainte, à la suite d’une injonction administrative ou judiciaire de quitter le territoire, au cours des trois années précédentes.
L’utilisation de ce fonds est sous forme de subventions. La contribution communautaire aux actions soutenues ne dépasse pas, dans le cas d’actions mises en œuvre dans les États membres 50 % du coût total d’une action spécifique. La Commission européenne peut décider d’utiliser ce fonds pour financer, selon un programme de travail annuel établissant les priorités spécifiques qui sont recensées dans les orientations pluriannuelles de la Commission et dans la limite de 60 % de ses ressources disponibles, pour les projets mettant en œuvre ces priorités. Ce pourcentage peut atteindre 75 % dans les États membres. La durée d’utilisation des aides financières de la Communauté en faveur d’actions bénéficiant d’un soutien du Fonds de cohésion ne doit pas excéder trois ans.
1.1.4.1.6. Concrétisation du programme-cadre
La politique européenne de l’immigration extracommunautaire a élaboré ce programme-cadre dans le but du développement d’un espace de liberté. Dans ce sens, les quatre Fonds constituent un ensemble cohérent, tant sur le plan politique qu’opérationnel : chaque Fonds reflète les objectifs d’une action qui, associée aux trois autres, permet de réaliser l’espace de liberté souhaité. Les quatre Fonds fonctionnent en conséquence selon des règles communes de mise en œuvre et de gestion, conformément au même calendrier stratégique et se base sur des cycles pluriannuels de programmation stratégique (avec deux périodes définies de 2007 à 2010 et de 2011 à 2013) fondés sur les orientations données par la Commission.
Des orientations stratégiques présentant le cadre d’intervention du Fonds sont adoptées par la Commission européenne pour chaque période de programme pluriannuel. Ces orientations stratégiques servent de base pour chaque État membre dans l’élaboration d’un projet de programme pluriannuel, qu’il met ensuite en œuvre avec des organismes et autorités qu’ils désignent comme partenaires, à savoir : les autorités régionales, locales, municipales et les autres autorités publiques compétentes ou tout autre organisme approprié représentant la société civile, les organisations non gouvernementales, y compris les partenaires sociaux.
Que penser du programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » ? Répond-t-il aux attentes de toutes les parties concernées ? Il semblerait que oui. Les décideurs de l’Union européenne ont pour cette fois respecté les étapes conduisant à la résolution de la problématique : conscients des problèmes rencontrés par les pays tiers et les immigrés, ils sont partis d’étude d’opinions divergentes sur les problèmes de l’immigration ; ils ont ensuite essayé des méthodes et des solutions pour finalement aboutir à un consensus. La suite a été la sortie du programme suivi d’une application immédiate pendant des périodes bien précises. Ce programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » fait bien partie des objectifs concrets que l’Union européenne s’est fixée.
1.1.4.2. Les Programmes de régularisation des migrants en situation irrégulière
La politique de l’Union européenne en matière d’immigration extracommunautaire n’est pas cohérente si les migrants qui habitent déjà dans un territoire d’un Etat membre ne peuvent pas régulariser leur situation et obtenir la citoyenneté européenne. C’est la raison d’être du Programmes de régularisation des migrants en situation irrégulière11.
Les Etats membres de l’Union européenne abritaient au deuxième semestre 2007 plus de 5,5 millions de migrants en situation irrégulière. Compte tenu du fait qu’une large proportion d’entre eux restera en Europe et ne retournera pas ou ne pourra pas être renvoyée dans son pays d’origine, GREENWAY John, rapporteur de la Commission européenne des migrations, des réfugiés et de la population a précisé la nécessité pour les Etats membres du Conseil de l’Europe de se pencher sur la manière de gérer cette multitude de personnes qui vivent dans l’ombre de la société européenne, largement tolérées, mais sans statut juridique ni droit de rester, et souvent soumis aux pires formes d’exploitation. Les programmes de régularisation des migrants en situation irrégulière ont toujours faits l’objet de débats controversés car pour certains c’est récompenser les contrevenants conduisant à une recrudescence de l’immigration irrégulière, alors que pour d’autres c’est au contraire une solution sur la protection des droits de l’homme et de la dignité humaine des migrants en situation irrégulière, sur le pourvoi du marché du travail européen en manque de main d’œuvre, et sur la lutte contre l’économie parallèle. Ce deuxième point de vue est le plus partagé car la régularisation des migrants en situation irrégulière favorise un accroissement des cotisations de sécurité sociale et des recettes fiscales effectuées par les travailleurs migrants.
Plusieurs Etats membres de l’Union européenne ont donc opté pour la mise en place des « programmes de régularisation » des migrants en situation irrégulière.
Le rapporteur de la Commission a en conséquence invité les Etats membres à envisager la solution des programmes de régularisation et à s’inspirer des expériences passées, dans leur application de la politique de l’Union européenne en matière de l’immigration extracommunautaire. De tels programmes nécessitent bien sûr des mesures d’accompagnement. Il faut cependant souligner que ce n’est pas une stratégie globale de lutte contre l’immigration irrégulière, et que des recherches plus approfondies devraient être menées sur l’impact et l’expérience tirée des programmes de régularisation passés en vue d’établir des lignes directrices ou de formuler une recommandation aux Etats membres sur la mise en œuvre de programmes de régularisation en Europe.
La régularisation est le processus donnant aux immigrés qui se trouvent illégalement dans un pays la possibilité de légaliser ou de normaliser leur statut migratoire, de façon temporaire ou permanente. Bien que la régularisation pourrait être la première étape vers la naturalisation ou, inversement, vers le retour volontaire et la participation à des programmes de migration circulaire, celle-ci ne doit pas être considérée d’emblée comme une naturalisation.
1.1.4.2.3. Types de programmes de régularisation
- Les programmes de régularisation au mérite, qui octroient aux migrants des permis de séjour et de travail provisoires et temporaires puis qui les encouragent à gagner le droit d’obtenir un permis prolongé ou permanent en remplissant divers critères, tels que la connaissance de la langue du pays d’accueil, la participation à des activités communautaires, l’obtention d’un emploi stable ou encore le fait de payer des impôts ;
- Les programmes de regroupement familial, qui permettent aux membres d’une famille de retrouver un conjoint ou des enfants à l’étranger, ou de rester ensemble dans un pays, légalement, si tous les membres ne disposent pas du droit de résidence ;
- Les programmes humanitaires exceptionnels, qui accordent des titres de séjour à des réfugiés, des demandeurs d’asile ou des individus dont les conditions de santé ne leur permettent pas de voyager ;
- Les programmes permanents ou continus, qui fonctionnent sur une base individuelle ou au cas par cas et offrent un statut permanent aux immigrés qui résident dans le pays depuis un temps défini, qui se compte généralement en années ;
- Les programmes non renouvelables, qui lèguent aux candidats des permis de séjour et de travail provisoires expirant après un certain temps. Ces programmes, qui sont présentés comme exceptionnels et ponctuels, visent à régulariser les immigrés en grand nombre et se caractérisent par un délai de candidature restreint et un ensemble de critères stricts en matière d’emploi et de durée de séjour dans le pays d’accueil.
1.1.4.2.4. Motifs de régularisation
Comme il n’y a pas encore de programmes communautaires, les pays de l’Union européenne qui mettent en œuvre des programmes de régularisation imposent aux migrants de remplir un large éventail de conditions. Les critères de régularisation les plus fréquents sont les suivants :
- Emploi : les programmes non renouvelables exigent du candidat qu’il présente soit la preuve qu’il travaille depuis un certain temps, soit une offre d’emploi en bonne et due forme. Les lois de régularisation françaises de 1997-98, par exemple, exigent la preuve écrite d’un parrainage par l’employeur. L’Espagne demande par contre à l’employeur de présenter directement la candidature au nom de l’immigré, de certifier qu’il l’emploierait encore pendant au moins six mois et d’adhérer à toutes les lois en vigueur en matière de travail et de sécurité sociale ;
- Regroupement familial : si la délivrance d’un statut légal aux conjoints et enfants est une pratique relativement rare dans la plupart des programmes de régularisation organisés, elle a le mérite d’exister, à l’exemple du programme français de 1997 et le nouveau programme espagnol qui accorde cette possibilité au bout d’un an. La Grèce accepte parfois à des demandes de regroupement familial, mais les candidats doivent alors remplir des conditions de revenus drastiques ;
- Durée de résidence : quelquefois, il est possible que le nombre d’années de résidence et de travail d’un migrant dans un pays peut constituer une condition à la régularisation, même si ce critère se fait plus rare en tant que tel. Ainsi, le Royaume-Uni accorde des titres de séjour sans limitation de durée aux personnes qui résident continuellement dans le pays depuis 14 ans (7 ans pour les familles avec enfants) ;
- Liens ethniques : ce cas est très rare, mais la Grèce en a toutefois fait une condition préalable pour rétrocéder des permis spéciaux de trois ans aux Grecs albanais, et même la nationalité grecque aux Grecs ethniques de Géorgie, du Kazakhstan, d’Ukraine et d’Ouzbékistan.
1.1.4.2.5. Régularisations effectuées dans certains pays membres
Plus de vingt programmes de régularisation ont été réalisés depuis 1981, régularisant ainsi la situation de quasiment 4 millions d’immigrants. Ces programmes ont été effectués par la France, la Belgique, la Grèce, l’Italie, le Luxembourg, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni. Nous reprenons ci-après un aperçu de l’expérience de chaque pays en la matière, en insistant sur les approches les plus récentes ou les plus réussies, ainsi qu’une description de la démographie des migrants concernés par ces programmes :
– Espagne : du fait de sa situation géographique (route des migrations) c’est le pays record en programmes de régularisation, car depuis 1985, 1,25 million d’immigrés ont vu leur situation régularisée grâce à six programmes de régularisation. L’Amérique du Sud est parmi les fournisseurs d’immigrés clandestins de l’Espagne compte tenu de ses liens séculaires avec ce pays. Il faut noter aussi que la demande en main d’œuvre immigrée peu qualifiée, les faibles possibilités d’immigration légale, les difficultés à contrôler les flux migratoires illégaux et l’importance de l’économie informelle n’arrangent pas les choses.
Un effort notoire est à constater sur le sixième programme de régularisation (2005) car son approche globale est fondée sur un objectif essentiel : combiner les questions liées à l’emploi et la gestion des migrations. L’approche méthodologique selon laquelle examiner l’état des lieux avant l’approche, chercher un consensus, élaborer un programme, l’évaluer et corriger les actions a été bien respectée en Espagne. Les cinq premiers programmes de régularisation espagnols ont en effet souffert d’une considérable lourdeur bureaucratique et ont eu très peu d’effets sur la gestion des flux migratoires. Mais forte de ces expériences, l’Espagne a redressé la situation dans la conception du sixième programme. Ce dernier s’est en effet attaché à combattre l’économie parallèle, en amenant les travailleurs du secteur informel à rejoindre le secteur formel, luttant ainsi contre la concurrence déloyale, accroissant les recettes fiscales et les cotisations de sécurité sociale et favorisant l’intégration des immigrés clandestins. Le renforcement des inspections du travail dont le nombre a atteint un demi million fait partie des actions utilisées pour la lutte contre l’économie informelle. Des amendes dissuasives contre les irrégularités dans le secteur de l’emploi ont également été distribuées aux employeurs. Le sixième programme de régularisation a par ailleurs pris d’autres mesures pour encourager les possibilités d’immigration légale nécessaire à l’approvisionnement en main d’œuvre, et a sécurisé le contrôle aux frontières avec l’aide de l’agence de l’Union européenne, FRONTEX.
- Modes de candidature à la régularisation : deux modes de dépôt de candidature ont été soumis aux candidats :
- les employeurs pouvaient déposer des demandes au nom de migrants, en contrepartie d’un engagement à respecter pendant au moins six mois le droit du travail et de la sécurité sociale ;
- les migrants employés à temps partiel ou ayant plusieurs employeurs pouvaient se porter eux-mêmes candidats. Les migrants doivent faire la preuve de leur identité, démontrer qu’ils étaient qualifiés pour accomplir leur travail, et présenter un casier judiciaire vierge.
- Bilan du sixième programme sur l’immigration : le programme 2005 s’est en général avéré un succès, mais devait être amélioré. Le système du dialogue a très bien marché car il y a eu recherche d’un consensus entre le Gouvernement, les syndicats, les employeurs, la société civile et les régions. Toutes les parties concernées ont manifesté leur satisfaction du programme car celui-ci a répondu aux besoins du marché du travail et de la société. La catégorie des personnes dont la situation a été régularisée travaillaient comme personnel de maison représentait plus de 33% du total, raison pour laquelle il y a eu fort soutien du public à ce programme, car de nombreuses familles peuvent de régulariser leur situation à la fois en tant qu’employeurs et en tant que salariés. Comme précisé plus haut, la majorité des immigrés clandestins venaient de pays d’Amérique du Sud, avec lesquels les espagnols partagent une langue commune et ont des affinités traditionnelles. Viennent ensuite ceux en provenance d’Europe centrale et de l’Est. Les immigrés originaires d’Afrique sub-saharienne sont en relative minorité, démentant l’idée fausse selon laquelle l’Espagne est le principal pays qui régularise les clandestins africains.
- Bilan du sixième programme sur l’économie parallèle : nous pouvons affirmer qu’il est positif car a permis de faire sortir plus de 550 000 travailleurs de l’illégalité et de les inscrire dans les registres de la sécurité sociale, avec le surcroît de recettes fiscales et de cotisations de sécurité sociale que cela implique. Les mesures répressives mises en place pour supprimer le recrutement d’immigrés clandestins a également porté ses fruits, vu les fortes amendes infligées aux employeurs qui persistent sur cette mauvaise pratique.
- Nationalités des candidats : ce sont les Sud-Américains, les Marocains et les Roumains qui constituent la majorité des candidats au programme espagnol de 2005, les pays les plus représentés étant l’Equateur (21%), la Roumanie (17%), le Maroc (13%), la Colombie (8%) et la Bolivie (7%).
- Critiques soulevées : d’aucuns pensent que le succès du programme espagnol de régularisation 2005 a provoqué l’effet d’attraction, aggravant ainsi dans l’avenir les problèmes de l’immigration extracommunautaire, lorsque l’économie espagnole connaîtrait des jours sombres. Il est également reproché aux gouvernants espagnols qu’il n’y a pas eu suffisamment de répartition entre les régions. Il ne faut cependant pas accorder une importance démesurée à l’effet d’attraction qui n’est que relatif, mais se pencher plutôt sur de nombreux autres facteurs d’incitation bien plus préoccupants, tels que l’existence d’une économie parallèle florissante et l’existence de possibilités d’emploi dans le secteur informel.
- Problèmes liés au programme espagnol de régularisation de 2005. Il faut noter que le nombre des immigrés clandestins demeurent nombreux en Espagne, car tous les problèmes relatifs au recrutement légal des migrants n’ont pas été résolus, notamment sur les accords de réadmission avec les pays d’origine dont les négociations ne sont pas encore terminées. Par ailleurs, la course aux inscriptions des nouveaux arrivants effectuées par les services sociaux dans le registre de la sécurité sociale a généré une certaine tension administrative et fortement entamé les budgets. Les autres Etats membres de l’Union européenne se sont plaints à juste titre de ne pas avoir été informés de ce programme espagnol de régularisation 2005, et ont peur que ces nouveaux immigrés régularisés ne se déplacent vers d’autres pays européens constituant ainsi d’autres charges pour ces derniers. C’est par contre une inquiétude non fondée car une régularisation en Espagne ne donne pas le droit de se déplacer et de travailler ailleurs en Europe. Il n’est pas logique non plus qu’un immigré régularisé en Espagne donc en situation régulière, chercherait d’autres problèmes ailleurs, c’est à dire choisirait de vivre une situation irrégulière. Quoi qu’il en soit, tout programme est perfectible ; le péché est de ne pas essayer d’en élaborer un pour trouver des solutions à des problèmes. L’Union européenne a en conséquence intérêt à élaborer maintenant un programme concret communautaire de régularisation des immigrés extracommunautaires.
– Italie : ce pays a monté cinq programmes de régularisation qui ont permis, en 25 ans, de régulariser 1,4 million d’immigrés. L’Italie a à peu près les mêmes problèmes que l’Espagne : forte taux d’immigration clandestine encouragée par une économie parallèle importante, une importante demande de main-d’œuvre étrangère bon marché, des frontières perméables et de faibles possibilités en matière d’immigration légale. Un fort pourcentage d’immigrés clandestins vivant en Italie, variant entre 65 et 75 %, ont un visa ou un permis de travail périmé.
- Obstacles aux programmes italiens de régularisation des immigrés. Ce sont, entre autres, une incapacité bureaucratique à traiter les candidatures dans un délai raisonnable, la résistance des employeurs qui ne veulent pas parrainer les migrants, un faible appui de la part des autorités publiques, et le fait que les immigrés perdent leur statut à l’expiration de leur permis. L’objectif déclaré est tout à fait noble, comme contrôler l’économie parallèle et faire “table rase” de l’immigration clandestine. Comme l’Italie n’a pas encore d’autres instruments de contrôle de l’immigration clandestine et ne peut pas non plus délivrer le statut de résident permanent, les programmes de régularisation constituent sa principale stratégie pour gérer les flux migratoires clandestins.
- Nationalités des candidats : les programmes italiens de régularisation de 2003 ont permis la régularisation d’immigrés de zones géographiques variées, à commencer par le Maroc, la Roumanie, l’Albanie, l’Ukraine, la Chine, les Philippines, le Sénégal, la Tunisie, l’Equateur, l’ex-Yougoslavie, le Pérou, la Moldavie, le Nigeria, le Sri Lanka, le Pakistan et l’Inde.
– Grèce : seuls trois programmes de régularisation ont été conçus depuis 1998 dans ce pays où l’immigration de masse était un phénomène peu connu. La plupart des immigrés proviennent de l’Albanie (67%). La Grèce abrite une vaste population d’immigrés clandestins due à une économie parallèle très florissantes et des lois restrictives en matière d’immigration. Les échecs des programmes de régularisation du passé ont été le résultat d’une mauvaise organisation, l’insuffisance de données disponibles, le manque de supervision du Gouvernement, l’absence de mesures d’accompagnement visant à contrôler l’emploi illégal de migrants et l’absence de mesures visant à contrôler les flux migratoires et à intégrer les immigrés. La Grèce a quand même connu des améliorations en matière de programmes de régularisation. Ainsi, le dernier en date, mené en 2005-2006, a vu la candidature de 170.000 immigrés sur une population totale d’immigrés clandestins située entre 200 et 400.000 personnes. Le programme a été conçu pour transformer les emplois illégaux en emplois légaux, et pour améliorer la situation de nombreuses personnes vivant en situation irrégulière.
- Mesures d’accompagnement : la plupart des beaux projets connaissent des échecs à cause souvent de la lourdeur administrative. Le programme grecque de régularisation 2005-2006 a allégé son fonctionnement par l’unification des demandes de permis de travail et de titres de séjour. En outre, des campagnes d’information ont été organisées pour prévenir les migrants de la nouvelle législation. Comme pour l’Espagne et l’Italie, un programme cohérent d’intégration a été adopté par le ministère de l’Intérieur et un certain nombre de mesures ont été adoptées, telles que l’introduction de sanctions sévères pour les entreprises qui emploient des immigrés clandestins (amendes de 3 000 à 15 000 € et peines de prison de 3 à 6 mois).
- Critiques soulevées : elles sont principalement d’ordre administratif :
- longues queues devant les bureaux des autorités locales chargées de traiter les demandes ;
- importants retards dans les hôpitaux publics pour obtenir les certificats de santé ;
- difficultés d’obtention des timbres de la sécurité sociale.
Une prolongation de quatre mois au programme initial a été nécessaire pour permettre aux personnes d’accomplir toutes les formalités. Les conditions quelque peu restrictives ont diminué le nombre de candidats (documents requis, coût élevé des timbres d’assurance, etc.), conditions par la suite assouplies au cours du programme pour permettre à davantage d’immigrés d’en bénéficier. L’autre point faible du programme grecque de régularisation est l’absence de mesures adéquates pour éviter l’immigration clandestine à l’avenir : absence de possibilités d’immigration légale pour répondre aux besoins du marché du travail, absence de progrès dans la mise en œuvre du programme d’intégration proposé, non application des sanctions prévues contre les entreprises qui emploient des immigrés clandestins et difficultés à exécuter les décisions d’expulsion, faute d’accords de réadmission avec de nombreux pays tiers.
- Bilan positif : malgré les lacunes citées supra, la société civile et les immigrés ont quand même largement soutenu le programme grec de régularisation 2005-2006. Outre la durée du programme jugé trop courte, le critère « preuve de résidence dans le pays avant le 31 décembre 2004 » a bloqué beaucoup de candidats. Ces conditions ont cependant été fixées dans un esprit de compromis, afin d’éviter d’encourager une nouvelle vague d’immigration clandestine dans le pays. Quant à la durée de validité du titre de séjour accordé, elle a été fixée raisonnablement à un an renouvelable pour deux ans, puis pour deux autres années avec la possibilité d’obtenir par la suite un titre de séjour de longue durée. Il faut se rappeler que le programme de régularisation ne peut être assimilé à un programme de naturalisation, et celui de la Grèce n’a pas manqué à la règle. C’était le but du système progressif d’octroi de titres de séjour qui laisse par ailleurs toutes les possibilités aux immigrés de choisir de rester ou de retourner dans leur pays d’origine.
- Nationalités des candidats régularisés : elles sont constituées en majeure partie par des Albanais, les autres étant, par ordre d’importance, les Bulgares, les Roumains, les Pakistanais et les Ukrainiens. La situation géographique de la Grèce est très propice aux immigrants clandestins qui s’y intéressent à la fois en tant que pays de destination et de transit.
– Portugal : toujours dans la perspective de se conformer à la meilleure approche pour trouver une solution à sa politique d’immigration extracommunautaire, le Portugal a d’abord fait fonctionner trois programmes de régularisation depuis 1992, puis a graduellement modifié son approche. Son objectif est de corriger les lacunes de chacun de ces programmes et de répondre à ses besoins changeants en termes de main-d’œuvre. Le Portugal a pu en conséquence redresser les erreurs des deux programmes précédents qui négligeaient la publicité et la sensibilisation auprès des communautés de migrants et se heurtaient à une bureaucratie lourde. Celui de 2001 se tournait vers une initiative plus large en favorisant l’immigration légale en fonction des besoins du marché du travail portugais, en intégrant les immigrants dans la société et en luttant contre l’immigration clandestine par des contrôles à l’entrée, au séjour et au départ des étrangers sans papiers. Les migrants pouvaient aussi jouir du statut de résidents permanents après avoir renouvelé quatre fois leur permis. Afin de décourager l’embauche de main-d’œuvre étrangère sur le territoire national, le Portugal a dérogé à ses principes en instituant un système obligeant les employeurs à sortir du pays pour recruter des travailleurs étrangers, méthode critiquée et critiquable. Le temps de traitement d’un dossier de régularisation a aussi fait l’objet de contestations.
- Nationalités des candidats ayant reçu leurs permis de résidents permanents délivrés dans le cadre du programme de régularisation de 2001 : les migrants en provenance des pays africains lusophones que sont l’Angola, le Cap-vert et la Guinée-Bissau constituent entre 12 et 21 %, ceux du Brésil et de l’Europe de l’Est, en particulier de l’Ukraine, entre 18 et 29 %, et les pays est-européens entre 44 et 55 %.
– France : ses liens avec ses anciennes colonies nord-africaines en font ses principales ressources d’immigrés extracommunautaires. L’immigration par regroupement familial à elle seule est estimée à presque 65 %. Deux années ont marqué les programmes de régularisation en France. Celle de 1981, avec la mise en place de deux programmes de régularisation à grande échelle, chacun offrant un statut légal permanent à de très nombreux migrants. Les objectifs fixés par ces programmes et la politique migratoire française en général, sont de permettre l’intégration économique et sociale des immigrés en France. Le regroupement familial a été autorisé par les lois Chevènement de 1997 qui ont offert un statut légal aux candidats ainsi qu’à leurs familles. Une autre loi, en 1998, autorisait les étrangers présents dans le pays depuis au moins 10 ans à se porter candidats à un statut légal, au cas par cas. Ce n’est malheureusement plus le cas depuis juillet 2006 qui a vu une nouvelle loi française en matière d’immigration abolissant ce système et donnant une toute nouvelle approche en termes de gestion des migrations.
- Loi de 2006 : elle encourage explicitement le recrutement d’immigrés qualifiés, limite l’accès à la résidence et à la citoyenneté, et pose des barrières rigoureux à l’immigration visant au regroupement familial. Elle autorise l’embauche de travailleurs immigrés en fonction des besoins de certaines professions ou zones géographiques. Les travailleurs doivent part ailleurs apporter la preuve qu’ils sont capable de contribuer au développement économique, culturel ou intellectuel de la France et de leur pays d’origine, et obtiennent alors des visas de trois ans, puis rentrer dans son pays d’origine dans les six ans.
- Regroupement familial : la loi de 2006 accorde le regroupement familial à condition que l’immigré adhère explicitement aux valeurs françaises d’égalité entre les hommes et les femmes, de monogamie, de même qu’au caractère laïc de l’Etat français. Il doit également donner des preuves de pouvoir subvenir aux besoins de tous ses membres sans aide de l’Etat.
- Statut de résident et de citoyenneté : il est accordé au cas par cas sur les nouveaux critères d’intégration dont l’apprentissage de la langue française et d’instruction civique.
- Derniers développements : on assiste à l’heure actuelle en France à une déviation totale de l’esprit de conception des programmes de régularisation et par extension d’une politique équilibrée de l’immigration extracommunautaire. Il s’agit de la reconduction des milliers de personnes aux frontières, y compris nombre de familles comptant des enfants en âge scolaire, au motif qu’elles ne disposaient pas des documents requis. Le démantèlement des camps de Roms et leur renvoi à leurs pays d’origine marque le commencement d’une politique agonisante de l’immigration extracommunautaire française.
- Nationalités des régularisés : les lois Chevènement de 1997-98 ont permis les régularisations de migrants originaires des pays d’Afrique du Nord que sont l’Algérie (16 %) et le Maroc (12 %), les autres de Chine, de République démocratique du Congo et de Tunisie.
– Belgique : ce pays n’a pas de motifs économiques nécessitant un vrai programme de régularisation avec des critères spécifiques. Celui de l’année 2000 est dû aux importantes manifestations de groupes d’immigrés. Les seules conditions à la régularisation retenues sont : délai d’attente de quatre ans pour l’immigré (trois pour les familles avec enfants), maladie grave ou incapacité de rentrer dans son pays pour des raisons humanitaires, ou présence dans le pays depuis plus de six ans.
- Nationalités des régularisés : ce sont les Congolais et les Marocains avec respectivement 17,6 % et 12,4 % des demandes. Les immigrés originaires de Rwanda, le Burundi et d’autres pays d’Afrique subsaharienne en constituent également une grande partie.
– Luxembourg : le seul programme de régularisation à grande échelle en Luxembourg a été effectué en 2001, à la suite de manifestations massives d’immigrés d’ex-Yougoslavie, y inclus le Kosovo, hébergés dans ce pays dans les années 1990 après l’éclatement de l’Yougoslavie. Les régularisations concernaient les demandeurs d’asile qui avaient été déboutés, mais seulement ceux qui intéressaient les secteurs du pays les plus touchés par le manque de main-d’œuvre. Le succès du programme de 2001 est mitigé car les candidats réels étaient peu nombreux et l’embauche d’immigrés n’a pas soulevé l’enthousiasme des employeurs, notamment en raison de l’obligation pour les demandeurs d’avoir un passeport.
Nationalités des régularisés : ils sont à 75% originaires de l’ex-Yougoslavie.
– Royaume-Uni : aucun programme de régularisation à grande échelle n’a été entrepris dans ce pays pourtant hôte d’une vaste population d’immigrés clandestins. C’est le système de “concession de longue période de résidence” qui est appliqué, accordant des permis de séjour illimités aux personnes qui ont séjourné sans interruption dans le pays pendant 14 ans (7 ans pour les familles avec enfants).
- Programme exceptionnel de 1998 : il accordait des permis de 12 mois à un petit nombre d’immigrés qui sont des travailleurs domestiques selon les critères d’attribution suivants : possession d’un passeport valide, preuve d’une autonomie de subsistance à ses besoins, et entrée légale dans le pays dans le but explicite d’être employés comme travailleurs domestiques.
- Programme de régularisation de convenance de 2004 : à la suite de l’adhésion à l’Union européenne des Etats candidats de l’Europe de l’Est à la date du 1er mai 2004, les immigrés clandestins originaires de ces Etats qui travaillaient au Royaume-Uni avant cette date pouvaient garder leur emploi au Royaume-Uni, à condition de se faire enregistrer.
- Nationalités concernées : le programme exceptionnel de 1998 (régularisation des travailleurs domestiques) touchait essentiellement les immigrés en provenance du Sri Lanka et des Philippines.
– Pays-Bas : aucun véritable programme de régularisation n’a été effectué aux Pays-Bas avant les années 1990. En 1975, seuls 10 416 travailleurs migrants irréguliers (principalement des Marocains et des Turcs) ont reçu leurs permis de séjour.
Programme de régularisation de 1990 : il visait les immigrés qui vivaient depuis longtemps aux Pays-Bas. Sur 1 379 candidats, 679 ont été admis et 700 refusés.
Programme de régularisation de 1995 : c’est le renouvellement de celui de 1990 (ancienneté de séjour aux Pays-Bas). Sur les 1 125 candidats, seuls 106 ont été acceptés, le solde, soit 1119 ont été refusés.
- Programme de régularisation de 1999 : toujours le même critère. Sur 8 000 demandes de régularisation, de 2 200 ont été acceptées et 6 000 environ rejetées. Compte tenu de l’importance du pourcentage de rejet, plusieurs immigrés déboutés ont déposé un recours judiciaire, resté en suspens pendant de nombreuses années.
- Programme de régularisation de 2003 : il a été conçu pour les demandeurs d’asile qui, à cause de retards imputables au gouvernement, ont attendu pendant cinq ans ou plus qu’une décision soit prise sur leur première demande. Sur les 5 800 candidats, 2 079 personnes ont obtenu un permis de séjour et 3 703 ont été déboutées.
- Vote du Parlement néerlandais de juin 2007 : ce vote a autorisé environ 30 000 demandeurs d’asile d’avant 2001 déboutés de rester dans le pays.
Le tableau ci-après fournit les différents critères utilisés, le nombre de personnes qui se sont portées candidates et le nombre de celles dont la situation a été régularisée dans le cadre desdits programmes pendant les années citées12.
| Pays | Date application | Nbre candidats | Nbre immigrés régularisés | Taux d’acceptation | Type de permis délivré | Conditions à respecter |
| France | 1981-82 1997-98 | 150000 150000 | 130000 87000 | 0,87 | Titre de séjour permanent Titre de séjour permanent | ● Présence en France avant le 1er janvier 1981, preuve d’emploi stable ou contrat de travail – possibilités d’élargissement à de nombreuses autres catégories ● Séjour continu en France pendant 7 ans et liens familiaux réels ; ou promesse d’embauche d’un employeur, liens familiaux réels et séjour en France pendant 5 ans |
| Belgique | 2000 | 50 000 | Inconnu | Titre de séjour de longue durée | ● Présence en Belgique avant le 1er octobre 1999 et avoir déposé une demande d’asile qui est depuis longtemps en attente ; ou incapacité à retourner dans son pays d’origine pour des raisons humanitaires ou pour cause de grave maladie et séjour en Belgique pendant 6 ans | |
| Grèce | 1998 «Carte blanche «Carte verte» 2001 2005 2005 | 370000 228000 368000 139000 195000 | 370000 220000 228000 Inconnu Inconnu | 100% 96% 62% | Titre de séjour de 6 mois Permis de travail et titre de séjour de 1 à 5 ans Permis de travail et titre de séjour de 2 ans Titre de séjour de 12 mois Titre de séjour de 12 mois | ● Présence en Grèce depuis le 27 novembre 1997 ● avoir un emploi légal depuis le 1er janv. 1998 ● avoir travaillé 40 jours au salaire minimum et avoir cotisé à la sécurité sociale ● Justifier d’une situation régulière ou avoir séjourné de manière continue en Grèce pendant 1 an ● Justifier d’un emploi et cotiser à la sécurité sociale |
| Italie | 1986 1990 1995 1998 2002 | Inconnu Inconnu 256000 308323 700000 | 118700 235000 238000 193200 634728 | 93% 63% 91% | Permis de travail temporaire Titre de séjour de 2 ans Titre de séjour de 1 ou 2 ans Permis de travail temporaire Permis de travail d’1 an | ● Parrainage de l’employeur ● Présence en Italie avant le 27 janvier 1987 ● Travailleurs et étudiants arrivés avant le 31 déc. 1989 ● Séjourner en Italie ; ● Avoir travaillé au cours des 6 derniers mois ou avoir une promesse d’embauche d’un employeur ● Avoir cotisé 3 mois à la sécurité sociale ● Présence en Italie avant le 27 mars 1998 ● Justifier d’un logement ● Les employeurs doivent payer des impôts sur les salaires ● Avoir cotisé 3 mois à un régime de retraite ● Justifier d’un emploi continu |
| Luxem-bourg | 2001 | 2 894 | 1 839 | 1 | Titre de séjour de 6 mois pour permettre au candidat de trouver un emploi et possibilité d’octroi par la suite d’un titre de séjour de longue durée | ● Présence au Luxembourg avant le 1er juillet 1998 ; ou avoir travaillé illégalement avant le 1er janvier 2000 ; ou, pour les réfugiés, être arrivé avant le 1er janvier 2000 |
| Portugal | 1992-93 2001 | 80000 Inconnu | 38364 170000 | 0 | Titre de séjour temporaire Titre de séjour d’un an avec possibilité de renouvellement jusqu’à quatre fois. Après 5 ans, la personne a droit automatiquement à un titre de séjour permanent | ● Ouvert aux travailleurs et aux non-travailleurs arrivés au Portugal avant le 15 avril 1992 ● Maîtrise de base du portugais ● Ne pas avoir commis d’infraction ● Etre titulaire d’un permis de travail valide |
| Espagne | 1991 1996 2000 2001 2005 | 135393 25000 247598 350000 691655 | 109135 21300 153463 221083 577159 | 81% 85% 62% 63% 83,4% | Titre de séjour de 3 ans Titre de séjour de 5 ans Titre de séjour temporaire d’1 an Titre de séjour temporaire d’1 an Titre de séjour et permis de travail d’1 an renouvelables pour 2 ans, après quoi un titre de séjour permanent peut être délivré. | ● Avoir une promesse d’embauche ● Séjourner et travailler en Espagne depuis le 15 mai 1991 ● Demandeurs d’asile déboutés ou en attente d’une décision ● Être titulaire d’un permis de travail ou d’un titre de séjour délivré après mai 1996 ; ou ● Être membre de la famille d’un immigré vivant en Espagne depuis avant janvier 1996 ● Avoir séjourné en Espagne avant le 1er juin 1999 ● Avoir été titulaire d’un permis de travail ou d’un titre de séjour au cours des 3 dernières années ; ou ● avoir déposé une demande de permis de travail ou de titre de séjour ● Présence en Espagne avant le 23 janvier 2001 ● Preuve d’insertion sur le marché du travail, liens familiaux avec des ressortissants espagnols ou des résidents étrangers, aucune procédure en coursPour les employeurs : ● Démontrer qu’ils sont inscrits et qu’ils cotisent à la sécurité sociale. ● Démontrer qu’ils n’ont pas enfreint la législation en matière d’immigration au cours des 12 derniers mois ● Démontrer qu’ils n’ont pas été sanctionnés pour une violation des droits des travailleurs ou des immigrés Pour les immigrés : ● Preuve d’inscription dans une commune espagnole avant le 7 août 2004 et présence en Espagne au moment du dépôt de candidature ● Contrat de travail ● Casier judiciaire vierge |
| Royaume-Uni | 1998 | Inconnu | 200 | Permis de travail temporaire d’1 an | ● Arrivée au RU avant le 23 juillet 1998 ● Passeport valide ● Être employé de maison au moment du dépôt de candidature ● Etre capable de subvenir à ses besoins |
1.2. Les bases de la coopération intégrée, compréhensive et équilibrée avec les pays tiers
Consciente de l’importance d’une politique de coopération intégrée, compréhensive et équilibrée avec les pays tiers en matière de l’immigration extracommunautaire, la Commission européenne a proposé un programme d’action relatif à l’immigration légale. C’est une série d’initiatives législatives et opérationnelles dans quatre domaines d’action complémentaires, par l’élaboration d’une directive cadre destinée à garantir des droits à tous les ressortissants de pays tiers occupant un emploi légal. Quatre directives complémentaires relatives à l’entrée et au séjour de certaines catégories de ressortissants des pays tiers, tels que les travailleurs hautement qualifiés, les travailleurs saisonniers, les personnes transférées au sein de leur entreprise et les stagiaires rémunérés sont ainsi créées13.
Des initiatives en matière d’immigration légale en vue de définir des règles communes au niveau de l’Union européenne sont développées. Elle concerne un ensemble de mesures dont la liste n’est pas exhaustive, étant donné que des propositions supplémentaires pourraient susceptibles d’être présentées dans les quatre domaines d’actions du plan d’action.
– Mise en place d’une cadre légal sur l’immigration de main d’œuvre
Un cadre légal général est nécessaire pour garantir une série de droits à tous les ressortissants de pays tiers occupant un emploi légal. Cette garantie est offerte à tous ceux qui sont admis dans un État membre mais qui ne peuvent encore prétendre au statut de résident de longue durée14.
La question épineuse sur la reconnaissance par les pays membres de l’Union européenne des diplômes des immigrés est résolue par cette directive cadre qui prévoit d’aborder la question et d’instituer une demande unique de titre combiné qui réunirait le permis de travail et le titre de séjour. L’aspect technique de ce titre se concrétise par les éléments d’identification biométriques qu’il contient, avec une validité strictement liée à l’existence d’un contrat de travail légal.
Les directives spécifiques suivantes, ayant trait uniquement aux travailleurs salariés, fixent leurs conditions de séjour. Sont concernés :
- les travailleurs saisonniers ;
- les personnes transférées au sein de leur entreprise ;
- les travailleurs hautement qualifiés ;
- les stagiaires rémunérés.
L’admission doit être tributaire de l’existence d’un contrat de travail et d’un « examen des besoins économiques », des exceptions pouvant être prévues dans certains secteurs ou certaines régions.
Afin d’accélérer les procédures d’entrée et de séjour des travailleurs hautement qualifiés, la Commission suggère une action spéciale commune concernant leur admission accélérée. Elle engloberait, selon les cas, la mobilité à l’intérieur de l’Union européenne ou, en alternative, l’octroi d’un permis de travail de l’Union européenne (« carte verte » de l’Union européenne), qui serait délivré par un État membre et valable dans toute l’Union européenne.
Un titre combiné, permettra à son bénéficiaire de travailler plusieurs mois par an pendant quatre à cinq ans, à condition que les immigrés admis respectent toutes les conditions d’admission et de séjour (y compris la période maximale de séjour par an).
– Circulation des informations
Des outils permettant une saine circulation (accès et échanges) des informations seront mis en place, en parallèle avec le portail de l’Union européenne qui comprend :
- les politiques et l’acquis de l’Union européenne;
- les actualités dans ce domaine;
- des liens vers les sites web nationaux, le réseau EURES, (site web de l’Union européenne en matière d’intégration) ;
- les résultats de travaux de recherche.
Dans cet ordre d’idées, les actions suivantes permettent de parfaire la politique européenne en matière d’immigration :
- des campagnes d’information sur les politiques de l’Union européenne en matière d’immigration ;
- des études;
- des activités ciblées de l’Union européenne comme le recensement de questions qui se posent en rapport avec les immigrants originaires de pays tiers, au cours de l’année européenne de la mobilité des travailleurs et de celle de l’égalité des chances pour tous.
– Coopération avec les pays d’origine
Le suivi des migrations des travailleurs qualifiés originaires des pays en développement vers l’Union européenne concerne l’inventaire des secteurs afin de réprimer au maximum les fuites de cerveaux des pays d’origine et de dégager des solutions conformes aux souhaits des Etats membres et des pays concernés. Les campagnes de sensibilisation et d’information sur les possibilités pour immigrer légalement vers l’Union européenne dans les pays d’origine sont citées parmi les solutions.
Le volet migration circulaire n’est pas en reste, car la Commission a fait des études de faisabilité à propos :
- des visas à long terme et à entrées multiples pour les candidats au retour ;
- l’obtention d’un nouveau permis de séjour pour les anciens immigrants en vue d’un nouvel emploi temporaire dans leur ancien pays d’accueil.
Cette sous-section abordera en conséquence quatre volets importants qui traiteront de manière explicite la politique européenne de coopération intégrée, compréhensive et équilibrée avec les pays tiers : le concept de la « feuille de route », la gestion de visas, la politique de développement et la coopération financière.
1.2.1. Le concept de la “feuille de route”
Sans un programme d’action précis, détaillé, avec un agenda clair, c’est-à-dire « une feuille de route » réalisable, la politique de l’Union européenne en matière de l’immigration extracommunautaire ne sera pas crédible. A cet effet, la Commission européenne a adopté au cours de ces dernières années plusieurs « feuilles de route ».
1.2.1.1. La « feuille de route de 2005 »
La commission européenne a présenté «un programme d’action relatif à l’immigration légale, comprenant des procédures d’admission qui permettent au marché du travail de réagir rapidement à une demande de main-d’œuvre étrangère en constante mutation»15. Ce programme vient en complément au programme de travail pluriannuel de l’Union européenne dans les domaines de la justice, de la liberté et de la sécurité – le programme de La Haye.
Cette feuille de route se veut être une approche ascendante car le vice-président Franco Frattini aurait entendu tous les acteurs concernés, en particulier les organisations syndicales et patronales, les gouvernements, le Parlement européen, les ONG et le Comité économique et social européen, et tenu compte de leurs observations. Leurs interventions ont servi de base à la Commission européenne pour relever les défis économiques et démographiques, et trouver une solution aux pressions migratoires sur les frontières européennes. Un ensemble de mesures permettant de gérer plus efficacement le phénomène de l’immigration dans toutes ses dimensions ont été prises. Ces mesures sont sensées rendre indissociables l’immigration légale et l’intégration.
L’immigration légale ne pourra être gérée qu’en définissant une approche cohérente, prévisible et efficace. Elle doit pouvoir présenter des avantages pour l’économie européenne, pour les pays d’origine et pour les migrants eux-mêmes. Une des options à retenir est le soutien des efforts en faveur de l’intégration des immigrants sur le marché du travail et dans la société en général, ainsi que règles claires, mais souples, sur les conditions d’entrée, de séjour et de réadmission.
La Commission européenne veut mettre l’action sur l’immigration économique à travers ce programme d’action, et donner une clarté à toutes les initiatives – législatives et autres – que la Commission entend prendre, selon une feuille de route indicative qui couvre la durée du programme de La Haye sur la période 2006-2009. Quatre domaines d’action d’égale importance pour le développement cohérent de la politique commune de l’Union européenne en matière d’immigration légale ont été mis en priorité :
- une section législative portant sur les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins d’emploi ;
- des mesures et des politiques de développement des connaissances et de partage des informations dans le domaine de l’immigration ;
- des politiques et des financements destinés à soutenir et améliorer l’intégration, sur le marché du travail et dans la société d’accueil, des immigrants économiques et des personnes à leur charge ;
- des mesures pour une gestion plus efficace des flux migratoires internationaux, qui impliquent la coopération et le soutien des pays d’origine des immigrants.
Le concept de « feuille de route » étant nouveau dans le vocabulaire de l’Union européenne, finalement l’année 2006 aura été presque entièrement consacrée à la réalisation d’études sur des questions particulières et à des discussions sur les solutions envisageables, phase préparatoire nécessaire qui a été suivie de plusieurs initiatives concrètes à partir de 2007.
1.2.1.2. La nouvelle « feuille de route » qui dynamise l’immigration
Un rapport sur l’avenir de l’Union européenne a été demandé par les dirigeants européens à l’ex-premier ministre espagnol Felipe Gonzalez. Cet avenir est démographiquement sombre car l’Europe combine les extrêmes d’une très grande espérance de vie et d’une très faible fécondité. Les statistiques prédisent que d’ici 2050 on prévoit un ratio de 4 personnes au travail pour 3 en retraite, si rien n’est changé. En d’autres termes, sans l’immigration, la population active de l’Union européenne baissera de 68 millions de personnes, d’où la nécessité d’adopter une approche dynamique de l’immigration16.
On assiste en fait à une situation contradictoire qui écarte une politique nataliste comme la pratiquent avec succès les Russes, ou l’abandon de la retraite par répartition : la baisse de la population active est accompagnée par une augmentation inquiétante des taux de chômage (20% en Espagne, +10% en France…).
Ci-après quelques rappels qui montrent à quel point l’Union européenne veut faire de l’immigration extracommunautaire une politique lui permettant de se repeupler convenablement :
– Recherche de travailleurs maliens
Un centre d’information a été ouvert au Mali avec un coût de 10 millions d’euros. Il offre une aide à la population locale pour la constitution des dossiers de candidature pour des emplois en Espagne et en France, dans le cadre d’un accord signé entre les pays.
Un séminaire de trois jours (29 Juin au 1er Juillet 2010) s’est d’ailleurs tenu à Bamako sur la « Mobilité internationale, besoins des marchés de l’emploi, adéquation et dispositifs de facilitation » ainsi que sur le thème « Migration circulaire, besoins des marchés du travail et droits des travailleurs migrants ». Les séminaristes ont convenu que la migration circulaire est une notion à la mode, mais c’est une notion complexe. En fait, la notion même de migration circulaire lui concède un caractère fuyant. Il fait rapprocher les besoins des marchés du travail des pays de destination à ceux des pays d’origine. La réalisation d’une situation « gagnant-gagnant-gagnant » est le maître mot de la migration circulaire. C’est un mouvement fluide des populations à travers les pays, ponctuel ou permanent. C’est une volonté commune des pays d’origine et des pays d’accueil, liée à des besoins de travail. On peut la définir comme une forme de migration gérée de façon à permettre un certain degré de mobilité licite, dans les deux sens, entre deux pays, avec comme objectif politique général de favoriser la circulation légale des migrants.
Cet objectif ne pourra être atteint sans l’adoption de mesures facilitant la circulation des étrangers résidant dans l’Union européenne et la mise en œuvre de programmes spécifiques de migration circulaire.
Il faut cependant noter que la migration circulaire a un caractère essentiellement temporaire, et de ce fait, elle ne favorise pas en elle-même le développement. La question qui se pose est la suivante : y a-t-il d’autres migrations circulaires au-delà du travail saisonnier ? Qu’en est-il du long terme ? Les travailleurs hautement qualifiés ont-ils leur place dans cette politique ? Il y a en effet danger lorsqu’une migration circulaire est calquée sur le modèle des migrations saisonnières, car il y a risques d’exploitation. Pour qu’une migration circulaire soit réussie il faut donc :
- avoir une approche réaliste et modeste des migrations circulaires ;
- tenir compte des droits des travailleurs migrants ;
- prendre en considération la situation économique et sociale des pays d’origine ;
- limiter la dépendance à l’égard de l’employeur ;
- permettre le changement de statut d’immigration ;
- assurer le respect du droit du travail.
– Les corrections à apporter au Programme de la Haye
Le Vice-président de la Commission Européenne Jacques Barrot17 a sorti les leçons à tirer sur les actions menées dans le cadre du Programme de la Haye. Malgré les réalisations accomplies depuis le Conseil Européen de Tampere en 1999 à l’origine de cet exercice unique des programmes pluriannuels des affaires de Justice, Liberté et Sécurité, les citoyens ont des attentes concrètes de l’Europe. En effet, l’espace « Justice, Liberté et Sécurité » (Justice, Liberté et Sécurité) concerne les libertés fondamentales des citoyens européens de nombreux aspects de leur vie quotidienne. Il constitue le centre de l’intégration européenne. Ci-après quelques points d’amélioration cités :
• la révision et une réflexion concertée sur les priorités futures du programme de Stockholm. La réflexion concertée permettra d’écouter et de partager les idées qui demain contribueront à l’élaboration de l’espace « Justice, Liberté et Sécurité » ;
• le programme de Stockholm ne sera efficace que s’il y a une évaluation objective du programme précédent, celui de la Haye ;
• le Programme de La Haye a été une réussite sur la question de la méthode et sur la plupart des domaines du portefeuille Justice, Liberté et Sécurité, dont trois ont été très significatifs :
- Le renforcement des libertés au travers de la levée des contrôles aux frontières intérieures, du respect pour le droit à la protection des données, de la mise en place d’un système d’asile commun, de l’amélioration de la gestion des flux migratoires ou encore de la mise en place des premiers jalons d’un système moderne et intégré de gestion des frontières.
- Le renforcement de la sécurité grâce à une meilleure coopération policière autour du principe de disponibilité et d’échanges de l’information mais aussi grâce à une lutte accrue contre le crime organisé que ce soit dans le domaine de la cybercriminalité ou de la pédopornographie
- Le renforcement de la coopération Judicaire, avec, dans le pénal le mandat d’arrêt européen, l’interconnexion des casiers judiciaires ou le renforcement d’Eurojust et dans le civil la récupération simplifiée des petites créances ou encore les règles harmonisées sur la loi applicable à la responsabilité civile et aux contrats
• les procédures du troisième pilier sont inadéquates, occasionnant des discussions stériles (par exemple la décision sur les droits procéduraux), raison pour laquelle des propositions ambitieuses sont réduites à un accord autour du plus faible dénominateur commun. Les procédures en matière pénale et la coopération policière ont comparativement obtenu rapidement une reconnaissance mutuelle.
– Les grands axes du programme de Stockholm
Le programme de Stockholm a pour ambition de dessiner les perspectives à long terme et d’imaginer ce que devrait être l’espace de liberté, de sécurité et de justice dans une quinzaine d’années. La Commission européenne a depuis 2008 lancé une large consultation publique qui a permis de recueillir de nombreuses propositions. Les parlementaires nationaux et Européens, ainsi que de nombreux acteurs de la société civile des Etats Membres ont été consultés dans la préparation du programme. Quatre grands axes ont alors été retenus :
- Mettre la personne au centre de la construction de l’espace Justice, Liberté et Sécurité
Les droits fondamentaux, le droit de la famille, la liberté de circulation, la protection des données, la sécurité sont de vains mots si le programme de Stockholm n’est pas entièrement tourné vers les citoyens. La Commission européenne en fait le fer de lance du programme. Ce principe veut que l’Union européenne ne pourra agir que là où c’est nécessaire et utile. Pour cela, elle doit respecter pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, une meilleure politique de communication et d’information et une législation plus claire, lisible et de meilleure qualité.
- Concrétisation des instruments adoptés
Les actions et instruments adoptés sont immédiatement mis en œuvre, avec des mesures d’accompagnement en faveur des professionnels sur le plan de la formation et les échanges.
- Décloisonnement des actions
La clarté horizontale est de mise car les instruments nécessaires à la création de l’espace et des politiques Justice, Liberté et Sécurité s’interpénètrent. Les problématiques sont traitées de manière horizontale, par exemple entre politique d’immigration et politique de l’emploi afin d’assurer la cohérence de l’espace Justice, Liberté et Sécurité. Cela implique aussi une législation de meilleure qualité.
- Utilisation des NTIC (Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication)
Notre ère est celle des NTIC (Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication). Celles-ci sont en conséquence incontournables dans l’élaboration d’instruments performants dans le domaine Justice, Liberté et Sécurité (SIS, VIS, Casier judiciaire, E-justice, Eurosur). Leur utilisation comporte néanmoins un risque pour les citoyens les plus vulnérables. Les nouvelles technologies doivent être utilisées au service des citoyens, dans un strict respect de la protection des données, de la vie privé et de leur sécurité.
– Les actions prioritaires
Concevoir à long terme une Europe citoyenne, une Europe véritable communauté de droit, une Europe qui protège, une Europe responsable et solidaire en matière d’Immigration et d’Asile, une Europe qui ne vit pas en “vase clos”, mais qui est ouverte sur le monde, telles sont les orientations principales du Programme de Stockholm :
- Europe citoyenne
Le Programme de Stockholm veut rehausser les droits fondamentaux, et veut que l’Europe soit irréprochable sur le respect des droits fondamentaux. Elle doit en conséquence prendre toutes les mesures nécessaires pour prendre en compte ces droits et maintenir leur respect dans la mise en œuvre de la politique d’immigration extracommunautaire.
Concrètement, l’Union européenne doit soutenir le droit des personnes, que ce soit le droit à la vie privée (protection et gestion des données, protection dans l’espace virtuel), le respect de la diversité (lutte contre le racisme et la xénophobie) ou le droit des personnes les plus vulnérables (les enfants, les femmes, et les personnes âgées).
La suppression totale des frontières virtuelles intérieures doit être effective afin de permettre la libre circulation des personnes qui est l’une des caractéristiques de la citoyenneté européenne. Les difficultés juridiques ou administratives issues de la mobilité croissante ne doivent pas constituer un frein à cette liberté.
Ces barrières sont en fait une entrave à la participation effective aux élections européennes et municipales, et empêchent certains citoyens européens de bénéficier de la protection consulaire lorsque tous les Etats membres ne disposent pas d’un consulat dans un pays tiers.
La facilitation des procédures administratives relatives à l’état civil fait également partie des priorités du Programme de Stockholm. Le système permet de prouver facilement une naissance, un décès, ou un mariage et les principaux actes légaux et administratifs (Etat civil, actes authentiques), sont obtenus relativement vite, sans frais et sans problèmes linguistiques.
L’Europe citoyenne informe au mieux chaque citoyen de tous ses droits afin qu’il puisse l’appliquer.
- Europe véritable communauté de droit
Une justice efficace et accessible constitue un des points clefs du programme de Stockholm. Le droit civil et le droit pénal sont appliqués dans l’Union européenne suivant le principe d´une reconnaissance mutuelle généralisée, appuyé par une harmonisation minimale lorsque c’est nécessaire, comme par exemple la responsabilité parentale ou le rapprochement des procédures en matière de saisie bancaire.
Des outils adéquats ont été mobilisés pour établir la confiance mutuelle entre les autorités judiciaires et administratives nationales. Ce sont :
- le renforcement du rôle des réseaux ;
- E-Justice ;
- la formation obligatoire des juges et professions juridiques aux instruments du droit européen comme le Mandat d’Arrêt Européen ;
- l’analyse comparative des systèmes judiciaires européens (mise en avant les bonnes pratiques et identification des difficultés).
- Europe qui protège
Un programme n’a pas sa raison d’être s’il ne garantit pas une sécurité minimale des citoyens européens.
Une étroite coopération entre les autorités judiciaires et les forces de police a été mise en place par le programme de Stockholm afin d’assurer une protection efficace aux citoyens européens dans tout le territoire de l’Union européenne. Ceux-ci peuvent exercer pleinement leurs droits et vivre en toute sécurité.
Des systèmes d’obtention transnationale de preuves, de reconnaissance des preuves électroniques, et l’accroissement des compétences d’Eurojust et d’Europol ont été mis en place sur le plan pénal, tout en garantissant de manière équitable les droits de la défense.
Le terrorisme et la criminalité internationale sont la bête noire de l’Union européenne. Le programme de Stockholm s’est doté d’outils performants pour assurer une lutte efficace contre le terrorisme et la criminalité et protéger les personnes les plus vulnérables, respectant ainsi les droits fondamentaux.
Une stratégie volontariste commune a été érigée sur les types de criminalité transfrontalière suivants : pédopornographie, cybercriminalité, traite des êtres humains, crimes économiques et financiers, et lutte contre la drogue.
Nous pouvons citer parmi les outils utilisés la coopération régionale, les exercices d’alerte, la saisie des profits du crime, les équipes communes d’enquêtes, etc. L’objectif est de pouvoir s’attaquer au financement du terrorisme. Le code d’éthique est cependant respecté lors des échanges des données, afin de respecter les garanties en matière de proportionnalité, de finalité et de traitement.
Le programme de Stockholm renforce le rôle de Frontex et d’Eurosur pour garantir un accès plus sécurisé au territoire, dans un espace commun de libertés et de droits et une gestion efficace des frontières extérieures. Cette initiative permettra à long terme d’avoir une véritable gestion intégrée de tous les types de contrôles qu’ils soient liées à l’immigration, à la sécurité ou aux marchandises.
L’utilisation optimale des nouvelles technologies pour aboutir à un visa Schengen européen autour d’une autorité consulaire commune, et à long terme, d’une politique des visas basée sur une approche nationale à une politique d’autorisation de voyage individualisée fait partie des priorités du programme.
- Europe responsable et solidaire en matière d’immigration et d’asile
La « feuille de route » de l’Union Européenne prévoit d’en faire de l’Europe une terre d’accueil et de solidarité. Le programme de Stockholm implique un partage équitable des responsabilités entre Etats Membres, un renforcement de la coopération pratique et une amélioration de la confiance mutuelle.
La politique d’immigration extracommunautaire inculquée par le programme de Stockholm intègre la mise en place d’une politique dynamique et concertée en phase avec les besoins du marché du travail de chaque Etat membres. C’est une politique d’ouverture et d’intégration volontariste où les immigrés réguliers auront un statut Européen, accompagnée d’une lutte efficace contre l’immigration irrégulière.
En ce qui concerne la politique du programme en matière d’asile, le Bureau d’appui est entièrement utilisé pour garder un espace unique de protection caractérisé par un régime, une procédure et un statut commun. Le programme fait appel à la solidarité entre les Etats membres avec la possibilité de transferts intracommunautaires, et à la solidarité avec les pays tiers en accompagnant les programmes de réinstallation et les programmes régionaux de protection.
- Europe ouverte
Le partenariat avec les pays tiers est un domaine privilégié par le programme de Stockholm qui veut que le modèle européen de liberté, de sécurité et de justice ne soit pas un vain mot.
A titre de rappel, le Conseil européen des 10 et 11 décembre 2009 a adopté le programme sur la justice et les affaires intérieures dit « programme de Stockholm », programme législatif proposé par la présidence suédoise de l’Union européenne en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI) pour la période 2010-2014.
La politique européenne en matière de l’immigration extracommunautaire a toujours considéré le visa comme un moyen efficace sur la gestion des entrées et sorties de l’ensemble des territoires de l’Union européenne. Cette sous-section traitera du modèle communautaire de 1995, les règles concernant les pays tiers, le code de visas de juillet 2009 et les dernières statistiques connues sur la délivrance des visas.
1.2.2.1. Le modèle communautaire de visa
Un modèle uniforme de visa a été conçu par le Conseil européen afin de favoriser l’harmonisation des politiques nationales en matière de visa ainsi que la libre circulation des personnes dans l’Union européenne18.
Un visa est un cachet authentique, valant autorisation de séjour, apposé sur un passeport par les services diplomatiques (ambassade, consulat) des pays dans lesquels le demandeur désire se rendre, toute autorisation délivrée ou toute décision prise par un État membre qui est exigée pour l’entrée sur son territoire afin que son bénéficiaire puisse jouir :
- d’un séjour envisagé dans cet État membre ou dans plusieurs États membres, pour une période dont la durée totale n’excède pas trois mois;
- d’un transit à travers le territoire ou la zone de transit aéroportuaire de cet État membre ou de plusieurs États membres.
Le modèle uniforme de visa doit contenir des informations qui répondent :
- aux spécifications techniques du règlement et qui établissent des dispositifs de sécurité universellement reconnaissables et visibles à l’œil nu;
- aux spécifications techniques complémentaires secrètes qui visent à empêcher la contrefaçon ou la falsification du visa.
Ces dernières ne sont confiées :
- qu’aux organismes chargés de l’impression des visas;
- qu’aux personnes dûment autorisées par la Commission ou par un État membre.
D’autres mesures sécuritaires ont été sélectionnées par la Commission le 7 février 1996 et le 27 décembre 2000. Nous résumons ci-après les principales idées de ces mesures.
La responsabilité de l’impression des visas est confiée dans chaque Etat membre par un organisme unique, désigné par l’Etat membre qui diffuse le nom à la Commission et aux autres États membres.
Il est permis à toute personne ayant obtenu un visa de demander des rectifications des données personnelles figurant sur son visa. Cette possibilité répond à la directive 95/46/CE relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement de données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.
Les États membres peuvent employer le modèle uniforme de visa à des fins autres que celles qui sont susmentionnées, mais en évitant de semer la confusion avec le visa type défini ci-dessus.
Parmi les mesures particulières, nous pouvons noter les spécifications techniques qui assurent un certain niveau de sécurité contre la contrefaçon, la falsification et le vol. Ces mesures restent évidemment secrètes et ne sont pas publiées et ne sont communiquées qu’aux organismes désignés par les États membres et chargés de l’impression des feuillets.
L’application d’un nouveau modèle ne modifie pas la validité d’autres autorisations précédemment délivrées, sauf dispositions contraires de l’État membre. La protection des données à caractère personnel sont régies par les dispositions de la directive 95/46/CE.
1.2.2.2. Les règles de délivrance de visas pour les ressortissants des pays tiers
Un nouveau règlement a été établi en 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation pour franchir les frontières extérieures de l’Union européenne. Les exceptions à l’obligation de visa que les États membres peuvent accorder pour des cas particuliers sont également reprises dans ce règlement.
Le règlement a pour but d’harmoniser les obligations de visa pour les ressortissants de pays tiers qui entrent dans l’Union européenne.
Ci-après la liste des pays dont les ressortissants sont exemptés de l’obligation de visa pour des séjours dont la durée n’excède pas trois mois19 :
| Andorre | Honduras | Norvège10 |
| Antigua-et-Barbuda7 | Hongkong1 | Nouvelle-Zélande |
| Argentine | Hongrie | Paraguay8 |
| Australie8 | Islande10 | Pologne |
| Bahamas7 | Israël8 | République tchèque |
| Barbade7 | Lettonie | Roumanie3, 5 |
| Brésil | Liechtenstein10 | Saint-Christophe-et-Nevis7 |
| British National Overseas7 | Lituanie | Saint-Marin |
| Brunei8 | Macao2 | Saint-Siège |
| Bulgarie5 | Macédoine9 | Salvador |
| Chili | Malaisie8 | Serbie9 |
| Chypre | Malte | Seychelles7 |
| Corée du Sud | Maurice7 | Slovaquie |
| Costa Rica | Mexique | Slovénie |
| Croatie | Monaco | Suisse4 |
| Estonie | Monténégro9 | Uruguay |
| Guatemala | Nicaragua | Venezuela |
Ci-après la liste de pays tiers dont les ressortissants doivent être en possession d’un visa pour franchir les frontières extérieures d’un État membre :
| Afghanistan | Ghana | Pakistan |
| Afrique du Sud | Grenade | Palau |
| Albanie | Guinée | Papouasie – Nouvelle-Guinée |
| Algérie | Guinée-Bissau | Pérou |
| Macédoine | Guinée équatoriale | Philippines |
| Angola | Guyana | Qatar |
| Arabie saoudite | Haïti | République centrafricaine |
| Arménie | Inde | République démocratique du Congo |
| Azerbaïdjan | Indonésie | République dominicaine |
| Bahreïn | Irak | Russie |
| Bangladesh | Iran | Rwanda |
| Belarus | Jamaïque | Sainte-Lucie |
| Belize | Japon8 | Saint-Vincent-et-les-Grenadines |
| Bénin | Jordanie | Salomon (Îles) |
| Bhoutan | Kazakhstan | Samoa |
| Birmanie/Myanmar | Kenya | São Tomé et Príncipe |
| Bolivie6 | Kirghizstan | Sénégal |
| Bosnie-et-Herzégovine | Kiribati | Sierra Leone |
| Botswana | Kosovo9 | Singapour8 |
| Britanniques non ressortissants RU7 | Koweït | Somalie |
| Burkina Faso | Laos | Soudan |
| Burundi | Lesotho | Sri Lanka |
| Cambodge | Liban | Surinam |
| Cameroun | Liberia | Swaziland |
| Canada8 | Libye | Syrie |
| Cap-Vert | Madagascar | Tadjikistan |
| Chine | Malawi | Tanzanie |
| Colombie | Maldives | Tchad |
| Comores | Mali | Thaïlande |
| Congo | Mariannes du Nord (Îles) | Timor oriental4 |
| Corée du Nord | Maroc | Togo |
| Côte d’Ivoire | Marshall (Îles) | Tonga |
| Cuba | Mauritanie | Trinidad-et-Tobago |
| Djibouti | Micronésie | Tunisie |
| Dominique | Moldavie | Turkménistan |
| Égypte | Mongolie | Turquie |
| Émirats arabes unis | Mozambique | Tuvalu |
| Equateur4 | Namibie | Ukraine |
| Érythrée | Nauru | Vanuatu |
| États-Unis8 | Népal | Viêt Nam |
| Éthiopie | Niger | Yémen |
| Fidji | Nigeria | Zambie |
| Gabon | Oman | Zimbabwe |
| Gambie | Ouganda | |
| Géorgie | Ouzbékistan |
1 Pour les détenteurs du passeport “Hong Kong Special Administrative Region”
2 Pour les détenteurs du passeport “Região Administrativa Especial de Macau”
3 Règlement (CE) n° 2414/2001 du Conseil du 7 décembre 2001
4 Règlement (CE) n° 453/2003 du Conseil du 6 mars 2003
5 Règlement (CE) n° 1791/2006 du Conseil du 20 novembre 2006
6 Règlement (CE) n° 1932/2006 du Conseil du 21 décembre 2006
7 Règlement (CE) n° 1932/2006 du Conseil du 21 décembre 2006
8 COM(2008) 486 final Bruxelles, le 23.7.2008
9 Règlement (CE) n° 1244/2009 du Conseil du 30 novembre 2009
10 Acquis Schengen
Le visa n’est pas obligatoire pour :
- les ressortissants de pays tiers qui sont titulaires d’un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière ;
- les écoliers ressortissants de pays tiers qui résident dans un État membre et qui font une excursion scolaire ;
- les apatrides et les réfugiés statutaires qui sont titulaires d’un document de voyage délivré par l’État membre dans lequel ils résident.
Certaines initiatives sont laissées aux Etats membres : des exceptions facultatives à l’obligation de visa ou à l’exemption de l’obligation de visa sont accordées aux personnes suivantes:
- les titulaires d’un passeport diplomatique, d’un passeport de service et d’autres passeports spécifiques ;
- l’équipage civil des avions et des navires ;
- l’équipage et les accompagnateurs d’un vol d’assistance ou de sauvetage ;
- les titulaires de laissez-passer.
D’autres catégories de personnes peuvent également être exemptées de l’obligation de visa. Il s’agit :
- des écoliers ressortissants d’un pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa, mais qui résident dans un pays tiers exempté de cette obligation ou en Suisse ou au Liechtenstein et qui participent à un voyage scolaire ;
- des apatrides et les réfugiés statutaires si le pays tiers où ils résident et qui leur a délivré leur document de voyage est un pays tiers exempté de l’obligation de visa ;
- des porteurs des documents d’identification et ordres de mission prévus par la convention entre les États parties au traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ou les membres de forces armées qui se déplacent dans le cadre de l’OTAN ou du Partenariat pour la paix.
Les personnes qui exercent une activité rémunérée pendant leur séjour peuvent également être exemptées de l’obligation de visa. Cette décision est laissée à l’Etat membre qui les héberge.
Toutes les mesures d’exceptions ou d’exemptions d’obligation de visas qui sont appliquées dans un Etat membre doivent être communiquées aux autres États membres.
Principe de réciprocité : non-respect par un pays tiers
Il se peut que pour une raison ou pour une autre, un des pays dont les ressortissants sont exemptés de l’obligation de visa impose une obligation de visa pour les ressortissants d’un État membre. Ce dernier doit en notifier la Commission et le Conseil, et la notification est alors publiée au Journal officiel de l’Union européenne. La Commission va ensuite négocier avec les autorités du pays tiers en question afin de faire respecter la réciprocité, c’est à dire de restaurer l’autorisation de voyager sans visa.
Au bout de 90 jours après la publication de la notification, la Commission rend compte au Conseil et propose la restauration temporaire d’une obligation de visa aux ressortissants du pays tiers. Le Conseil a trois mois pour prendre une décision, mais si le pays tiers abolit l’obligation de visa, toutes les mesures temporaires qui lui étaient imposées sont annulées.
1.2.2.3. Le Code de visas de Juillet 2009
Les procédures et les conditions de délivrance des visas de court séjour pour les transits ou les séjours sur le territoire des États membres sont régies par le Code de visas de Juillet 200920. Le règlement fournit également la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa de transit aéroportuaire pour passer par la zone internationale de transit des aéroports des États membres et élabore les procédures et conditions de délivrance de ce type de visas.
Le court séjour englobe une durée maximale de trois mois pour toute période de six mois. Le transit aéroportuaire concerne le transit par les États membres de l’Union européenne et des États associés qui appliquent l’acquis de Schengen dans son intégralité. Ce sont les ressortissants de pays tiers, qui doivent être munis d’un visa lors du franchissement des frontières extérieures de l’Union, conformément au règlement (CE) n° 539/2001.
Un Etat membre peut décider d’étendre cette obligation aux ressortissants d’autres pays tiers en cas d’afflux massif de migrants clandestins.
Règles fixant la délivrance des visas
C’est à l’Etat membre dont le territoire est la destination unique ou principale de l’intéressé qui s’occupe de l’examen de la demande de visa. Il se peut que la destination principale ne soit pas identifiable ; dans ce cas, c’est l’État membre de première entrée dans l’Union européenne qui est compétent. Par contre, si le ressortissant sera en transit sur le territoire de plusieurs États membres, l’État membre compétent est celui du premier transit. La demande de visa doit être adressée à l’Ambassade ou au Consulat de l’État membre concerné.
Dans un souci d’économie et de simplification, des accords bilatéraux peuvent être ratifiés entre deux ou plusieurs Etats membres pour leurs représentations respectives afin de recevoir les demandes de visas ou délivrer des visas. Ces accords peuvent être étendus à la co-localisation ou un centre commun de dépôt des demandes.
Le dépôt de la demande de visa doit être fait par le demandeur ou par des intermédiaires commerciaux agréés au plus tôt trois mois avant le séjour envisagé. Sauf dérogation, ce dépôt impose la présence du demandeur qui présente :
- une photographie ;
- un formulaire de demande ;
- un document de voyage valide ;
- les documents justificatifs et une preuve de prise en charge ou une attestation d’accueil à la demande de l’État membre ;
- la preuve qu’il est titulaire d’une assurance maladie en voyage, le cas échéant.
Le relevé des empreintes digitales du demandeur est obligatoire, sauf exceptions, ainsi que le paiement des droits de visa. Une exonération ou une réduction des droits de visa est possible dans des cas spécifiques, tels que pour la promotion des intérêts culturels ou des intérêts dans le domaine de la politique étrangère ou de la politique de développement. Si le demandeur a fait appel à un professionnel commercial, il paiera les frais de services supplémentaires.
Le système d’information sur les visas (VIS) est l’instrument informatique dans lequel l’autorité compétente crée un dossier de demande après vérification de sa recevabilité. Le VIS est régit par un règlement. La demande est ensuite soumise aux conditions d’entrée suivant le code frontières Schengen qui examine si le demandeur ne représente pas un risque d’immigration illégale ou une menace pour la sécurité de l’État membre ou sa volonté de quitter l’État membre avant l’expiration du visa.
L’autorité compétente émet sa décision de recevabilité (positive ou négative) dans un délai de 15 jours calendaires à partir de la date de son introduction. Certaines situations ou conditions exceptionnelles peuvent prolonger ce délai. La décision concerne l’accord ou le refus d’un visa uniforme ou un visa à validité territoriale limitée ou, en cas de représentation d’un autre État membre, l’interruption de l’examen de la demande pour la transférer aux autorités compétentes de l’État membre représenté.
La délivrance d’un visa uniforme peut être valable pour une entrée, pour deux entrées ou pour des entrées multiples dont la période de validité ne dépasse pas cinq ans. En ce qui concerne la période de validité d’un visa de transit (y compris le visa de transit aéroportuaire), celle-ci doit être égale au temps nécessaire pour effectuer le transit. Il est généralement accordé une franchise supplémentaire de 15 jours à la durée de validité d’un visa ; celle-ci peut être prolongée, mais il se peut que le visa lui-même soit annulé ou abrogé.
Les conditions d’entrée dans un territoire de l’Union européenne ne sont pas seulement limitées à la possession d’un visa uniforme ou d’un visa à validité territoriale, car le visa peut être refusé si le demandeur :
- ne justifie pas l’objet et les conditions du séjour envisagé ;
- présente un faux document de voyage ;
- a déjà séjourné sur le territoire des États membres pendant plus de trois mois au cours de la période de six mois en cour ;
- a fait l’objet d’un signalement aux fins de non-admission dans le système d’information Schengen (SIS) ;
- ne fournit pas la preuve de moyens de subsistance suffisants pour la durée du séjour ni du retour dans son pays d’origine/de résidence ;
- représente une menace pour l’ordre public, la sécurité nationale ou la santé publique de l’un des États membres ;
- n’apporte pas la preuve qu’il est titulaire d’une assurance-maladie en voyage, le cas échéant ;
- présente des documents justificatifs ou fait des déclarations dont l’authenticité ou la fiabilité sont mises en doute.
Un formulaire type signifiant la décision de refus, d’annulation ou d’abrogation est remis au demandeur. Le droit national de l’Etat membre confère au demandeur le droit de recours sur une décision prise par l’autorité compétente.
Une procédure exceptionnelle permet de faire une demande de visa au service chargé du contrôle des personnes aux frontières extérieures de l’État membre de destination. Les visas qui sont accordés à un point de franchissement de frontière offrent à leurs propriétaires un séjour qui ne dépasse pas 15 jours ou qui couvre le temps nécessaire à un transit.
Le Code de visas de Juillet 2009 modifie le règlement VIS et le code frontières Schengen, et abroge également les articles 9 à 17 de la convention d’application de l’accord de Schengen et de l’Instruction consulaire commune. Il est entré en vigueur depuis 5 avril 2010. Certains du Code ne seront applicables qu’à partir du 5 avril 2011.
Tous ces articles reflètent de bonnes intentions, mais que montrent les résultats ? Peut-on féliciter les dirigeants européens pour leur hospitalité ? Voyons les statistiques.
1.2.2.4. Statistiques sur les visas
Les chiffres sont très éloquents :
- sauf la Grande Bretagne qui est au 7ème rang, aucun pays membre de l’Union européenne ne fait partie des 15 premiers pays où ont été délivrés le plus grand nombre de visas en 2008 ;
- les visas de long séjour ne représentent que 10% des visas délivrés ; ils concernent essentiellement les étudiants, l’immigration familiale et les salariés ;
Les 15 pays où ont été délivrés le plus grand nombre de visas en 200821
| Pays | Visas délivrés |
| Russie | 341 393 |
| Maroc | 151 909 |
| Chine | 143 522 |
| Algérie | 132 135 |
| Turquie | 110 615 |
| Tunisie | 79 137 |
| Grande-Bretagne | 76 743 |
| Inde | 70 535 |
| États-Unis | 63 147 |
| Ukraine | 59 652 |
| Arabie saoudite | 51 017 |
| Taïwan | 43 848 |
| Afrique du Sud | 32 963 |
| Thaïlande | 28 966 |
| Suisse | 27 086 |
Les champions 2008 de la délivrance des visas sont la Russie, le Maroc, la Chine, l’Algérie, la Turquie et la Tunisie. Ces 6 pays sont à l’origine de plus de 40 % du total des visas délivrés.
1.2.2.4.1. Les taux de refus
Ci-après le tableau reprenant l’évolution des demandes de visas refusées de 2003 à 2009 avec les taux de refus22
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 1er semestre 2009 | |
| Refus de visas | 483 873 | 391 410 | 307 575 | 250 476 | 240 233 | 224 991 | 106 311 |
| Taux de refus | 19,3% | 15,6% | 12,8% | 10,7% | 10,4% | 9,6% | 10,6% |
Nous pouvons constater que la courbe du taux de refus de délivrance des visas a baissé de 2003 à 2008 (9,6 % en 2008 contre 19,3% en 2003), mais a repris son ascension à partir du premier semestre 2009. Ce phénomène est à peu près identique à celui des autres pays européens.
Si on examine la faiblesse des taux de refus c’est-à-dire l’importance des taux d’acceptation, on pourrait conclure que finalement les candidats à l’immigration extracommunautaire ont de fortes de chances de pouvoir s’intégrer dans un des territoires de l’Union européenne, car il suffit de faire une demande de visa et la réponse sera à environ 90% positive.
Voyons la réalité :
– le fort taux de délivrance de visa n’est qu’une moyenne car il recouvre des réalités très différentes d’un pays à l’autre : en 2006, on notait un taux de refus de visa de 1.6% à Saint-Pétersbourg tandis qu’il était de 47.82% à Annaba, et les pays qui accusent les plus forts taux de refus de visa sont principalement des pays d’Afrique, comme le montre le schéma suivant :
Consulats dont le taux de refus des demandes de visas est le plus élevé23
– beaucoup de visas sont délivrés dans le cadre d’une procédure « dérogatoire » ou à la suite d’une « intervention » qui représentaient en 2007 jusqu’à un quart des 80 000 visas délivrés annuellement par le poste consulaire d’un pays d’Afrique24 ;
– il faut savoir que depuis 2003 le dépôt d’une demande de visa est devenu payant et malheureusement non remboursable en cas de refus de délivrance de visa, alors qu’auparavant il ne fallait payer qu’à la délivrance du visa. Cet état de chose dissuade les candidats à l’immigration qui ne déposent même plus de demandes car ils sont découragés par les pratiques des consulats ou par le coût exorbitant des visas. Et pour couronner le tout, le prix du visa a presque doublé en 2007 ;
– les garanties financières font partie des conditions de délivrance de visas, éliminant d’emblée de la candidature à l’immigration légale les gens de faibles ressources.
1.2.2.4.2. L’exemple de la France
Concentrons-nous sur ce pays membre de l’Union européenne dont une grande partie du territoire fait partie des frontières de l’Union européenne.
Evolution des demandes de visas des ambassades et consulats français25
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 1er semestre 2009 | |
| Total des demandes | 2 508 052 | 2 514 429 | 2 411 370 | 2 344 617 | 2 350 760 | 2 336 779 | 1 059 819 |
Nous constatons une baisse de 6,8% des demandes visas d’entrée en France entre 2003 et 2008 (2 508 052 contre 2 336 779), baisse encore plus marquée en 2009 avec 10,8% de moins par rapport au premier semestre 2008.
Quelles sont les explications fournies par les responsables français ? Il existe dans ce pays un comité interministériel de lutte contre l’immigration. Cette autorité explique que cette baisse entre 2008 et 2009 est la conséquence de 3 facteurs :
- l’entrée dans l’espace Schengen de 9 nouveaux Etats membres fin 2007 et de la Suisse fin 2008 ;
- l’augmentation de la délivrance de visas de circulation (visas valables plusieurs années qui évitent d’avoir à solliciter un visa pour chaque séjour en France) ;
- la crise économique.
Il est vrai que ces 3 facteurs puissent expliquer en partie la baisse tendancielle de la demande de visas. D’autres raisons plus profondes entraînent ce dédain à la demande de visas, raisons provenant des pratiques dissuasives de la politique française :
- restriction du personnel du traitement des demandes
Si l’on se réfère au personnel, il y avait 201 postes consulaires français qui étaient qualifiés pour traiter les demandes de visa, auxquels s’ajoutaient huit postes où d’autres pays de l’Espace Schengen représentaient la France. C’était en 2006. En 2009, cette activité occupait 764 agents, dont 655 dans les postes diplomatiques et consulaires, 13 à la commission des recours contre les refus de visa et 96 au ministère de l’Immigration, car depuis novembre 2008, le ministère des Affaires étrangères n’est plus la seule autorité à traiter la politique des visas. Bien qu’ils soient recrutés par le ministère des Affaires étrangères, les agents des consulats dépendent du ministère de l’Immigration pour tout ce qui concerne l’activité visa, sauf lorsqu’il s’agit de visas sollicités par des diplomates ou des officiels. Ce micmac bien sûr sème la confusion auprès des candidats à la demande de visas. Ce qui est étonnant c’est la faiblesse du nombre d’agents français par rapport à ceux d’autres pays européens tels que la Grande Bretagne ou l’Allemagne, alors que la France a, pour sa part, accordé dans les 20% de visas sur l’ensemble des Etats membres de l’espace Schengen en 200526.
- hausse exorbitante du prix du visa.
La France est un bon élève de l’Union européenne en matière du prix de la demande de visa. Bon nombre de candidats se plaignent d’avoir payé des sommes astronomiques pour finalement essuyer un refus qui n’est même pas expliqué.
Nous réitérons notre opinion sur cette dérive française contre une bonne politique de l’immigration, leurs dirigeants actuels clamant haut et fort que c’est pour appliquer la loi qu’ils démantèlent les camps des Roms et les chassent honteusement du territoire français malgré le tollé général de l’opinion publique.
1.2.3. La politique de développement
Les priorités de la politique européenne en matière de l’immigration extracommunautaire doit passer par la maîtrise de ces flux migratoires mais surtout sur le développement d’un partenariat avec les pays d’origine, pays tiers afin d’aider ceux-ci dans leurs efforts visant à surmonter, contrôler et maîtriser leurs problèmes directement liés à la migration.
1.2.3.1. Partenariat au développement
Les bonnes paroles foisonnent lorsqu’il s’agit de trouver des solutions aux problèmes liés à l’immigration. Les solutions se trouvent cependant dans les actions concrètes, notamment dans l’octroi de fonds pour aider les pays d’origine – pays tiers – à se développer. Le développement de son pays freinera naturellement l’ardeur des candidats à l’immigration lorsqu’ils trouveront tous ce dont ils ont besoin dans leur pays. Le premier bailleur de fonds aux pays en développement est l’Union européenne, constituée de ses Etats membres et de ses institutions. Elle représente près de 55 % du total mondial de l’aide publique au développement27.
Ces aides ont été déjà évoquées par le traité de Rome et sont généralement tournées vers les anciennes colonies des Etats membres, mais aussi vers les autres pays d’origine des migrants et les pays les plus démunis.
Elles sont réparties entre plus de 160 pays, territoires ou organisations, dans le but de la réalisation des « Objectifs du Millénaire » des Nations Unies (ONU) qui sont, entre autres :
- la promotion de la démocratie et de la sécurité ;
- l’équité sociale ;
- la prospérité économique ;
- la défense de l’environnement.
1.2.3.1.1. Historique
Le premier Fonds européen de développement (FED) et la conclusion en 1963 de la Convention de Yaoundé, qui associe 6 Etats membres de l’Union européenne à 17 Etats africains et malgache constituent le démarrage de la politique européenne de développement. C’était lors du commencement de la construction européenne.
De conventions en conventions, ce partenariat particulier Afrique – Caraïbes – Pacifique/Communauté européenne s’était au début intéressé à l’Afrique francophone, puis étendu à l’ensemble de l’Afrique et à quelques Etats des Caraïbes et du Pacifique, parmi les plus pauvres du monde.
C’est l’Accord de Cotonou conclu en 2000 qui régit cette coopération Union européenne avec les pays ACP (Afrique – Caraïbes – Pacifique. Celui-ci se base sur trois piliers : le dialogue politique, les échanges commerciaux et la coopération au développement.
Ce premier sommet Union européenne-Afrique au Caire en 2000 qui a abouti à l’Accord de Cotonou a renforcé les liens entre les deux continents, donnant naissance à l’Adoption du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) en 2001, à la création de l’Union Africaine (2002), à l’opération européenne Artémis en République Démocratique du Congo (2003). Le Conseil européen a adopté à fin 2005 la Stratégie de l’Union européenne pour l’Afrique qui donne les priorités dans les domaines de la paix et de la sécurité, de la gouvernance démocratique et des droits de l’homme, du commerce et de l’intégration régionale, ainsi que d’autres questions primordiales en matière de développement. Trois principes fondamentaux ont été retenus : l’égalité, le partenariat et l’appropriation entre l’Union européenne et l’Afrique ; la subsidiarité et la solidarité envers l’Union Africaine et les CERs, et le dialogue politique.
C’est le plan d’action 2008-2010 qui a défini cette notion de partenariat comme « les relations politiques entre des parties intéressées qui se sont organisées volontairement autour d’une vision commune, dans l’intention de lancer des actions concrètes et dont les acteurs et la durée varieront en fonction des objectifs de la coopération ».
D’autres instruments de développement ont été mis en place par l’Union européenne tels que les programmes régionaux pour l’Amérique latine, l’Asie, les pays méditerranéens, et des lignes budgétaires thématiques.
La réputation de l’Union européenne de première donatrice mondiale d’aide au développement a été confirmée en 2009 avec la coopération européenne au développement (Etats membres et institutions confondus) représentant 49 milliards d’euros. En moyenne, l’aide européenne au développement représente 100 euros par Européen par an, correspondant à 0,42% du Revenu national brut (RNB) des Etats membres. Parmi ces derniers, ce sont la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni qui sont les cinq premiers pays donateurs au monde.
La coopération au développement est devenue une compétence partagée de l’Union européenne avec les Etats membres depuis l’application du traité de Lisbonne, et c’est le Parlement européen et le Conseil, conformément à la procédure législative de codécision, qui la mettent en application.
1.2.3.1.2. Objectifs du millénaire pour le développement (OMD)
Les aides européennes ont été octroyées pour atteindre un certain nombre d’objectifs jugés prioritaires, qui sont :
- mettre en place un partenariat mondial pour le développement ;
- promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ;
- réduire l’extrême pauvreté et la faim ;
- assurer l’éducation primaire pour tous ;
- réduire la mortalité infantile ;
- améliorer la santé maternelle ;
- combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies ;
- préserver l’environnement.
L’objectif principal de la politique européenne de coopération au développement étant de soutenir le développement durable sur le plan économique, social et environnemental des pays en développement dans le but essentiel d’éradiquer la pauvreté, l’Union européenne, comme l’ensemble de ses interventions sur la scène internationale, tend à promouvoir la démocratie, l’Etat de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international.
1.2.3.1.3. Destination des aides
Les aides apportées par l’Union européenne et ses Etats membres prennent plusieurs formes, et distribuées à titre de soutien des secteurs particuliers ou d’allocation d’appui budgétaire aux gouvernements bénéficiaires.
Les instruments utilisés pour le fonctionnement de ces aides revêtent plusieurs formes :
- instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) à hauteur de 1,1 milliard d’euros : il contribue au développement et au renforcement de la démocratie et du respect des droits de l’homme dans tous les pays tiers ;
- instrument de financement de la coopération au développement (ICD) avec un fonds de 16,9 milliards d’euros : il couvre la coopération géographique avec l’Amérique centrale et du Sud, l’Asie, l’Asie centrale et l’Afrique du Sud, et, en sus, les programmes thématiques qui bénéficient à tous les pays en développement : investissement dans les ressources humaines (secteurs sociaux), acteurs non étatiques (société civile) et autorités locales, environnement et gestion durable des ressources naturelles, c’est-à-dire l’énergie, la sécurité alimentaire, etc. ;
- instruments de la coopération au développement et l’acheminement de l’aide : ils sont gérés par l’office de coopération EuropeAid. Le Fonds européen de développement (FED) constitue la première source de l’aide publique au développement, avec 22,7 milliards d’euros pour la période 2007 – 2013. Ce fonds est attribué aux 77 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (sauf Afrique du Sud) ainsi qu’aux 20 Pays et Territoires d’Outre-Mer (PTOM). Il fait l’objet d’un financement spécifique assuré par des contributions des Etats membres (hors budget de l’Union européenne). La France (19,5 %) y est le second contributeur après l’Allemagne. Le FED se compose, d’une part, de subventions gérées par la Commission et, d’autre part, de capitaux à risques et de prêts (consentis à des conditions favorables) gérés par la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le cadre de la “Facilité d’investissement” ;
- instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP, 11,2 milliards d’euros) : il concerne la coopération géographique avec les pays méditerranéens et d’Europe orientale ; la majorité de l’APD européenne est consacrée à l’aide et la sécurité alimentaires, l’environnement et les forêts tropicales, la santé et le cofinancement des ONG ;
- instrument de stabilité (2,1 milliards d’euros) : il vise, d’une part, à contribuer à la stabilité dans les situations de crises ou dans les crises naissantes, préservant, établissant ou ré-établissant ainsi les conditions pour la coopération au développement, et, d’autre part, à développer les capacités de réponse aux menaces et la préparation aux situations de pré et de post-crises ;
1.2.3.2. Coopération renforcée Union européenne-Afrique
1.2.3.2.1. Troisième Sommet Union européenne-Afrique de 2010
Comme nous l’avons précisé supra, l’Union européenne tient à affermir profondément ses relations avec les pays d’Afrique. Ainsi, le troisième Sommet Union européenne-Afrique se tiendra les 29 et 30 novembre 2010 en Lybie. L’objectif principal est axé sur la définition d’un nouveau plan d’action pour 2011-2013, avec la conviction que le partenariat s’étendra au delà du développement, de l’Afrique et des institutions. Le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2005 a fixé la stratégie de l’Union européenne pour l’Afrique dans le but de favoriser l’interaction entre l’Europe et l’Afrique à tous les niveaux, que ce soit les institutions panafricaines telles que l’Union africaine (UA), que les organisations régionales et les autorités nationales. Cette stratégie constitue une plate-forme politique ayant comme rôle principal de concrétiser l’aide publique au développement en faveur de l’Afrique.
Afin de soutenir les efforts fournis par l’Afrique pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), l’Union européenne concentre son action sur un nombre limité de domaines clés : la bonne gouvernance, la paix et la sécurité ou encore la promotion des échanges et de l’intégration régionale.
1.2.3.2.2. Assistance aux pays tiers : développement et gestion des migrations
L’Union européenne a élaboré plusieurs programmes d’action au développement pour que les pays tiers partenaires puissent maîtriser leur gestion des migrations. Ils font partie des programmes de coopération et de développement communautaire. La mise en œuvre des programmes a commencé au cours de la période 2002-2004 (ce sont entre autres des programmes financiers.). Les Etats ont commencé à intégrer des questions directement liées à la migration régulière et clandestine dans leur politique et leur programme de coopération à long terme depuis Tampere. Quelques uns d’entre eux aident indirectement les pays tiers à renforcer leur capacité à gérer les flux migratoires. Le développement de régions traditionnellement source d’émigration a été largement appuyé. Ce sont, par exemple :
- les pays ACP : l’accord de Cotonou contient des dispositions spécifiques sur la coopération en matière d’immigration. L’accord contient également une clause standard de réadmission ainsi que l’engagement de négocier de tels accords ;
- l’Europe orientale et l’Asie centrale : l’actuel programme TACIS est axé entre autre sur la mise en place d’un système de gestion des frontières, de l’immigration et de l’asile, et contient un volet sur la lutte contre le transfert de stupéfiants vers l’Afghanistan ;
- la région méditerranéenne : elle rentre dans le cadre du programme MEDA II (programme financier du programme « Euromed ») ; c’est un programme régional de lutte contre la criminalité, renforce la formation policière et judiciaire et analyse par les commissions les principales causes de cette immigration ;
- les Balkans occidentaux : l’objectif du programme CARDS est d’encourager la coopération régionale, avec un renforcement des institutions, un meilleur contrôle des frontières, des aéroports internationaux, des abords de la côte et dans les ports maritimes ;
- l’Asie : un dialogue sur l’immigration a été initialisé dans le cadre du programme ASEM ;
- l’Amérique latine : sur la base de la déclaration politique du sommet à Madrid, les pays s’engagent à effectuer une analyse des différents problèmes liés à la migration.
D’autres programmes de développement liés à l’immigration existent au niveau national, en particulier pour la France avec le Maroc et les pays Balkans.
L’Union européenne recommande aux Etats d’encourager les pays tiers à coopérer plutôt que de les pénaliser. La coopération financière doit être suffisamment conséquente car il a été démontré que si trop de fonds sont envoyés par les migrants vers leur pays d’origine, cela peut inciter les pays tiers à délaisser leur contrôle de l’émigration. Certains pays tiers reçoivent de leurs ressortissants partis dans un Etat membre une somme à 50% de plus que l’aide publique au développement.
D’autres actions à plus long terme ont été élaborées pour s’attaquer aux causes profondes de la migration. Ces actions mettent l’accent sur la réduction de la pauvreté, c’est-à-dire un travail à la source.
Les priorités en matière de politique de développement sont :
- le commerce et le développement, afin de lutter contre le chômage et l’absence de perspectives économiques, il convient donc de multiplier les offres d’emplois locales financièrement attractives (6ème programme cadre de recherche et de développement proposant un soutien à la formation des scientifiques de pays tiers) ;
- la prévention des conflits, intégrations et coopérations régionales ;
- le renforcement des capacités institutionnelles et une bonne gouvernance ;
- la sécurité alimentaire et le développement rural durable, ceci pouvant affaiblir l’exode rural, les différentes migrations.
Nous insistons sur un vrai partenariat avec les pays d’origine, une coopération se basant sur le 3ème axe de la politique européenne d’immigration, dont le conseil européen a souligné plusieurs fois l’importance. Les chefs d’état et de gouvernement de tous les Etats membres de l’Union européenne avaient décidé en octobre 1999 à Tampere, entre autres, de développer un partenariat avec les pays d’origine. Il faut que ce partenariat renforce de manière concrète la coopération avec les pays de transit afin de les aider à s’attaquer au problème de défaillances des contrôles aux frontières, d’affermir les politiques ciblées sur les causes profondes des migrations et d’œuvrer, parallèlement, au développement des capacités de gestions des migrations de ces pays d’origine (ce par une aide technique et financière).
1.2.4. La coopération financière
Aucune action ne pourra démarrer sérieusement sans appui financier : c’est le nerf de toute forme de coopération, de partenariat ou d’association. Etant donné que les forces en présence ne sont pas égales, c’est l’Union européenne et les Etats membres qui vont fournir les fonds nécessaires à la coopération permettant de bien mener toutes les politiques conduisant à une gestion optimale de l’immigration extracommunautaire.
Plusieurs programmes de coopération financière ont été lancés par l’Union européenne. Nous allons nous intéresser sur l’un d’eux, non parce qu’il représente une très grande partie des fonds alloués, mais parce que les liens qui ont uni plusieurs des Etats membres avec les pays tiers concernés sont si profonds qu’il est intéressant d’étudier l’évolution de la coopération. Il s’agit du partenariat Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.
Nous connaissons déjà l’Union européenne. Cette sous-section présentera les pays ACP, la genèse et l’évolution des aides octroyées par l’Union européenne à ce groupe de pays et le bilan de cette coopération financière.
1.2.4.1. Le Groupe ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique)
Le Groupe ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) a été institutionnalisé par l’Accord de Georgetown (en Guyane) le 6 juin 1975. Il a une structure permanente, le Secrétariat général et a un statut juridique. Il dispose du statut d’observateur auprès de l’ONU depuis 1981. Cette organisation intergouvernementale rassemble 79 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont le Cuba (14 décembre 2000) et la République démocratique de Timor-Leste (13 mai 2003). Le siège du Groupe ACP est à Bruxelles.
Cette organisation a pour but la promotion de la coopération entre ses Etats membres à des fins de développement économique, social et culturel.
Les 79 pays membres du Groupe ACP sont :
| Afrique du Sud | Guinée | République dominicaine |
| Angola | Guinée Bissau | Rwanda |
| Antigua et Barbuda | Guinée équatoriale | Salomon (Iles) |
| Bahamas | Guyana | Samoa occidentales |
| Barbade | Haïti | Sao Tomé et principe |
| Bélize | Jamaïque | Sénégal |
| Bénin | Kenya | Seychelles |
| Bostwana | Kiribati | Sierra Léone |
| Burkina Faso | Lesotho | Somalie * |
| Burundi | Libéria | St Christophe et Nevis |
| Cameroun | Madagascar | Sainte Lucie |
| Cap Vert | Malawi | St Vincent et les Grenadines |
| Comores | Mali | Soudan |
| Congo | Marshall (Iles) | Suriname |
| Congo (République démocratique) | Maurice (Ile) | Swaziland |
| Cook (îles) | Mauritanie | Tanzanie |
| Côte d’Ivoire | Micronésie (Etats fédérés) | Tchad |
| Cuba * | Mozambique | Timor-Leste (République démocratique de)* |
| Djibouti | Namibie | Togo |
| Dominique | Nauru | Tonga |
| Erythrée | Niger | Trinité et Tobago |
| Ethiopie | Nigéria | Tuvalu |
| Fidji | Niue | Vanuatu |
| Gabon | Ouganda | Zambie |
| Gambie | Palau | Zimbabwe |
| Ghana | Papouasie-Nouvelle Guinée | |
| Grenade | République centrafricaine |
* Ces trois pays ne sont pas signataires de l’Accord de Cotonou
Carte du Groupe ACP28
La coopération entre l’Union européenne et les Etats ACP est dirigée par les institutions communes suivantes :
- le Conseil des ministres Union européenne-ACP ;
- l’Assemblée paritaire Union européenne-ACP ;
- le Comité des ambassadeurs Union européenne-ACP et le Secrétariat du Groupe ACP.
1.2.4.2. Genèse et évolution de la coopération financière entre l’Union européenne et le Groupe ACP
Comme nous l’avons souligné plus haut, le Groupe ACP a eu une longue période de liens spécifiques avec l’Union européenne, avec laquelle il a conclu un partenariat visant à appuyer les politiques de développement et de réduction de la pauvreté dans les Etats membres du Groupe ACP.
En effet, l’accession à l’indépendance des pays et territoires d’outre-mer a entraîné la négociation de leurs relations, dans le domaine de la coopération économique, scientifique et culturelle sur des bases contractuelles. Petit à petit, cette coopération s’est améliorée, tant au niveau de son champ d’application que de son étendue géographique.
1.2.4.2.1. Les Conventions de Yaoundé et de Lomé
Une première Convention a alors été signé le 2 juillet 1963 à Yaoundé, avec l’octroi d’une aide financière et commerciale aux dix-huit anciennes colonies africaines. Toujours à Yaoundé, une deuxième Convention, signée le 29 juillet 1969, concerne le financement de projets avec une prépondérance de l’Afrique noire d’abord, puis l’Accord d’Arusha du 24 septembre 1969 a intégré trois Etats membres du Commonwealth dans la Convention de Yaoundé.
Après Yaoundé, c’est la ville de Lomé qui a abrité la signature de plusieurs Conventions dont celles de I à IV, issues de la crise pétrolière des années 70, de la hausse du cours des matières premières et du dialogue Nord-Sud. Les Conventions de Lomé de I à IV ont comme principales caractéristiques l’égalité des partenaires, la nature contractuelle des relations et une combinaison d’aide, de commerce et de politique dans une vision à long terme.
La Convention de Lomé a été renouvelé 4 fois : en 1979 (Lomé II), en 1984 (Lomé III), en 1989 (Lomé IV) et en 1995 (Lomé IV bis). Les Conventions de Lomé I (1975-80) et II (1980-85) son essentiellement consacrées au développement industriel et rural avec la création du STABEX (Fonds de stabilisation des recettes d’exportation sur les produits agricoles) et du SYSMIN (Fonds de stabilisation des recettes d’exportation des produits minéraux) pour corriger les baisses de recettes d’exportation des produits primaires. La Convention de Lomé III (1985-1990) a par contre priorisé la sécurité alimentaire et l’environnement.
Ce sont les Conventions de Lomé IV et IV bis (1990-2000), qui ont pour la première fois établi un lien explicite entre la promotion des droits de l’homme et le développement.
Nous reprenons ci-après sous forme de tableau le résumé de ces Conventions :
| Nom de la Convention | Date | Caractéristiques communes | Spécifications particulières |
| Convention de Yaoundé I | 02 Juillet 1963 | Aide financière et commerciale aux dix-huit anciennes colonies africaines | |
| Convention de Yaoundé II | 29 Juillet 1969 | Financement de projets avec une prépondérance de l’Afrique noire | |
| 24 Sept 1969 | Intégration de trois Etats membres du Commonwealth dans la Convention de Yaoundé par l’Accord d’Arusha | ||
| Convention de Lomé I | 1975-1980 | Egalité des partenaires, nature contractuelle des relations et combinaison d’aide, de commerce et de politique dans une vision à long terme | Développement industriel et rural (création de STABEX et de SYSMIN) |
| Convention de Lomé II | 1980-1985 | ||
| Convention de Lomé III | 1985-1990 | Sécurité alimentaire et environnement | |
| Convention de Lomé IV | 1990-1995 | Lien entre la promotion des droits de l’homme et le développement | |
| Convention de Lomé IVbis | 1995-2000 |
Coopération financière
Les deux instruments financiers concrétisant la Convention de Lomé sont :
• le FED (ou Fonds européen de développement), qui est ravitaillé par une contribution des Etats membres de l’Union européenne. Le FED représente le principal instrument financier de l’aide communautaire pour les programmes quinquennaux. Il est constitué de capitaux dont une partie non remboursable (sous forme d’aides). Il fournit également des capitaux à risque et des prêts au secteur privé. Les instruments Stabex et Sysmin qui sont l’appui des secteurs agricole et minier ont été remplacés par le nouvel accord de partenariat signé à Cotonou en Juin 2000, accord qui a par ailleurs rationalisé les instruments du FED et a élaboré un système de programmation glissante plus flexible et augmentant la responsabilité des États ACP. Les nombreuses critiques formulées à l’encontre du FED ont conduit à partir de 2000 à une modernisation de son fonctionnement parallèlement à la refonte et à la relance de la politique européenne de coopération ;
• la BEI (ou Banque européenne d’investissement) est une institution financière de l’Union européenne, un organisme sans but lucratif qui accorde des prêts, gratifiés de bonifications d’intérêt. Elle dispose de ses propres organes et de ses propres ressources et a pour mission de soutenir le développement équilibré de l’Union européenne. Parmi ses actifs, nous pouvons citer le financement des projets de développement des réseaux transeuropéens en matière de transports, de télécommunications, de développement régional, d’emploi, de la création d’entreprises, de l’énergie et de la protection de l’environnement.
1.2.4.2.2. L’Accord de Cotonou comme modèle de coopération
– L’Accord initial
Nous avons vu les lacunes du FED. L’Accord de Cotonou de 2000 prétend être un tournant à angle droit dans les relations de coopération entre l’Union européenne et les pays ACP. Il est né des acquis des 25 années précédentes de coopération entre l’Europe et les pays du Sud. Sa création a été incontournable en raison de la nouvelle donne internationale résultant de l’aggravation de la situation économique, la mondialisation des échanges internationaux, l’effondrement du bloc communiste et la perte de crédibilité de l’aide publique au développement.
L’accord de Cotonou a été entériné en 2000 pour une durée de 20 ans, avec une clause de révision tous les 5 ans. Ses priorités sont les suivantes :
- lutte contre la pauvreté ;
- dialogue politique et aide au développement ;
- soutien à la participation de la société civile et les acteurs économiques dans le processus de développement ;
- réforme profonde du système financier.
Des zones de libre-échange entre l’Union européenne et les pays ACP ou entre pays ACP ont été créées avec une période transitoire terminées en 2008. Les nouvelles règles du commerce international de l’OMC interdisent en effet toute discrimination entre pays en développement.
La date d’application de l’Accord de Cotonou est le 1er avril 2003, après sa ratification par les 15 pays membres de l’Union européenne de l’époque (devenus 27 en 2007) et les 76 pays signataires des pays ACP. La Cuba, la Somalie et le Timor oriental n’ont pas participé à sa signature.
L’Accord de Cotonou a donné naissance aux accords de partenariat économique (APE) entre les 76 pays ACP signataires de l’Accord de Cotonou et l’Union européenne. Ces APE ont fait l’objet d’une série de négociations commencée le 27 septembre 2002 à Bruxelles et étendue jusqu’à décembre 2007. Comme il fallait s’y attendre, l’Accord de Cotonou a subi des modifications.
– L’Accord révisé
Dix mois de négociation ont été nécessaires pour aboutir à un accord global le 23 février 2005 lors de la conférence ministérielle ACP-Union européenne, réunie pour discuter âprement sur la dimension politique, les stratégies de développement, la Facilité d’Investissement et les procédures de mise en œuvre et de gestion. Finalement un Accord révisé est signé par l’Union européenne et les pays ACP a été conclu le 25 juin 2005.
Nous reprenons ci-après les trois priorités de ce nouvel accord qui revêt une nouvelle dimension plus sécuritaire :
- le renforcement du dialogue politique ;
- les références à la lutte contre le terrorisme ;
- la coopération dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM).
– Coopération financière
Malgré ses imperfections, le Fonds européen de développement (FED) révisé est toujours l’instrument principal de l’aide communautaire à la coopération au développement aux Etats ACP ainsi qu’aux pays et territoires d’outre-mer (PTOM). Ainsi :
- le 9ème FED de 13,8 milliards d’euros a été octroyé pour la période 2003-2007 ;
- le 10ème FED de 22,7 milliards d’euros est prévu pour la période 2008-2013.
Un nouveau état d’esprit engageant une plus grande responsabilité aux pays de l’ACP est né du nouveau système de coopération financière. Les procédures sont simplifiées mais l’Accord prévoit la disparition des aides automatiques : les fonds seront attribuées non seulement à partir des besoins, des objectifs définis dans l’Accord mais aussi en fonction des performances du pays concerné.
Sur fond de rationalisation, l’aide dépendra des mécanismes de programmation plus évolutifs, qui adaptera les ressources aux besoins et aux performances des pays. Avant sa révision, chaque Fonds européen de développement (FED), financé sur contribution volontaire des Etats (donc hors budget communautaire), était distribué de manière rigide et quelque peu anarchique : il était subdivisé en plusieurs instruments qui avaient chacun ses propres procédures, sa propre méthode de programmation, et une attribution rigide des ressources. Cette procédure manquait de visibilité et de flexibilité, raisons pour laquelle toutes les ressources du FED seront uniquement distribuées par la voie de deux enveloppes :
- l’enveloppe de soutien au développement à long terme, qui regroupera toutes les aides non remboursables. Elle représentera 10 milliards d’euros. Chaque pays recevra un montant forfaitaire, qu’il pourra distribuer selon ses besoins. Un montant de 1,3 milliard d’euros est réservé aux programmes régionaux. Les Etats ACP détermineront eux-mêmes les régions éligibles ;
- la facilité d’investissement, qui sera gérée par la Banque européenne d’investissement (BEI).
Etant donné que c’était le FED (Fonds européen de développement) qui était désigné comme seul instrument de coopération financière entre l’Union européenne et le Groupe des pays ACP, les fonds de stabilisation STABEX (pour les produits agricoles de base) et SYSMIN (pour les produits miniers de base), destinés à la protection des fluctuations de marché ou de production, des pays ACP ont été provisoirement supprimés. Un soutien additionnel est quand même prévu en cas de fluctuation des recettes d’exportation des produits de base des pays ACP, mais selon de nouveaux critères d’éligibilité non automatiques.
1.2.4.3. Bilan de la coopération financière entre l’Union européenne et le Groupe ACP
La Commission des Affaires Européennes sur les accords de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique a présenté un rapport sur les accords de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique29.
Les pays ACP ont émis des craintes sur les engagements financiers de l’Union européenne. Malgré l’article premier de l’Accord de Cotonou qui se vante d’éradiquer la pauvreté dans les pays bénéficiaires et d’assurer leur insertion dans l’économie mondiale, la Commission n’a prévu aucun financement additionnel.
Le support financier des APE (accords sur le partenariat économique) qui devait être prélevé à hauteur de 70 à 80% sur les enveloppes régionales du FED (22,7 milliards d’euros pour le 10ème FED) dans le cadre des programmes indicatifs régionaux (PIR) n’a pas été satisfait. Le 10ème FED n’a en effet retenu que la croissance, les nouveaux Etats membres et l’inflation, ayant été tout simplement calculé de manière mathématique par rapport au 9ème.
L’aide au commerce a été aussi parmi les nouveaux engagements de l’Union européenne, dont 50% de l’augmentation devait être attribué aux pays ACP. Cet aide devait s’élever à deux milliards d’euros en 2010, un milliard à la charge de l’Union et un milliard à la charge des Etats membres.
Comme le FED est le principal instrument de financement des programmes de développement des APE (accords sur le partenariat économique), les pays ACP craignent que la Commission allait transférer des sommes destinées à financer d’autres programmes dans le cadre du FED et de l’aide bilatérale en en changeant seulement le nom. Ils ont peur d’amorcer d’autres négociations en attendant d’hypothétiques financements qui pourraient être un leurre.
Ces appréhensions nous font une fois de plus réfléchir sur les réels appuis que l’Union européenne fournit aux pays partenaires tiers, sachant que sans ces derniers, elle a très peu de chance de réussir sa politique de l’immigration extracommunautaire.
2. Le défi et les ambitions de l’approche globale
L’approche globale, avons-nous spécifié, devait tourner vers des objectifs différents. Elle doit s’attacher à la recherche d’une réelle coopération plus efficace et mettre au premier plan une solidarité et une responsabilité partagée. Sans programmation commune et un agenda bien clair, la politique européenne en matière d’immigration extracommunautaire tournera en dérision. Il faut absolument qu’il y ait un partenariat multidimensionnel entre les pays européens et les pays tiers (Groupe des pays ACP, pays de l’Est, pays du pourtour de la Méditerranée, etc.), et que des objectifs concrets soient tracés pour que l’on s’attende à un progrès réel en matière d’immigration.
Nous avons par exemple constaté que, malgré les belles promesses et les bonnes intentions, les bases de la coopération intégrée, compréhensive et équilibrée avec les pays tiers n’ont pas été respectées, laissant les pays moins développés (PMA) à leur faim sur leur croissance économique.
Depuis quelques temps cependant, certains Etats membres de l’Union européenne ont pris conscience qu’il faut prendre en compte les aspects nouveaux de la gestion des flux d’immigration dans leur politique d’aide aux pays tiers.
2.1. Les aspects nouveaux de la gestion des flux d’immigration
Il faut toujours se mettre à l’esprit que le respect des droits fondamentaux doit être le moteur d’un réel dialogue avec les pays d’origine. Tant que ces droits sont bafoués, l’immigration clandestine, la traite humaine, la délinquance urbaine et rurale, le trafic des drogues, les demandes d’asile et autres problèmes humanitaires liés au déplacement des populations ne cesseront de s’accroître, au détriment d’une politique de l’immigration saine et voulue par les décideurs de l’Union européenne.
Voyons maintenant par les statistiques quels sont le profil migratoire et la réalité d’immigration, comment doit se jouer le partenariat pour la mobilité, les programmes mis en place pour la mobilité, et des exemples de plateformes de coopération dans un pays tiers.
2.1.1. Le profil migratoire: la réalité d’immigration
2.1.1.1. Profil migratoire
2.1.1.1.1. Définition
Le profil migratoire brosse un tableau précis du pays d’origine concernant la migration. Il prend en compte les données et les analyses sur les points suivants :
- les flux migratoires ;
- les aspects concernant la répartition par sexe et par âge ;
- la situation du marché du travail comprenant le taux de chômage, l’offre et la demande d’emplois, l’éventuelle pénurie de main-d’œuvre qualifiée par secteur et domaine d’activité, les besoins du pays en main-d’œuvre qualifiée, la main-d’œuvre qualifiée disponible au sein de la diaspora ;
- les flux financiers entrants et sortants résultant des mouvements migratoires, y compris les transferts de fonds effectués par les émigrés vers leur pays d’origine.
La Côte d’Ivoire fait partie des 79 pays du Groupe ACP, partenaire de l’Union européenne en matière de politique d’immigration. Elle est connue comme un pays connaissant d’intenses mouvements migratoires, accusant une très grande mobilité de la population. Cette mobilité est exprimée par deux types de mouvements : les migrations internes très diversifiées et une importante population étrangère. A titre d’illustration, voyons le profil migratoire de ce pays africain.
2.1.1.1.2. Profil migratoire de la Côte d’Ivoire
Nous avons très peu de statistiques récentes sur ce pays. Ci-après quelques données qui donnent un aperçu de son profil migratoire30:
- population étrangère : 26% environ de la population totale ; elle est à 99% africaine, notamment des pays de la CEDEAO (Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest) avec 56% en provenance du Burkina Faso, 19,8 % du Mali et 5,8% de la Guinée. C’est une population résidant majoritairement en milieu rural et qui ne cesse de s’accroître.
- population ivoirienne habitant à l’étranger : sur les 161.000 ivoiriens enregistrés officiellement en 2000, 31% vivent en France, 18% vivent dans le reste de l’Europe et 31% aux Etats-Unis.
– Genèse de la forte mobilité de la population ivoirienne
La période coloniale et post coloniale a marqué un trait à cette forte mobilité. En effet, dans le cadre de la mise en valeur de ses ressources, les colons ont organisé une immigration de main d’œuvre en provenance des colonies voisines de la Côte d’Ivoire, en particulier de la Haute Volta (actuel Burkina Faso) et du Soudan français (actuel Mali), riches en ressources humaines, mais pauvres en ressources naturelles. Pendant la période 1933-1947, le rattachement administratif d’une grande partie de la Haute Volta à la Côte d’Ivoire, sous le nom de la Haute Côte a permis l’approvisionnement des plantations ivoiriennes en main d’œuvre immigrée.
Cette forte mobilité a été entretenue par le Président Houphouët-Boigny après l’indépendance de la Côte d’Ivoire, et a continué à favoriser l’immigration de main d’œuvre à travers une politique volontariste : les étrangers bénéficiaient par exemple des mêmes droits que les Ivoiriens en termes d’accès à la terre et de consultations électorales. C’est ainsi que la Côte d’Ivoire a été le premier pôle d’immigration de la sous région, et même du continent dans son ensemble, dans les années 1970.
L’économie pour le développement de la plantation a galvanisé les besoins en main-d’œuvre et a attiré les flux migratoires du pays et de ses trois pays voisins : le Burkina Faso, le Mali et la Guinée.
En termes de flux financiers, les Nations Unies estiment à 148 millions de dollars le montant total des transferts de la diaspora ivoirienne en 2002, représentant presque 1 % du PIB, chiffres à doubler si on considère que la part des transferts formels est de 50% de la totalité des transferts.
Ces transferts ne sont malheureusement pas orientés vers l’investissement ; ils sont plutôt destinés à la consommation, raison pour laquelle l’effet sur le développement du pays est très limité.
La crise politico-militaire de 2004 en Côte d’Ivoire a plus tard provoqué directement le départ de près de 8 000 ressortissants français, après lequel on n’a pas enregistré de mouvements de retour. En fait, la baisse continue de la population française présente en Côte d’Ivoire a démarré depuis 1986 qui est passé de 24 000 à 10 000 en 2005, à cause de la diminution du nombre de détachés de l’administration affectés en Côte d’ivoire (de 11 500 en 1985 à 212 en 2005 !).
Les conséquences économiques, et par extension sur l’emploi ont été importantes. Les pertes d’emploi résultant de ces nombreux départs sont estimées à 30 000 sur la seule ville d’Abidjan. Les emplois affectés concernent surtout le secteur tertiaire (domestiques, gardiens, chauffeurs) exercés en majorité par la population étrangère de la sous-région, notamment burkinabé. La Chambre de commerce et d’industrie de Côte d’Ivoire a annoncé que le nombre d’emplois directs perdus suite à ces violences était de 10 000 environ et le nombre d’entreprises françaises qui ont fermé ses portes se chiffrait à 100.
Carte de la Côte d’Ivoire31
L’autre conséquence bénéfique est que la Côte d’Ivoire n’est plus une plate-forme pour l’immigration clandestine. La traversée clandestine du territoire est très difficile à cause de la forte présence des militaires. Quelques cas ont quand même été signalés, ceux d’Africains tentant de voyager comme passagers clandestins sur les navires qui font escale dans les ports du Sénégal, du Liberia, du Nigeria et de la Côte-d’Ivoire.
C’est le profil migratoire de la Côte d’Ivoire. Voyons maintenant quelle est la réalité d’immigration à travers les chiffres.
2.1.1.2. Les statistiques reflètent la réalité d’immigration
Au premier janvier 200832, l’Union européenne comptait 30,8 millions d’immigrés dont 11,3 millions d’immigrés communautaires (immigrés en provenance d’un Etat membre) et 19,5 millions d’immigrés extracommunautaires (immigrés en provenance de pays non membres de l’Union européenne). Ces 30,8 millions représentaient 6,2% de la population totale des 27 pays de l’Union européenne. Sur les 19,5 millions d’immigrés extracommunautaires, 6 millions proviennent d’autres pays européens non membres de l’Union européenne, 4,7 millions d’Afrique, 3,7 millions d’Asie et 3,2 millions du continent américain.
Nous reprenons ci-après la répartition de ces immigrés :
| Total Immigrés | Immigrés communautaires | Immigrés extracommunautaires | ||||
| Nbre en milliers | % sur population totale | Nbre en milliers | % sur population totale | Nbre en milliers | % sur population totale | |
| Union europ. 27 | 30 779 | 6,20 | 11 302 | 2,3 | 19 476 | 3,9 |
| Belgique | 971 | 9,10 | 659 | 6,2 | 312 | 2,9 |
| Bulgarie | 24 | 0,30 | 4 | 0 | 21 | 0,3 |
| R. Tchèque | 348 | 3,30 | 132 | 1,3 | 216 | 2,1 |
| Danemark | 298 | 5,50 | 93 | 1,7 | 205 | 3,7 |
| Allemagne | 7 255 | 8,80 | 2 516 | 3,1 | 4 740 | 5,8 |
| Estonie* | 229 | 17,10 | 8 | 0,6 | 221 | 16,5 |
| Irlande | 554 | 12,60 | 392 | 8,9 | 162 | 3,7 |
| Grèce* | 906 | 8,10 | 158 | 1,4 | 748 | 6,7 |
| Espagne | 5 262 | 11,60 | 2 113 | 4,7 | 3 149 | 7 |
| France* | 3 674 | 5,80 | 1 283 | 2 | 2 391 | 3,8 |
| Italie | 3 433 | 5,80 | 934 | 1,6 | 2 498 | 4,2 |
| Chypre | 125 | 15,90 | 81 | 10,3 | 44 | 5,6 |
| Lettonie | 415 | 18,30 | 8 | 0,3 | 408 | 17,9 |
| Lituanie | 43 | 1,30 | 3 | 0,1 | 40 | 1,2 |
| Luxembourg | 206 | 42,60 | 177 | 36,6 | 29 | 6 |
| Hongrie | 177 | 1,80 | 101 | 1 | 76 | 0,8 |
| Malte | 15 | 3,80 | 8 | 2 | 7 | 1,8 |
| Pays-Bas | 688 | 4,20 | 263 | 1,6 | 425 | 2,6 |
| Australie | 835 | 10,00 | 290 | 3,5 | 545 | 6,6 |
| Pologne | 58 | 0,20 | 25 | 0,1 | 33 | 0,1 |
| Portugal | 446 | 4,20 | 116 | 1,1 | 331 | 3,1 |
| Roumanie | 26 | 0,10 | 6 | 0 | 20 | 0,1 |
| Slovénie | 69 | 3,40 | 4 | 0,2 | 65 | 3,2 |
| Slovaquie | 41 | 0,80 | 26 | 0,5 | 15 | 0,3 |
| Finlande | 133 | 2,50 | 47 | 0,9 | 86 | 1,6 |
| Suède | 524 | 5,70 | 241 | 2,6 | 284 | 3,1 |
| Royaume Uni* | 4 021 | 6,60 | 1 615 | 2,6 | 2 406 | 3,9 |
| Norvège | 266 | 5,60 | 138 | 2,9 | 128 | 2,7 |
| Suisse | 1 602 | 21,10 | 968 | 12,7 | 634 | 8,3 |
| * estimations d’Eurostat, office statistique de l’Union européenne | ||||||
Parmi les États membres de l’Union européenne, le record du nombre d’immigrés par rapport à la population est celui du Luxembourg (43% de la population totale), suivi par la Lettonie (18%), l’Estonie (17%), Chypre (16%), l’Irlande (13%), l’Espagne (12%) et l’Autriche (10%). La Roumanie, la Pologne, la Bulgarie et la Slovaquie accusent un pourcentage en dessous de 1%.
Les immigrés extracommunautaires proviennent principalement de Turquie (2,4 millions ou 12% du nombre total d’immigrés extracommunautaires), du Maroc (1,7 millions ou 9%) et d’Albanie (1,0 million ou 5%). Le tableau ci-après reprend ces trois grands groupes de pays d’origine des immigrés qui résident dans les 27 Etats membres de l’Union européenne en 2008, (% de population totale de résident des citoyens étranger dans l’État du Membre).
| Pays d’origine | Nombre | % sur population totale | Pays d’origine | Nombre | % sur population totale | Pays d’origine | Nombre | % sur population totale | |
| Union eur. 27 | Turquie | 2 419 000 | 7,90 | Maroc | 1 727 000 | 5,60 | Roumanie | 1 677 000 | 5,40 |
| Belgique | Italie | 169 000 | 17,40 | France | 130 600 | 13,40 | Pays-Bas | 123 500 | 12,70 |
| Bulgarie | Russie | 9 000 | 36,70 | Ukraine | 2 200 | 8,80 | Grèce | 1 600 | 6,60 |
| République Tchèque | Ukraine | 103 400 | 29,70 | Slovaquie | 67 900 | 19,50 | Vietnam | 42 300 | 12,20 |
| Danemark | Turquie | 28 800 | 9,70 | Irak | 18 300 | 6,10 | Allemagne | 18 000 | 6,00 |
| Allemagne | Turquie | 1 830 100 | 25,20 | Italie | 570 200 | 7,90 | Pologne | 413 000 | 5,70 |
| Grèce | L’Albanie | 577 500 | 63,70 | Ukraine | 22 300 | 2,50 | La Géorgie | 17 200 | 1,90 |
| Espagne | Roumanie | 734 800 | 14,00 | Maroc | 649 800 | 12,30 | Équateur | 423 500 | 8,00 |
| France* | Portugal | 492 000 | 13,60 | Algérie | 477 500 | 13,20 | Maroc | 461 500 | 12,70 |
| Italie | Roumanie | 625 300 | 18,20 | L’Albanie | 402 000 | 11,70 | Maroc | 365 900 | 10,70 |
| Lituanie | Russie | 12 800 | 29,70 | Belarus | 4 700 | 10,90 | Apatride | 4 200 | 9,70 |
| Luxembourg | Portugal | 76 600 | 37,20 | France | 26 600 | 12,90 | Italie | 19 100 | 9,30 |
| Hongrie | Roumanie | 65 900 | 37,30 | Ukraine | 17 300 | 9,80 | Allemagne | 14 400 | 8,20 |
| Malte | Royaume-Uni | 4 100 | 26,50 | Inde | 900 | 6,00 | Serbie | 800 | 5,10 |
| Pays-Bas | Turquie | 93 700 | 13,60 | Maroc | 74 900 | 10,90 | Allemagne | 62 400 | 9,10 |
| Australie | Serbie & Monténégro | 132 600 | 15,90 | Allemagne | 119 800 | 14,30 | Turquie | 109 200 | 13,10 |
| Pologne | Allemagne | 11 800 | 20,50 | Ukraine | 6 100 | 10,60 | Russie | 3 700 | 6,40 |
| Portugal | Brésil | 70 100 | 15,70 | La Cap Vert | 64 700 | 14,50 | Ukraine | 39 600 | 8,90 |
| Roumanie | Moldova | 5 500 | 21,00 | Turquie | 2 200 | 8,40 | Chine | 1 900 | 7,30 |
| Slovénie | Bosnie & Herzegovine | 32 500 | 47,30 | Serbie | 13 800 | 20,10 | Macédoine | 7 400 | 10,90 |
| Slovaquie | La République Tchèque | 6 000 | 14,60 | Pologne | 4 000 | 9,80 | Ukraine | 3 700 | 9,20 |
| Finlande | Russie | 26 200 | 19,80 | Estonie | 20 000 | 15,10 | Suède | 8 300 | 6,30 |
| Suède | Finlande | 80 400 | 15,30 | Irak | 40 000 | 7,60 | Danemark | 38 400 | 7,30 |
| Royaume Uni | Pologne | 392 800 | 9,90 | Irlande | 347 900 | 8,80 | Inde | 296 500 | 7,50 |
| Norvège | Suède | 29 900 | 11,20 | Pologne | 26 800 | 10,10 | Danemark | 20 500 | 7,70 |
| Suisse | Italie | 291 200 | 18,20 | Allemagne | 203 200 | 12,70 | Portugal | 183 000 | 11,40 |
| * le citoyen non reconnu est une personne qui n’est pas citoyen d’origine du pays ni de tout autre pays, mais qui a certains droits et obligations de citoyenneté dans ce pays. | |||||||||
Les pays d’origine des immigrés ont beaucoup varié entre les États membres. Les six premiers Etats membres abritent en nombre d’immigrés plus de 30% de la population étrangère totale. Les Etats membres qui ont les plus importants pourcentages d’immigrés en provenance d’un seul pays sont la Grèce (64% des immigrés proviennent d’Albanie), la Slovénie (47% via la Bosnie et l’Herzégovine), la Hongrie (37% via la Roumanie) et Le Luxembourg (37% via le Portugal). En Lettonie, 90% de la population d’immigrés sont des citoyens non reconnus33.
C’étaient les chiffres de 2008. Comment çà se présente actuellement, en 2010 ?
Au premier janvier 2010, la population de l’Europe des 27 est passée officiellement à 501,1 millions de personnes, soit 1,4 million d’habitants de plus en un an, selon les chiffres publiés par l’office statistique de l’Union européenne Eurostat34. L’excédent migratoire est la principale cause de la croissance démographique de l’Union européenne. Cet accroissement est de 2,7‰ par rapport au 1er janvier 2009.
En pourcentage, cette augmentation de population a été remarquable pour les pays suivants : Luxembourg (17,2 ‰), Suède (9,1 ‰) Slovénie (7,2 ‰) et Belgique (7,1 ‰). Par contre en ce qui concerne l’accroissement en nombre d’habitants, les trois pays ci-après caracolent en tête : Royaume-Uni (412 000 habitants), France (347 000) et Italie (295 000).
Selon les spécialistes, le nombre annuel de décès va dépasser celui des naissances dans les dix ans à venir35. La population de l’Union européenne ne pourra en conséquence se maintenir que si le solde migratoire est suffisant.
Dans ce même scénario démographique, l’Organisation des Nations unies (ONU), a prévu une population mondiale de 9,15 milliards d’habitants vers 2050, avec une baisse de la population dans les pays développés de 25% par rapport à la population actuelle.
Le taux de natalité étant prévu à la baisse d’ici 2050, l’immigration jouera un rôle prépondérant dans le maintien du nombre des habitants des pays développés.
Le tableau ci-après représente le taux de natalité en Europe36 qui montre à quel point un déficit du taux entraînerait fatalement une chute de la population européenne sans une politique intelligente et cohérente de l’immigration extracommunautaire.
2.1.2. Le partenariat pour la mobilité
Le terme « mobilité » a été maintes fois utilisé dans cette thèse, au travers des chapitres, des sections et des sous sections. C’est une option nécessaire, liée à toute bonne politique en matière de l’immigration extracommunautaire. La mobilité sous-entend le mot mouvement de personnes, leurs déplacements, le caractère changeant de leurs endroits de travail. La mobilité qui nous intéresse c’est celle de la main-d’œuvre ou les salariés, consistant aux passages et déplacements d’une région ou d’emploi à un autre, ou au changement de profession, de qualification.
Les dirigeants de l’Union européenne sont conscients que des partenariats pour la mobilité entre l’Union européenne et les pays tiers sont nécessaires, si bien que la Commission européenne a sorti une communication en mai 2007 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions traitant sur ce sujet37 et sur les migrations circulaires.
Des négociations ont été lancées avec les pays tiers pour la mise en place de partenariats de mobilité destinés à permettre à leurs ressortissants un meilleur accès au territoire de l’Union européenne. Elles s’adressent aux pays qui sont prêts à collaborer avec l’Union européenne en matière de gestion des flux migratoires.
C’est le cadre général des relations extérieures entre l’Union européenne et le pays tiers concerné qui servira de base à ce partenariat reprenant les ambitions communes et les engagements que chaque partie est prête à consentir.
Une série d’engagements possibles a été proposée par la Commission de la part du pays tiers comme la réadmission de ses propres ressortissants ainsi que ceux d’autres pays tiers ayant transité par son territoire avant de parvenir sur le sol de l’Union européenne. Ces engagements concernent également la réalisation de campagnes d’information ciblées pour décourager les migrants clandestins, un renforcement des contrôles aux frontières et une amélioration de la lutte contre la fraude documentaire.
Les engagements de l’Union européenne consistent au renforcement de mobilité des ressortissants de ce pays tiers vers l’Union européenne, dans le respect des compétences des Etats membres. Ce renforcement de mobilité comprend :
- les mesures destinées à réduire la fuite des cerveaux (par exemple en excluant du traitement préférentiel les catégories de travailleur œuvrant dans des secteurs stratégiques) et à encourager les migrations circulaires ou de retour ;
- l’assistance financière ou technique à l’attention du pays tiers par exemple sous forme de bourses en faveur des ressortissants souhaitant étudier dans l’Union européenne, de formations linguistique ou technique avant le départ pour les migrants économiques, de programmes de réinsertion des migrants ayant choisi de retourner dans leur pays, d’un jumelage entre services d’emploi des États membres et leurs homologues du pays tiers ;
- les offres groupées de plusieurs États membres, afin de faciliter l’accès à leur marché de l’emploi ;
- l’assouplissement des procédures de délivrance de visas de court séjour en faveur des ressortissants du pays tiers partie à l’accord.
Etant donné que l’Afrique fait partie des plus grands partenaires de l’Union européenne en matière d’immigration, le Partenariat Afrique-Union européenne sur les migrations, la mobilité et l’emploi apportera des solutions dans l’intérêt des deux partenaires, avec pour objectifs spécifiques la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité en Afrique et une meilleure gestion des flux migratoires.
Les stratégies de réduction de la pauvreté, les autres stratégies nationales de développement et de co développement des pays africains ne seront possibles en l’absence de partenariat Union européenne-Afrique pour la mobilité. Ce partenariat apportera une meilleure gestion des migrations et de l’emploi, mettant en œuvre tous les accords et déclarations internationaux pertinents.
Ce sont la déclaration de Tripoli sur les migrations et le développement et la déclaration et le plan d’action d’Ouagadougou sur l’emploi et la réduction de la pauvreté qui ont déclenché ce partenariat.
La déclaration de Tripoli de Novembre 2006 lors de la conférence ministérielle Union européenne-Afrique sur les migrations et le développement marque pour la première fois une stratégie commune, qui a pour but de relever les défis des migrations internationales et d’en tirer le meilleur parti possible.
Cette déclaration se donne quatre objectifs principaux pour bien gérer les questions de migrations et de développement. Il s’agit de :
- faciliter la mobilité et la libre circulation des personnes en Afrique et dans l’Union européenne et mieux gérer les migrations légales entre les deux continents ;
- s’employer à résoudre les problèmes des migrants qui résident dans des pays de l’Union européenne ou d’Afrique ;
- trouver des solutions concrètes aux problèmes posés par les flux migratoires illégaux ou irréguliers ;
- s’attaquer aux causes profondes des migrations et des flux de réfugiés.
– Faciliter la mobilité
Cet objectif sera atteint par la mise en place des actions suivantes :
- poursuivre la réduction des obstacles à la libre circulation des personnes à l’intérieur de l’Afrique et au sein de l’Union européenne ;
- recenser les dispositifs et les projets qui facilitent la migration circulaire entre l’Afrique et l’Union européenne ;
- renforcer les mécanismes visant à faciliter la migration circulaire entre l’Afrique et l’Union européenne ;
- promouvoir le dialogue et la coopération sur les questions de visas, en vue de faciliter la mobilité entre l’Europe et l’Afrique, en donnant la priorité aux fonctionnaires participant régulièrement aux activités du partenariat Afrique-Union européenne ;
- mettre en place et gérer des mécanismes incitatifs appropriés qui encourageront le maintien sur place et le retour du personnel qualifié de première importance ;
- promouvoir les politiques de “recrutement éthique” dans l’Union européenne et en Afrique afin de réduire au minimum, dans les secteurs critiques, les facteurs d’attraction, qui contribuent à la fuite des cerveaux ;
- appuyer la mise en œuvre de “stratégies de maintien” pour contrer les facteurs d’impulsion ;
- soutenir les partenariats et les initiatives de jumelage entre institutions d’Afrique et de l’Union européenne, telles que les hôpitaux et les universités ;
- aider les gouvernements africains à mettre sur pied des centres d’information et de gestion des migrations, qui permettront une meilleure gestion de la mobilité de la main-d’œuvre en Afrique, ainsi qu’entre l’Afrique et l’Union européenne ;
- favoriser la mobilité des membres des diasporas et/ou des communautés de migrants, pour leur permettre de jouer le rôle d’agents de développement ;
- répertorier les organisations de diasporas pour renforcer la coopération ;
- promouvoir les programmes de co développement ;
- renforcer l’enseignement et la formation professionnelle dans les secteurs critiques, en particulier par la création d’écoles et d’ateliers, afin d’offrir une formation appropriée aux jeunes diplômés et aux jeunes travailleurs, pour satisfaire directement les besoins du marché du travail local, national et extérieur.
Mobilités et migrations sont des politiques indissociables. La déclaration de Tripoli sur le partenariat Union européenne-Afrique a également prévu un certain nombre d’actions afin de rationaliser les migrations. Les actions suivantes ont été priorisées :
- une meilleure intégration des migrants africains dans leur pays de résidence, que celui-ci soit situé dans l’Union européenne ou en Afrique ;
- une prise en compte de la pénurie et la correction de l’inadéquation des qualifications sur les marchés du travail ;
- une meilleure utilisation des synergies potentielles entre migrations et développement ;
- une coopération renforcée en matière de gestion des migrations, tant en Afrique que dans l’Union européenne ;
- une coopération améliorée dans tous les domaines de la lutte contre les migrations illégales ou irrégulières, y compris par la conclusion d’accords en matière de retour et de réadmission des migrants illégaux dans leur pays d’origine, comme le prévoit la déclaration de Tripoli ;
- une capacité accrue d’assurer la protection internationale des personnes qui en ont besoin ;
- une poursuite de l’intégration des questions pertinentes relatives aux migrations, à la mobilité et à l’emploi dans les stratégies de réduction de la pauvreté et les documents de stratégie par pays, notamment en contribuant à la poursuite de l’amélioration et de la mise à jour des profils de migration par pays ;
- une accélération de la mise en œuvre du cadre d’orientation sur les migrations élaboré par l’Unité Africaine, notamment dans le domaine du renforcement des capacités;
- une promotion des programmes régionaux afin d’intensifier la coopération entre les pays d’origine, de transit et de destination concernant les migrations et le développement le long des routes migratoires ;
- une intensification de la coopération en matière de protection internationale ;
- une création d’un réseau d’observatoires des migrations chargés de collecter, d’analyser et de diffuser des données relatives aux flux migratoires ;
- une prise des mesures supplémentaires afin de faciliter la réalisation de transferts de fonds plus sûrs, plus rapides et plus économiques, y compris en ce qui concerne les investissements ;
- une aide aux gouvernements afin que ceux-ci disposent de suffisamment de données, de travaux de recherche et de savoir-faire sur les transferts d’argent ;
- une promotion des solutions innovantes pour le transfert d’argent ;
- une prise de mesures pour lutter contre l’exploitation des travailleurs migrants ainsi que la discrimination et l’exclusion sociale dont ils sont victimes ;
- une amélioration de l’action menée conjointement dans le domaine de la lutte contre l’immigration illégale, les filières d’immigration clandestine et la traite des êtres humains ;
- une mobilisation des ressources financières suffisantes, dans le cadre des fonds et des mécanismes de programmation existants, pour la mise en œuvre effective des mesures présentées dans la déclaration de Tripoli ;
- une accélération de l’examen des possibilités de création d’un fonds par les deux commissions, tel que le prévoit la déclaration de Tripoli ;
- une instauration d’un dialogue régulier sur la question des migrants africains résidant dans un pays de l’Union européenne ou d’Afrique, en vue de s’employer à résoudre leurs problèmes ;
- une étude des progrès tangibles face à la situation critique des ressources humaines dans le secteur de la santé et d’autres secteurs où la situation est préoccupante.
– Les organismes et sociétés qui sont sollicités pour aider à la réalisation de ces objectifs sont :
- la Commission de l’Union Africaine (UA)/Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), les Etats africains, le Parlement panafricain, les communautés économiques régionales, la Banque africaine de développement (BAD), les autorités locales africaines ;
- la Commission européenne, les Etats membres de l’Union européenne, le Parlement européen, la Banque européenne d’investissement (BEI) ;
- les acteurs de la société civile, les associations de migrants, les instituts de recherche ;
- les organisations des Nations unies et les organisations internationales spécialisées.
– Appuis financiers
Les organismes financiers chargés d’appuyer la déclaration de tripoli sont :
- les contributions bilatérales des États membres de l’Union européenne et des États africains ;
- les programmes thématiques appropriés pour la coopération avec les pays tiers dans les domaines des migrations et de l’asile ;
- les sources de financement appropriées selon leur champ d’intervention respectif et leur adéquation aux objectifs et activités concernés, leur spécificité et les critères d’éligibilité, tels que le 10ème FED, l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), l’Instrument de financement de la coopération au développement et l’instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l’homme.
La déclaration de Tripoli a également traité des problèmes liés à la pauvreté. La mobilité fait partie des solutions qui concourent à l’atténuation de celui-ci. La déclaration d’Ouagadougou et le plan d’action de 2004 sur l’emploi et la réduction de la pauvreté en Afrique a été remise sur le tapis. Diverses résolutions ont en conséquence été prises afin de respecter ces directives. L’objectif principal est de pouvoir créer en Afrique des emplois plus nombreux, plus productifs et de meilleure qualité, en particulier pour les jeunes et les femmes, conformément au programme des Nations unies “un travail décent pour tous”, pour parvenir à :
- une meilleure compréhension et une mise en œuvre renforcée des principes relatifs au travail décent, adoptés au niveau international ;
- une amélioration de l’employabilité et de la productivité des travailleurs et une meilleure adéquation entre l’offre et la demande de main-d’œuvre ;
- un progrès vers la création d’un environnement économique non discriminatoire et propice au développement du secteur privé ;
- des investissements en coopération avec tous les acteurs concernés ;
- un encouragement de l’esprit d’entreprise et de l’activité non salariée ;
- une mise en œuvre des engagements de l’Union européenne en ce qui concerne la cohérence des politiques en faveur du développement, particulièrement dans les domaines du commerce, de la pêche et de l’agriculture ;
- une meilleure compréhension de l’économie informelle en vue de l’officialisation progressive des activités économiques menées dans le secteur informel.
Pour y arriver, plusieurs actions simultanées ont été évoquées :
- l’amélioration de la qualité de l’enseignement local de niveau supérieur, la revitalisation des universités africaines et l’encouragement de la formation d’une main d’œuvre technique et professionnelle de haut niveau, notamment dans le cadre des programmes Nyerere et Erasmus Mundus ;
- le renforcement, en Afrique, de la capacité des agences pour l’emploi et des autres acteurs et institutions intervenant sur le marché du travail, tels que les organisations représentant le patronat ou les travailleurs, les administrations du travail, et leur stimulation à tisser entre eux des liens et des réseaux ;
- la promotion de l’investissement dans le secteur privé et les programmes de micro-financement ;
- la prise en compte du plein emploi productif et le travail décent pour tous dans les stratégies nationales de développement, y compris les stratégies de réduction de la pauvreté et les documents de stratégie par pays ;
- l’encouragement de l’élaboration de programmes nationaux en faveur du travail décent et de la participation à des activités communes de sensibilisation à cette question, avec l’accentuation du secteur informel, en particulier à l’intention des femmes et des jeunes ;
- la création d’un lien plus direct entre la spécialisation professionnelle et les besoins des marchés du travail locaux, ainsi que des possibilités d’investissement, notamment par l’enseignement et la formation techniques et professionnels (EFTP).
– Les organismes et sociétés qui sont chargés de l’appui à l’exécution de ces objectifs sont :
- la Commission de l’Union Africaine (UA)/Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), les Etats africains, le Parlement panafricain, les communautés économiques régionales, la Banque africaine de développement (BAD), les autorités locales africaines ;
- la Commission européenne, les Etats membres de l’Union européenne, le Parlement européen, la Banque européenne d’investissement (BEI) ;
- les acteurs de la société civile de l4union européenne et d’Afrique, y compris les partenaires sociaux ;
- les instituts de recherche ;
- les organisations des Nations unies et les organisations internationales spécialisées.
– Apports financiers
Le financement de ce programme se fait par :
- les contributions bilatérales des États membres de l’Union européenne et des États africains ;
- les sources de financement appropriées selon leur champ d’intervention respectif et leur adéquation aux objectifs et activités concernés, leur spécificité et les critères d’éligibilité, tels que le 10ème FED, l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), l’Instrument de financement de la coopération au développement et le programme thématique “Investir dans les ressources humaines”.
Le plan d’action de l’Union européenne-Afrique en matière de partenariat sur la mobilité est incontournable pour les deux parties en face. La xénophobie est une option dépassée qui ne fera pas avancer ceux qui la pratiquent. Tout le monde a besoin d’échanges, et les apports des travailleurs qui se déplacent sont bénéfiques tant du côté des pays d’origine que du côté des pays d’accueil. Se priver d’une telle politique d’ouverture, c’est rater le développement de son pays, ne serait-ce que sur le plan culturel.
2.1.3. Les programmes des migrations circulaires
2.1.3.1. Définition de la migration circulaire
Une migration circulaire c’est un déplacement de population saisonnier ou temporaire d’un pays dans un autre, pour y travailler, pour y monter une société ou pour une autre raisons généralement professionnelle. C’est l’affectation, à la demande du pays intéressé, d’une main d’œuvre étrangère dans des secteurs prioritaires pour une période déterminée. La base légale de la migration circulaire se trouve dans les conventions entre pays de destination et pays d’origine et a pour objectif principal de servir les intérêts mutuels des deux parties.
La migration circulaire concerne généralement les ressortissants des pays tiers qui se déplacent vers un des Etats membres de l’Union européenne qui :
- résident dans l’Union européenne, comme des hommes et des femmes d’affaires ressortissants de pays tiers, qui travaillent dans l’Union européenne et qui souhaitent débuter une activité soit dans le pays dont ils sont originaires, soit dans un autre pays tiers ;
- sont établis en dehors de l’Union européenne, comme les ressortissants souhaitant occuper un emploi saisonnier ou temporaire au sein de l’Union européenne ou y faire des études avant de rentrer dans leur pays.
Une harmonisation des législations nationales encouragera la pratique de la migration circulaire, et des éléments d’un cadre législatif européen sur le programme d’action relatif à l’immigration légale peuvent s’assimiler à cette politique.
De nouvelles mesures incitatives et des instruments politiques communautaires appropriés encourageront la circularité, par exemple :
- la mise en place de critères afin de réaliser un suivi des programmes de migration circulaire ;
- une aide à la recherche d’emploi ou à la création d’une entreprise pour faciliter la réinsertion des migrants de retour dans leur pays d’origine ;
- la conclusion et la mise en œuvre d’accords de réadmission afin d’assurer le retour effectif du ressortissant en cas de séjour illégal sur le territoire de l’UE ;
- un engagement par écrit du ressortissant de pays tiers à retourner volontairement dans le pays d’origine à l’expiration du contrat.
La fuite des cerveaux est une hantise pour les pays tiers d’origine. Des mesures destinées à la limiter ont été adoptées, en engageant par exemple les Etats membres à ne pas recruter des ressortissants de pays tiers dans les secteurs dont un pays a indiqué qu’ils sont sous pression ou stratégiques.
Toujours dans cet esprit de favoriser la migration circulaire, des accords bilatéraux sont prévus entre ces pays et les États membres intéressés, contenant des dispositions allouant des bourses destinées aux étudiants «circulaires».
Intéressons-nous maintenant à deux exemples de pays tiers qui ont accepté d’adopter la politique de la migration circulaire avec un Etat membre de l’Union européenne.
2.1.3.2. La migration circulaire au Mali avec l’Etat membre Espagne
Une rencontre sur la présentation de la migration circulaire a été organisée le 19 mai 2010 au Mali38. Il s’agit d’un projet BIT-Migrant réunissant les acteurs intervenant dans le secteur de l’immigration et ceux chargés de la question de l’emploi ; ont assisté à la réunion :
- le représentant du Ministre malien de l’Extérieur et de l’Intégration Africaine,
- le Directeur Général adjoint de l’ANPE (Agence Nationale de Pôle Emploi),
- le Coordinateur du programme « Bonne gouvernance de la migration de main-d’œuvre »,
- plusieurs partenaires européens.
La migration circulaire a été présentée comme un ensemble cohérent d’outils pour les migrants maliens partant en Espagne avec un contrat de travail. Elle a élaboré un guide d’information et d’accueil du migrant malien en Espagne, et celui un guide d’information du retour du migrant au Mali.
Le financement de cette rencontre a été effectué par le Gouvernement espagnol dans le cadre du programme « Bonne gouvernance de la migration de main-d’œuvre » du Bureau International du Travail (BIT-Migrant).
Les candidats à la migration ont en effet besoin d’informations sur les conditions de vie dans le pays d’accueil, sur les droits et devoirs du travailleur migrant. Le premier guide d’information satisfait à ces souhaits, et donne en outre des conseils et des informations juridiques sur le contrat de travail, le salaire minimum, les droits de congés, le visa d’entrée, la protection sociale (sécurité maladie, assurances, etc.). D’autres informations intéressant les femmes et les adolescents migrants en situation irrégulière ont été consignées dans ce guide, qui fournit aussi un répertoire téléphonique des contacts de structures qui s’occupent de l’assistance migratoire dans les deux pays.
Deux aspects sur le retour des migrants ont été consignés dans le second guide : un recueil de recommandations et d’accompagnement à la réinsertion économique et professionnelle, et une partie renfermant la participation sociale.
Les deux guides constituent la fameuse « boîte à outils » servant de méthodologie globale d’accompagnement à la migration circulaire. Sa diffusion a été effectuée sous plusieurs versions et traduite dans les langues nationales, et la phase expérimentale est prévue ce mois de septembre 2010 avec des migrants et migrantes partis en Espagne et revenus au Mali dans le cadre de la migration de travail.
En ce qui concerne le projet « Bonne gouvernance de la migration de main-d’œuvre », c’est un programme du Bureau International du Travail (BIT) dont le financement, à hauteur de 2 millions d’euros, a été assuré par l’Espagne.
Le projet comprend trois pays sahéliens ( le Mali, la Mauritanie et le Sénégal) pour une durée de 4 ans et son démarrage a commencé en Avril 2010. Le but du projet est d’accroître les bénéfices de la migration circulaire encadrée de la main-d’œuvre. La migration circulaire permet en effet :
- assurer une réponse adéquate à la demande de main-d’œuvre sur le marché espagnol ;
- promouvoir une meilleure et plus grande insertion des femmes travailleuses migrantes dans les vraies conditions de non-discrimination (la migration était considérée comme un phénomène masculin) ;
- promouvoir le développement et la réduction de la pauvreté, à travers le renforcement des institutions, l’amélioration des mécanismes d’intermédiation du travail, de la gestion des flux migratoires, l’amélioration des systèmes de formation professionnelle ;
- favoriser le retour et la réinsertion des candidats dans leurs pays d’origine.
2.1.3.3. La migration circulaire à la Tunisie
La migration circulaire favorise le travail décent, la croissance économique et le développement du pays d’origine. C’est en ces espérances qu’a été construite la politique de migration circulaire en Tunisie.
– Contexte
Le pourtour de la mer Méditerranée a toujours été le théâtre mondial de mouvements migratoires. C’est la main d’œuvre des pays du sud de l’Europe et du nord Afrique que les pays européens ont recruté pour faire face à leur pénurie de travailleurs, notamment après la deuxième guerre mondiale. Bien qu’atténués, ces mouvements ont été perpétrés jusqu’à nos jours, la migration étant maintenant essentiellement basée sur le regroupement familial.
Les crises internationales à partir des années 80 ayant conduit à l’augmentation du taux de chômage, du sous-emploi et des écarts importants de revenus ont favorisé les afflux migratoires en provenance d’autres continents et pays. Le bassin méditerranéen détient cependant une part importante sur la migration circulaire à destination de l’Union européenne.
Les dirigeants politiques se sont de plus en plus penchés sur ces questions et ont essayé de combiner les relations entre marchés du travail et migrations, notamment en termes de protection des droits fondamentaux comme les conditions de travail des travailleurs migrants, leur protection sociale, leur avenir, etc. La pauvreté, l’emploi des fonds envoyés par les travailleurs migrants et autres retombées économiques des pays d’origine ne sont pas en effet des excuses pour que les entreprises des pays d’accueil fassent de ces travailleurs une exploitation égoïste.
C’est dans cet esprit que le Bureau international du Travail (BIT) et la Commission européenne (CE) (Direction Générale pour l’emploi, les affaires sociales et les opportunités égales) ont mis au point un projet commun de recherche sur l’« Elargissement des connaissances sur le Travail Décent dans les pays méditerranéens », avec trois axes majeurs :
1) la croissance économique et l’emploi ;
2) les politiques du marché du travail ;
3) la migration de main d’œuvre.
Une politique migratoire libérale, ouverte, dynamique et surtout solidaire avec les pays tiers de la Méditerranée dans la construction de « l’espace de prospérité et de développement EuroMed », que s’est efforcé de maintenir l’Union européenne.
– Base de la migration circulaire tunisienne
La Tunisie a déjà connu par le passé des expériences malheureuses sur des programmes de migration organisée. Elle veut faire appliquer la définition de la Commission européenne sur la migration circulaire et voudrait que celle-ci ne profite pas seulement aux Etats membres de l’Union de satisfaire leur besoin de main-d’œuvre, mais surtout qu’elle réponde à la nécessité de la Tunisie de bénéficier de transferts de compétences et d’atténuer les conséquences de la fuite des cerveaux.
Pour les dirigeants tunisiens, la migration circulaire doit être gérée de façon à ce qu’il y ait une mobilité réelle licite dans les deux sens (Tunisie-Etat membre), en mettant les garanties nécessaires par la mise en place d’un cadre législatif conforme aux mutations du marché du travail et des systèmes productifs. La synchronisation entre offres d’emploi et demandes d’emploi doit être parfaite et appuyée par une base de données sur le marché du travail dans les pays d’accueil et les compétences disponibles en Tunisie.
Pour cela, la Tunisie se réfère à la volonté de la Commission européenne qui affirme que la migration circulaire pourrait offrir l’occasion à des personnes résidant dans un pays tiers de se rendre temporairement dans l’Union européenne pour y travailler, étudier ou suivre une formation (ou une combinaison de ces trois activités), à condition de rétablir leur résidence principale et leur activité principale dans leur pays d’origine à la fin de la période pour laquelle elles ont été admises39.
En fait, pour la Commission européenne, cette catégorie de migration circulaire offre aux personnes la possibilité d’exercer une activité (commerce, profession libérale, volontariat ou autre) dans leur pays d’origine tout en conservant leur résidence principale dans un des Etats membres40.
Forte de ces conceptions et définitions précises de la Commission européenne sur le rôle que joue la migration circulaire, la Tunisie a intégré cette nouvelle forme de migration dès son lancement par les Etats membres de l’Union européenne.
Il faut savoir par ailleurs que la Tunisie est partante pour les nouveaux concepts et les nouveaux cadres pour la promotion de la migration organisée, et est parmi les premiers pays à accepter la migration circulaire.
La Tunisie fait partie des pays du pourtour méditerranéen à s’investir sur un système conventionnel pour organiser de manière rationnel la migration dans la Méditerranée, afin que celle-ci tienne compte de la réalité, des spécificités et des intérêts de chaque pays41.
La migration circulaire donne bien sûr une idée du retour des migrants après une certaine période. La Tunisie gère ce mouvement.
– Gestion du retour des tunisiens en fin de migration circulaire
C’est à partir de la fin des années 70 que les mouvements de retour d’une partie de la première génération des migrants, qui ont massivement émigré en Europe dès le milieu des années 60, et qui a amassé une économie suffisante pour chercher à se réinsérer en Tunisie ont été enregistrés. D’autres raisons ont poussé ces anciens migrants à retourner à leur pays : la création d’activités, la retraite ou par pur patriotisme.
Une deuxième génération de tunisiens a amorcé son retour à la patrie à partir des années 80 et 90. Ce sont des retours définitifs déclarés auprès des chancelleries tunisiennes à l’étranger (consulats et ambassades), avec l’octroi d’un « Certificat de Changement de Résidence » (CCR) qui fait bénéficier aux migrants concernés le droit à une « Franchise de Changement de Résidence » (FCR)42.
En termes de statistiques, les migrants qui retournaient en Tunisie sans passer par les formalités du CCR n’étaient pas enregistrés. Or, cette formalité n’était plus exigée depuis 1988, car l’acte de retour était consigné sur simple déclaration des migrants concernés. Les statistiques délivrées depuis les années 90 par les entités diplomatiques tunisiennes à l’étranger ne représentaient qu’une réalité plus limitée par rapport à celle d’avant les années 90, et ne représentaient donc pas la réalité.
Compte tenu de ces lacunes, l’INS (Institut National des Statistiques) tunisien a introduit un module migration dans son RGPH (Recensement Général de la Population et de l’Habitat) de 200443, pour les chiffres qui lui manquaient partiellement dans les RGPH de 1994.
– Statistiques sur le retour des tunisiens en fin de migration circulaire
L’INS tunisien de 2004 a recensé à 17 766 le nombre de migrants qui se sont réinstallés dans le pays de 1999 à 2004, représentant une moyenne de 3 553 retours par an. Les chiffres fournis par les différentes autorités administratives donnent le résultat suivant44 :
- ANETI (Agence nationale de l’Emploi et du Travail Indépendant) : 3 092 demandeurs d’emploi qui résidaient à l’étranger (souvent avec leur famille) sont depuis rentrés en Tunisie ;
- CNSS (Caisse Nationale de Sécurité Sociale) : 5 618 retours déclarés de retraités ;
- ATCT (Agence Tunisienne de Coopération Technique) : 5 801 retours déclarés de coopérants (ou expatriés).
Si on fait le rapprochement avec les données fournies par l’INS tunisien, la totalité de ces trois catégories (14 511 retours) représente 4/5 (81,7 %) du total enregistré. Il se pourrait qu’il y ait complémentarité dans ces deux catégories de données.
2.1.4. Les plateformes de coopération dans un pays tiers
Afin de gérer de façon rationnelle les mouvements de population vers elle, l’Union européenne a pris conscience que des plateformes de coopération dans les pays tiers doivent être construites. Les négociations doivent être traitées avec deux types de partenaires :
- les pays voisins qui peuvent être les plaques tournantes servant de passage aux immigrants et être à la fois les pays d’origine de ces populations ;
- les pays d’origine des émigrés.
2.1.4.1. Plateformes de coopération avec les pays voisins
Nous avons souligné l’importance de traiter avec les pays voisins qui peuvent jouer un double rôle en tant que pays d’origine et pays de transit. Lorsqu’elle existe, la politique européenne de voisinage concède aux deux parties une base réelle pour le dialogue, prévoyant la création d’instruments servant à favoriser l’immigration légale et à juguler l’immigration clandestine.
La politique de coopération dans les pays tiers doit contenir des accords d’association ou des accords de partenariat qui vont servir de base juridique pour la poursuite du dialogue et de l’action. Elle permet à l’Union européenne d’apporter des solutions aux inquiétudes exprimées par les partenaires et pays voisins qui, entre autres, veulent défendre leur souveraineté nationale et leur indépendance de mouvements.
Ce sont les pays d’Europe de l’Est, du Caucase du Sud et d’Asie centrale qui ont reçu d’une assistance financière destinée à améliorer la gestion des frontières, au titre de programmes d’assistance bilatéraux et régionaux.
L’Instrument européen de partenariat et de voisinage (IEPV) a servi d’appui financier à ces programmes régionaux et nationaux. Parmi les accords conclus entre l’Union européenne, ce sont les accords de réadmission qui jouent un rôle prépondérant. Ces accords doivent néanmoins tenir compte des droits fondamentaux de l’immigré, incluant les droits de l’homme. La solidarité entre partenaires et pays voisins doivent primer avant tout.
La Commission européenne a donc sollicité ses partenaires, principalement EUROMED afin d’accroitre leurs efforts dans la gestion des migrations dans un esprit de partenariat constructif. De son côté, l’Union européenne priorise les neufs mesures ci-après :
- accroissement des efforts de l’Union européenne sur l’aide apportée au Maroc afin que ce pays puisse gérer les flux migratoires, en particulier grâce à la mise en œuvre efficace de projets destinés à contribuer à lutter contre la traite des êtres humains, à la conclusion des négociations sur l’accord de réadmission Communauté européenne-Maroc et à l’amélioration des contrôles à ses frontières méridionales et orientales ;
- poursuite de la coopération avec l’Algérie sur la base des dispositions en matière de migration de l’accord d’association Communauté européenne-Algérie, y compris dans le domaine de l’immigration légale, du contrôle de l’immigration clandestine et de l’intégration du programme de migration et de développement, et ouverture des négociations sur un accord de réadmission Communauté européenne-Algérie. Des réunions périodiques seront tenues ;
- tenue régulière de réunions de ministres EUROMED compétents en matière de justice et d’affaires intérieures, en matière de justice, de sécurité, de migration et d’intégration sociale des migrants ;
- collaboration rapprochée avec les pays nord-africains et avec d’autres pays voisins dans le but :
- de les soutenir dans les efforts qu’ils déploient pour améliorer la gestion de la migration, de les aider à s’acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la convention de Genève de 1951 et des autres instruments internationaux applicables en matière de protection internationale,
- de lutter contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains, ainsi qu’à promouvoir les canaux d’immigration légale. L’Union européenne aidera ces pays en mettant à leur disposition des experts techniques, en accroissant le recours à des programmes de jumelage, en organisant des formations, en fournissant de l’équipement si nécessaire et en soutenant financièrement les initiatives des partenaires méditerranéens de l’Union européenne. En vue d’intensifier les efforts accomplis par l’Union européenne pour fournir une protection internationale, la communication de la Commission du 1er septembre 2005 encourage à adopter des programmes de protection régionaux ;
- mise en place d’un instrument approprié de diffusion de l’information sur l’immigration légale avec les pays voisins intéressés. Cet instrument aura pour principal objectif de recueillir, d’une façon structurée, des informations sur les offres d’emplois et sur les compétences disponibles dans les pays méditerranéens partenaires. Il devrait aussi jouer un rôle dans l’information des partenaires sur les possibilités d’emploi en Europe et sur les procédures à suivre pour postuler à un emploi dans les États membres de l’Union européenne. Il convient de respecter en la matière le principe de la préférence communautaire, puisque, de toute évidence, il faut tirer pleinement parti des ressources en main-d’œuvre disponibles à l’intérieur de l’Union européenne ;
- intensification de la recherche des activités engagées au titre de la composante «migration» du programme régional MEDA-JAI I (Justice et Affaires Intérieures) afin de mieux comprendre les mouvements migratoires, leurs causes et leurs conséquences pour les pays d’origine, de transit et de destination. Ces recherches devraient être poursuivies et consolidées afin d’assurer une coordination avec le Réseau européen des migrations (REM) ;
- extension du réseau méditerranéen de patrouilles côtières aux pays tiers méditerranéens dans le but de le rendre le plus efficace possible. Le projet pilote de 2006 a examiné leur association ;
- maintien des séances de réunion Union européenne-Libye compte tenu des avancées significatives sur le plan de leurs relations notamment sur le volet migration afin que le plan d’action Union européenne-Libye contre l’immigration clandestine soit effectif. Ce plan d’action a renforcé la coopération en matière de recherche et de sauvetage en Méditerranée et dans le Sahara. Plusieurs projets relatifs à ce plan d’action ont été déjà réalisés ;
- facilitation des initiatives bilatérales et multilatérales en matière de coopération par le dialogue euro-méditerranéen en matière de migrations, en tenant compte de façon avantageuse de l’expérience acquise grâce au dialogue ministériel informel «5+5» existant entre les pays de la Méditerranée occidentale, en liaison avec le cadre général du processus de Barcelone et les sous-comités techniques. Ces initiatives doivent néanmoins respecter intégralement le cadre politique et institutionnel existant qui a rendu flexibles les initiatives intra-régionales, pour éviter les doubles emplois. Le dialogue intégrera le recensement des sujets de préoccupation commune et des possibilités de poursuite de la coopération, dans des domaines tels que celui de la lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains ;
Le partenariat avec les pays voisins en y instaurant des plateformes de coopération marque une étape importante sur la voie d’une meilleure gestion des migrations. Ce partenariat prévoit une utilisation plus efficace et mieux coordonnée des instruments et politiques de l’Union européenne qui existent à l’heure actuelle. La Commission maintiendra le lien étroit des États membres avec les pays tiers pour continuer à développer ces actions dans un réel esprit de solidarité et de partenariat. Elle pourra ainsi profiter pleinement des possibilités qu’offre la migration et apporter des réponses adaptées aux défis qui l’accompagnent. Un suivi permanent des initiatives lancées permettra à la Commission d’apprécier les résultats escomptés. Ces résultats ont servi d’orientation à l’adaptation des priorités générales dans le cadre de la révision à mi-parcours du programme de La Haye.
Les pays voisins ont pleinement profité des aides octroyées par l’Union européenne dans un esprit de souci commun sur les problèmes de l’immigration extracommunautaire. Notre souci à nous est le sentiment des migrants à qui l’on érige une ribambelle de mesures politiques afin de stopper leur entrée et leur intégration au sein de l’Union européenne. Les plateformes de coopération ne profitent finalement qu’aux dirigeants des deux entités mais écartent ceux qui veulent réellement avoir une identité européenne et sont prêts à se conformer aux règles et usances européennes pour y parvenir. Le côté naturel des déplacements de population a été délaissé alors que l’identité européenne devrait se former à partir de pratiques politiques et civiques communes, des organisations de la société civile et d’institutions européennes fortes. Il ne faut pas empêcher l’arrivée de nouveaux citoyens européens qui partagent les mêmes valeurs politiques et civiques, tout en ayant des pratiques culturelles différentes. L’Union européenne ne doit pas émettre des limites au détriment de son développement socio-culturel et démographique.
2.1.4.2. Plateformes de coopération avec les régions de l’est et au sud-est de l’Union européenne
Il ne faut pas oublier que les régions de l’est et au sud-est de l’Union européenne constituent des portes d’entrée à l’immigration communautaire. Une approche globale sur la question des migrations a donc été décidée par le Conseil européen afin qu’elle puisse maîtriser ces flux.
A la demande du Conseil européen, une communication a été émise à ce sujet45. Elle reprend les directives concernant l’application de cette approche globale aux régions situées à l’est et au sud-est de l’Union européenne.
Nous reprenons les points essentiels de cette communication de la Commission qui a été adressée au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, et reprend un à un les régions concernées.
2.1.4.2.1. Turquie et Balkans occidentaux
- renforcer l’impact positif des migrations sur le développement ;
- renforcer le système juridique et administratif dans les pays de la région afin de mieux garantir une protection internationale aux personnes ;
- encourager l’entraide entre les autorités de ces pays chargées de la lutte contre la criminalité organisée. L’appui fourni pourrait se concrétiser à travers une meilleure collaboration entre Europol et l’initiative de coopération pour l’Europe du Sud-Est (SECI) ;
- compléter le dialogue relatif aux migrations mené dans le cadre de différentes enceintes bilatérales, régionales et nationales ;
- empêcher la fuite des cerveaux, faciliter l’envoi de fonds des travailleurs émigrés dans leur pays d’origine et améliorer la migration circulaire ;
- suivre la mise en œuvre des politiques d’asile ;
- accroître le rôle de Frontex avec ces pays ;
2.1.4.2.2. Pays partenaires de la politique européenne de voisinage en Europe orientale et dans le Sud-Caucase
- faciliter la délivrance de visas ainsi que l’envoi de fonds par les travailleurs émigrés ;
- soutenir davantage ces pays dans le domaine de la gestion de leurs frontières, de la lutte contre le crime organisé et de la fraude documentaire ;
- débuter le dialogue concernant la migration avec les pays ayant mis au point un plan d’action avec l’Union européenne (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie) et le renforcer avec ceux dont le plan est déjà mis en œuvre (Moldova et Ukraine). Continuer des discussions exploratoires avec le Belarus ;
- développer des partenariats pour la mobilité ;
- empêcher la fuite des cerveaux ;
- finaliser l’accord de réadmission avec la Moldova, mettre en œuvre celui conclu avec l’Ukraine et envisager de nouveaux accords avec d’autres pays de la région ;
- s’inspirer des expériences enregistrées dans divers ateliers, en particulier le processus de Budapest et celui de Söderköping. La Commission suggère aussi d’explorer la possibilité de mettre en place une structure de coopération qui rassemblerait les États membres et agences de l’Union européenne compétentes, les pays riverains de la mer Noire non membres de l’Union européenne et les organisations régionales, en particulier la SECI, la Coopération économique de la mer Noire (CEMN) et le Forum de la mer Noire.
- améliorer la collaboration Europol-Frontex dans la région de la mer baltique ainsi que l’entraide entre Frontex et les garde-frontières russes ;
- réaliser plus rapidement les mesures correspondant aux priorités contenues dans la feuille de route pour l’espace commun de liberté, de sécurité et de justice ;
- approfondir l’échange de renseignements entre l’Union européenne et la Russie (notamment au moyen de l’accord Europol-Russie) ;
2.1.4.2.4. Syrie, Liban, Jordanie, Iran et Iraq
- soutenir la Jordanie et la Syrie dans leurs efforts en faveur des réfugiés du conflit iraquien ;
- poursuivre le dialogue avec le Liban et la Jordanie, et engager ce dialogue avec la Syrie après la signature de l’accord d’association ;
- inciter l’Iran à intensifier la coopération avec ses voisins concernant le trafic de migrants et de la traite des êtres humains.
- accentuer la coopération concernant la gestion des frontières et fournir une assistance technique en matière de lutte contre l’immigration clandestine, le trafic de migrants et la traite d’êtres humains.
2.1.4.2.6. Pays d’origine asiatique
- mettre en place des partenariats pour la mobilité avec certains pays ;
- poursuivre les négociations en cours sur les accords de réadmission et accompagner les initiatives dans le domaine de la lutte contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains.
D’autres directives ont été ordonnées dans le but d’améliorer les plateformes de coopération de l’Union européenne avec les pays tiers. La Commission veut :
- approfondir les partenariats avec différents organismes, comme les ministères du commerce, du travail et de l’éducation ;
- développer une vision cohérente des initiatives actuelles, notamment en incitant les États membres à enrichir la liste globale recensant les projets déjà menés ;
- développer les réseaux d’officiers de liaison «immigration» (OLI) ainsi que les centres communs de traitement des demandes de visa ;
- compulser et diffuser les informations disponibles, en particulier à travers un réseau d’échanges entre les agences européennes, les organisations internationales et les organismes régionaux.
La politique européenne en matière de l’immigration extracommunautaire ne pourra être menée par l’Europe seule. Elle a besoin de travailler avec ses partenaires, que ce soit les partenaires directs, c’est-à-dire les pays d’origine des migrants, les partenaires de voisinage qui constituent des voies d’accès aux frontières des territoires des Etats membres de l’Union européenne, les organismes internationaux et nationaux, les organismes gouvernementaux ou non gouvernementaux, les ONG, les associations et autres entités économiques directement ou indirectement liées au phénomène de migrations.
Une approche globale de l’Union européenne en termes de gestion des flux d’immigration doit tenir compte du profil migratoire des pays « fournisseurs » de migrants. Cette approche doit étudier en profondeur les divers aspects de la réalité d’immigration, autrement les décisions qui seraient prises seront forcément vouées à l’échec.
Un autre volet auquel l’Union européenne ne doit pas se soustraire c’est de renforcer le partenariat pour la mobilité. Le développement économique, culturel et social dépend en grande partie de la volonté des pays concernés à encourager cette politique de brassage. L’Europe ne doit pas sous-estimer les apports des immigrés et des pays d’origine, car l’industrialisation n’est pas le seul critère de progrès.
Organiser de vrais agendas de migrations circulaires avec les appuis logistiques et institutionnels adéquats permettra d’anticiper les problèmes sociaux issus des déplacements de population. L’adage qui dit que l’on a souvent besoin d’un plus petit que soit se vérifie dans la mise en place des plateformes de coopération dans un pays tiers. Ces plateformes, lorsqu’elles sont bien édifiées au profit de toutes les parties prenantes, constituent assurément un levier supplémentaire à l’essor démographique de l’Union européenne, et un apport conséquent à l’économie des pays tiers et le respect des droits fondamentaux.
Chapitre II – Le défi et les ambitions de la politique européenne commune en matière de l’immigration: vers une politique flexible et cohérente.
L’Union européenne a tout tenté pour adopter la meilleure politique commune en matière de l’immigration. Elle continue encore ses investigations dans ce domaine car sa survie et surtout sa fierté sont en jeu. La communication de la Commission eu Parlement européen référence COM (2009) 262/4 rédigée à Bruxelles affiche cette détermination. Cette communication met au premier plan le volet « Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens », qui veut développer une politique d’immigration plus flexible et cohérente. Nous développons ci-après un grand extrait de cette communication.
1. Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens
1.1. Introduction
Les citoyens veulent vivre dans une Union européenne prospère et pacifique au sein de laquelle leurs droits sont respectés et leur sécurité protégée. Ils veulent pouvoir voyager librement, et choisir de s’installer temporairement ou de manière permanente dans un autre pays européen pour étudier, travailler, fonder une famille, créer une entreprise ou bien prendre leur retraite. Ils sont cependant inquiets de voir que le contexte de stabilité et sécurité qui a prévalu en Europe ces dernières années est menacé par des crises et des phénomènes globaux.
Les difficultés économiques et politiques auxquelles le monde et en particulier l’Union européenne sont confrontés comme les défis complexes de l’avenir appellent des solutions globales et durables. Dans un monde où la mobilité se développe à l’échelle planétaire, les citoyens européens sont dès lors en droit d’attendre une action européenne efficace et responsable dans ces domaines qui les touchent de si près. Vers une Europe des citoyens dans un espace de liberté, de sécurité et de justice La liberté, la sécurité et la justice sont des valeurs clés qui constituent des composantes majeures du modèle de société européen. Elles sont une des pierres angulaires du modèle d’intégration européen. L’Union européenne a déjà mis en place pour ses citoyens un marché unique, une union économique et monétaire, et la capacité de faire face aux défis politiques et économiques globaux. Elle a également réalisé des progrès importants dans l’établissement d’un espace de liberté, de sécurité et de justice; la priorité doit maintenant être de mettre le citoyen au centre de ce projet.
1.1.1. Bilan des réalisations
Le traité de Maastricht a introduit dans le cadre de l’Union européenne les questions de justice et affaires intérieures, qui s’étaient développées jusqu’alors à un niveau purement intergouvernemental. Depuis lors, le degré d’intégration entre les États membres sur ces sujets, ainsi que le rôle du Parlement européen et de la Cour de justice, ne cessent d’augmenter. Les programmes de Tampere et de La Haye ont donné une impulsion politique importante pour la consolidation de ces politiques fondamentales pour les citoyens. Les réalisations des dix dernières années sont nombreuses :
– La levée des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen permet maintenant à plus de 400 millions de citoyens de vingt-cinq pays de voyager de la péninsule ibérique aux États baltes et de Grèce en Finlande sans contrôle aux frontières. La gestion des frontières extérieures de l’Union se fait d’une façon plus cohérente, notamment par la création et la mise en place opérationnelle de l’agence Frontex.
– Les bases d’une politique commune de l’immigration ont été établies. Elles comportent notamment l’établissement de normes assurant plus d’équité et de prévisibilité pour l’immigration légale, un agenda commun pour favoriser l’intégration au sein des sociétés européennes ainsi qu’une action renforcée contre l’immigration irrégulière et le trafic d’êtres humains. Des partenariats avec les pays tiers ont également été mis en place pour gérer de manière concertée les questions liées aux migrations.
– Les bases d’un système d’asile européen commun pour les personnes ayant besoin de protection internationale ont été mises en place, y compris du point de vue opérationnel grâce au Bureau de Soutien à l’Asile. Une politique commune de visas a été développée avec succès, augmentant la transparence ainsi que la sécurité juridique pour toutes les personnes impliquées.
– Un niveau élevé de confiance entre les autorités nationales a été promu. Dans le domaine pénal, les échanges d’informations ont en particulier été améliorés. Par exemple, les autorités policières peuvent obtenir des informations d’un autre État membre, si elles sont disponibles, sans contrainte majeure.
– Le mandat d’arrêt européen, qui a aussi réduit significativement l’effort exigé pour l’extradition des criminels, a ramené les délais de procédure, d’une année à entre 11 jours et 6 semaines.
– Des efforts pour lutter contre le terrorisme et le crime organisé, y compris la cybercriminalité, ainsi que pour protéger les infrastructures critiques, ont été déployés.
– Des progrès ont également été accomplis dans le domaine civil et commercial. Les citoyens de l’Union européenne disposent dorénavant de moyens plus simples et plus rapides pour faire valoir leurs créances dans des situations transfrontalières. Des règles communes sur la loi applicable à la responsabilité civile et aux contrats ont été établies. La protection des enfants a été améliorée, notamment pour assurer qu’ils puissent maintenir des contacts réguliers avec leurs parents après une séparation, et pour dissuader les enlèvements dans l’Union européenne. Cependant, les avancées ont été plus lentes et nuancées pour certains aspects Les progrès ont été comparativement lents dans certains domaines, particulièrement en matière pénale et en droit de la famille. Cette lenteur relative est due au fait que ces politiques requièrent l’unanimité au Conseil, ce qui a souvent conduit à de longues discussions peu concluantes ou à des instruments qui auraient pu afficher un niveau d’ambition plus élevé. Un défi supplémentaire est d’assurer une mise en œuvre œuvre effective de la législation. Particulièrement dans le domaine pénal, la compétence de la Cour de justice est limitée et la Commission ne peut lancer des procédures d’infraction. Il en résulte des retards significatifs dans la transposition des normes de l’Union européenne au niveau national, ce qui leur donne un caractère quelque peu ‘virtuel’. Au delà des contraintes procédurales et institutionnelles, des efforts considérables restent à faire. En matière civile et commerciale, des procédures intermédiaires persistent encore aujourd’hui, qui font obstacle à la libre circulation des décisions en Europe, par exemple pour les créances contestées. La protection des citoyens et des entreprises en cas de conflit avec des parties domiciliées dans des États tiers est défaillante. Des obstacles demeurent pour la reconnaissance des actes d’état civil des citoyens au-delà des frontières nationales. La mise en œuvre par tous les États membres de la directive sur la libre circulation des personnes laisse encore à désirer. Dans le domaine de la justice pénale, des différences persistent concernant le niveau de protection des personnes lors des procédures judiciaires. Des garanties procédurales minimales en matière pénale n’ont pas pu être adoptées au cours de la période. Par ailleurs, les échanges d’informations entre autorités nationales concernant des personnes condamnées ne sont pas pleinement efficaces. En outre, au niveau opérationnel, l’action de la police au-delà des frontières nationales est confrontée à de nombreux obstacles.
1.1.2. Les défis à venir
L’objectif est d’assurer le meilleur service possible au citoyen. La diversité croissante d’une Union composée de 27 États membres ou plus doit être reflétée dans la manière dont les domaines de la justice, de la liberté et de la sécurité sont gérés. Le droit de circuler et de séjourner librement au sein de l’Union est maintenant ouvert à 500 millions de personnes. Le nombre de situations personnelles et commerciales ayant une dimension transnationale est par conséquent en hausse. En outre, les pressions migratoires, particulièrement à la frontière méridionale de l’Union, ont nettement crû.
Les exemples suivants sont représentatifs des multiples défis à venir :
– Plus de 8 millions d’Européens exercent aujourd’hui leur droit à vivre dans l’État Membre de leur choix, une tendance qui est destinée à se renforcer à l’avenir. Cependant, les citoyens sont encore confrontés à de nombreux obstacles pour l’exercice de ce droit, expression majeure de la citoyenneté de l’Union.
– Les questions de justice civile vont devenir plus importantes. On compte déjà 1 succession sur 10 dans l’Union ayant une dimension internationale.
– La cybercriminalité ne connait pas de frontières et est en constante évolution. En 2008, 1500 sites internet marchands et non marchands présentant des contenus à caractère pédopornographique ont été recensés.
– Le terrorisme reste une menace pour l’Union. En 2007, près de 600 attaques terroristes (échouées, déjouées ou exécutées) ont eu lieu dans onze États membres de l’Union.
– Il y a 1636 points désignés comme points d’entrée sur le territoire de l’Union et en 2006, le nombre de passages a été d’environ 900 millions. Dans un monde ouvert dans lequel la mobilité des personnes est croissante, assurer une gestion efficace des frontières extérieures de l’Union représente un défi majeur.
– En 2006, 18.5 millions de ressortissants de pays tiers ont été enregistrés dans l’Union, à savoir presque 3,8% de la population totale. Les pressions migratoires sont susceptibles d’augmenter. Ceci est dû à la croissance démographique et à la pauvreté dans plusieurs pays d’origine ainsi qu’au vieillissement de la population européenne. Entre 2008 et 2060, le nombre de personnes en âge de travailler devrait décliner de 15% soit près de 50 millions de personnes.
– Selon les estimations, environ 8 millions d’immigrés irréguliers vivent sur le territoire de l’Union européenne, nombre d’entre eux travaillant dans l’économie informelle. Faire face aux facteurs d’attraction de l’immigration clandestine et rendre efficaces les politiques de lutte contre la migration irrégulière sont des questions majeures pour les années à venir.
– Malgré l’existence d’un système commun d’asile, une plus grande homogénéité dans le traitement par les États membres des demandes d’asile reste à atteindre, car actuellement les taux de reconnaissances sont très variables. En 2007, 25% des décisions en première instance ont octroyé un statut de protection (réfugié ou protection subsidiaire). Cette moyenne cache des différences importantes : certains États membres ne reconnaissant la protection que dans très peu de cas, tandis que d’autres ont un taux de reconnaissance proche de 50%.
1.1.3. Un nouveau programme multi annuel
L’Union doit se doter d’un nouveau programme multi annuel qui, à partir des progrès et en tirant les leçons des faiblesses actuelles, se projette vers l’avenir avec ambition. Ce nouveau programme devra définir des priorités pour les cinq prochaines années, pour relever les défis à venir et rendre plus tangibles pour les citoyens les bénéfices de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. La construction de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ne se conçoit pas sans une dimension externe forte, cohérente avec la politique extérieure de l’Union européenne, et qui doit contribuer au rayonnement de nos valeurs en les promouvant dans le respect des obligations internationales relatives aux droits de l’homme. Aucun des objectifs poursuivis dans le cadre de cet espace ne sera atteint sans la mise en œuvre efficace des instruments appropriés de politique externe. Inversement, en s’engageant avec les Pays tiers dans le contexte de partenariats et les organisations internationales dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, l’Union renforce l’efficacité de sa politique extérieure.
1.1.4. Les priorités politiques
La thématique centrale du nouveau programme sera de “construire l’Europe des citoyens”. Toute action future sera centrée sur le citoyen et devra prendre en compte les priorités principales suivantes:
1.1.4.1. Promouvoir les droits des citoyens – une Europe des droits
L’espace de liberté, de sécurité et de justice doit être avant tout un espace unique de protection des droits fondamentaux, au sein duquel le respect de la personne et de la dignité humaine ainsi que des autres droits consacrés dans la Charte des droits fondamentaux constitue une valeur essentielle. Il s’agit par exemple de préserver l’exercice de ces libertés et la sphère privée du citoyen au delà des frontières nationales, notamment via la protection de ses données personnelles ; de prendre en compte les besoins particuliers des personnes vulnérables ; d’assurer le plein exercice de ses droits spécifiques, y compris dans des pays tiers.
1.1.4.2. Faciliter la vie des citoyens – une Europe de la justice
La réalisation d’un espace européen de la justice doit être approfondie afin de dépasser la fragmentation actuelle. En priorité, il s’agit de mettre en place des mécanismes pour faciliter l’accès des personnes à la justice afin qu’elles puissent faire valoir leurs droits partout dans l’Union. En matière contractuelle et commerciale, ceci permettra d’offrir aux acteurs économiques les outils nécessaires pour profiter pleinement des opportunités du marché intérieur. Il faudra aussi améliorer la coopération entre les professionnels de justice, et mobiliser des moyens pour supprimer les entraves à la reconnaissance des actes juridiques dans d’autres États membres.
1.1.4.3. Protéger les citoyens – une Europe qui protège
Une stratégie de sécurité intérieure devrait être développée pour améliorer encore la sécurité au sein de l’Union et protéger ainsi la vie et l’intégrité des citoyens européens. La stratégie d’action concernera le renforcement de la coopération en matière de police et de justice pénale ainsi qu’un accès plus sécurisé au territoire européen.
1.1.4.4. Promouvoir une société plus intégrée pour le citoyen – une Europe solidaire
Une priorité importante au cours des années à venir sera de consolider et de mettre véritablement en œuvre une politique d’immigration et d’asile, qui garantit la solidarité entre les États Membres et le partenariat avec les pays tiers. Elle devra offrir un statut clair et commun pour les immigrés légaux. Des liens plus forts entre immigration et besoins du marché du travail européen devront être développés ainsi que des politiques ciblées d’intégration et éducation. La mise en œuvre effective des instruments disponibles pour combattre l’immigration irrégulière devra être améliorée. La cohérence avec l’action extérieure de l’Union est cruciale pour la gestion de ces politiques. L’Union devra également confirmer sa tradition humanitaire en offrant généreusement sa protection à celles et ceux qui en ont besoin.
1.1.5. Les instruments
La mise en œuvre du prochain programme pluriannuel suppose, pour être couronnée de succès, le respect d’une méthode. Celle-ci se fondera sur cinq axes principaux :
(i) En atteignant progressivement leur maturité, les politiques développées dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, se soutiennent mutuellement, et renforcent leur cohérence. Pour les années à avenir, elles doivent s’intégrer harmonieusement dans les autres politiques de l’Union.
(ii) Afin de réduire l’écart significatif entre les normes et politiques adoptées au niveau européen et leur mise en œuvre au niveau national, d’avantage d’attention devrait être prêtée à cette dernière. Au-delà de la transposition juridique, il faut accompagner la mise en œuvre par des mesures d’appui concrètes (c’est-à-dire renforcement des réseaux professionnels).
(iii) L’amélioration de la qualité de la législation européenne doit rester une priorité. L’action de l’Union doit se concentrer là où elle peut apporter une réponse appropriée aux problèmes du citoyen. Il faut réfléchir au possible impact des propositions sur les citoyens et leurs droits fondamentaux, l’économie, l’environnement, au moment même de leur conception. Bien que récent, l’acquis est important et des évolutions institutionnelles successives dans ce domaine ont accru sa complexité. Celle-ci est certainement une des sources des difficultés d’application rencontrées.
(iv) Les citoyens comptent voir des résultats de l’action de l’Union. Améliorer l’utilisation de l’évaluation des instruments adoptés et des agences établies constitue une priorité.
(v) Il faut s’assurer que les priorités politiques sont accompagnées des moyens financiers adéquats qui permettent leur mise en œuvre et soient clairement à leur service. Les instruments budgétaires de l’avenir devront être à la hauteur de l’ambition politique du nouveau programme multi-annuel et se fonder sur une évaluation de l’efficacité des instruments actuels.
1.2. Promouvoir les droits des citoyens
Une Europe des droits Dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, le respect de la personne et de la dignité humaine, exprimés dans la Charte, constitue une valeur essentielle. Les citoyens peuvent circuler librement et jouir pleinement de leurs droits dans cet espace sans frontières internes. Le système de protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique de l’Union est particulièrement développé. L’Union comme les États membres peuvent par exemple s’appuyer sur l’expertise de l’Agence des Droits Fondamentaux. Symbole politique fort, l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme complétera ce système de protection. Elle favorisera la poursuite du développement harmonieux des jurisprudences de la Cour de justice des Communautés européennes et de la Cour européenne des droits de l’homme. L’Union est un espace de valeurs communes partagées. Ces valeurs sont incompatibles avec les crimes des régimes totalitaires. La mémoire des crimes contre l´humanité doit être partagée par tous dans une perspective de réconciliation. L’Union doit à cet égard jouer un rôle de facilitateur dans le respect des démarches propres à chaque État. Ces valeurs fondent la citoyenneté européenne et leur respect est un critère essentiel d´adhésion à l´Union. La citoyenneté européenne s’ajoute et complète la citoyenneté nationale. Elle confère des droits et obligations spécifiques aux citoyens européens, qui doivent se décliner de façon concrète et effective.
1.2.1. Plein exercice du droit à la libre circulation
La citoyenneté de l’Union permet la mobilité des citoyens dans l’Union européenne. Cependant, les citoyens se heurtent à des obstacles lorsqu’ils décident de vivre ou de voyager dans un autre État Membre que celui de leur nationalité. L’application effective de la directive sur la libre circulation des citoyens est une priorité et la Commission entend renforcer la politique d’accompagnement de sa mise en œuvre en veillant à une correcte transposition et application des règles en vigueur par les États membres. La liberté de circulation implique aussi des obligations de la part de ceux qui en bénéficient. La Commission examinera comment aider les autorités des États membres à lutter efficacement contre les abus de ce principe fondamental de l’Union. Elle publiera des lignes directrices pour expliciter sa politique en la matière. Il faut, par ailleurs, aider les citoyens lorsqu’ils sont confrontés à certaines démarches administratives ou juridiques à l’occasion de l’exercice de leur droit à la libre circulation. C’est pourquoi doit être mis en place un système leur permettant de disposer facilement et sans frais additionnels des principaux actes d’état civil. Ce système devra permettre de surmonter les barrières linguistiques éventuelles et d´assurer la force probante de ces documents. A terme la reconnaissance mutuelle des effets attachés aux actes d´état civil, devra faire l’objet d’une réflexion approfondie.
1.2.2. Vivre ensemble dans un espace qui respecte la diversité et protège les plus vulnérables
La diversité fait la richesse de l’Union, qui doit offrir un environnement sûr où les différences sont respectées et les plus vulnérables protégés. La lutte contre les discriminations, le racisme, l’antisémitisme, la xénophobie et l’homophobie doit être poursuivie avec détermination. L’Union utilisera pleinement les instruments existants, en particulier les programmes financiers. Le contrôle de l’application des législations, y compris de la nouvelle décision-cadre sur le racisme et la xénophobie, devra être renforcé. Les droits de l’enfant – à savoir le principe de la primauté de son intérêt, le droit de vivre, de survivre et de se développer, la non discrimination et le respect des ses opinions – tels qu’affirmés dans la Charte et dans la Convention des Nations-Unies relative aux droits de l’enfant, concernent potentiellement toutes les politiques de l’Union. Ils doivent être systématiquement pris en compte. Il faut pour cela identifier les actions pour lesquelles l’Union peut apporter une valeur ajoutée. Une attention spécifique sera accordée aux enfants en situation de particulière vulnérabilité, notamment dans le contexte de la politique d’immigration (mineurs non accompagnés, victimes de la traite). L’Union et les États membres doivent unir leurs efforts pour la pleine insertion des groupes vulnérables et en particulier des Roms dans la société en promouvant leur intégration dans le système scolaire et le marché de travail et en luttant contre la violence dont ils peuvent faire l´objet. L´Union mobilisera de façon ciblée les fonds structurels à cette fin et veillera à la bonne application des textes existants pour lutter contre les discriminations dont ils peuvent être victimes. La société civile aura un rôle particulier à jouer. Plus généralement, la protection, y compris juridique, des personnes les plus vulnérables, des femmes victimes de violences, des personnes dépendantes doit être renforcée. Un soutien financier approprié sera apporté notamment à travers le programme Daphné. L’Union agira également dans ce sens dans sa politique externe.
1.2.3. Protection des données à caractère personnel et de la vie privée
L’Union doit répondre au défi posé par un échange accru de données personnelles en respectant pleinement la protection de la vie privée. Les droits à la vie privée et à la protection des données à caractère personnel sont garantis par la Charte. Un régime complet de protection devrait être mis en place. L’Union doit assurer une action globale et renouvelée de protection des données du citoyen au sein de l’Union et dans le cadre de ses relations avec des pays tiers. Elle doit également prévoir et régler les circonstances dans lesquelles des autorités publiques dans l’exercice de leurs fonctions légitimes pourraient, le cas échéant, porter des limitations nécessaires à l’application de ces règles. Les évolutions technologiques actuelles sont très rapides. Elles transforment la communication entre les personnes et les organisations publiques et privées. Dans ce contexte, il est nécessaire de réaffirmer un certain nombre de principes : finalité, proportionnalité et légitimité du traitement, durée limitée de conservation, sécurité et confidentialité, respect du droit des personnes et contrôle par une autorité indépendante. Le cadre juridique actuel instaure un niveau élevée de protection. A la lumière des changements technologiques rapides, des initiatives complémentaires, législatives ou non, pourront s’avérer nécessaires pour maintenir une application efficace des ces principes. Le respect des principes de protection des données devra également être assuré par le développement de nouvelles technologies appropriées, grâce à l’amélioration de la coopération entre les secteurs public et privé, en particulier dans le domaine de la recherche. La mise en place d’une certification européenne doit être examinée pour les technologies, produits et les services « respectueux de la vie privée ». Enfin, une protection effective suppose une bonne connaissance des droits et des risques encourus (notamment sur Internet). Des campagnes d’information et de sensibilisation devront être menées en particulier auprès des personnes les plus vulnérables. D’un point de vue plus global, l’Union doit jouer un rôle moteur dans le développement et la promotion de standards internationaux en matière de protection des données à caractère personnel et dans la conclusion d’instruments internationaux appropriés, bilatéraux ou multilatéraux. Les travaux menés avec les États-Unis pour la protection des données pourraient servir de référence pour des accords ultérieurs.
1.2.4. Participer à la vie démocratique de l’Union
Le droit de voter et d’être candidat aux élections municipales et européennes dans un autre État membre que celui d’origine est la traduction politique de la citoyenneté européenne. Pourtant, l’exercice réel de ce droit est peu satisfaisant et doit être facilité au travers de campagnes de communication et d’information concernant les droits liés à la citoyenneté de l’Union. En vue des élections européennes de 2014, il convient de réfléchir à des mesures incitatives pour les citoyens : une approche ambitieuse pour des campagnes électorales se concentrant sur les véritables débats européens devra être favorisée. Faciliter l´inscription sur les listes électorales ou voter le même jour (par exemple le 9 mai) contribueront à cette démarche. D’une manière plus générale, il convient également d’examiner, sur la base de rapports réguliers conformément aux dispositions du Traité 1, comment compléter les droits des citoyens résidant dans un autre État membre afin d’accroître leur participation à la vie démocratique de l’État membre où ils résident.
1.2.5. Bénéficier d’une protection dans les pays tiers
Les 27 États membres ne sont tous représentés à l’étranger que dans trois des 166 pays tiers. 8,7% des citoyens européens, soit sept millions de personnes voyagent dans un pays où leur État n’est pas représenté. Tout citoyen de l’Union se trouvant dans un pays tiers où son propre État membre n’est pas représenté a droit à une protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout autre État membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet État. Ce droit fondamental, consacré par les traités, reste pourtant largement méconnu et inappliqué. Des actions de communication ciblées sur ce droit doivent donc être menées. Pour rendre effective la protection consulaire, il faut renforcer le cadre de coordination et de coopération existant: clarifier le concept d’État pilote en cas de crise, établir des critères communs pour la définition de la notion d’État membre non représenté et assurer la prise en charge financière des rapatriements sur base des instruments communautaires existants seront trois axes essentiels de cette réforme. Par ailleurs, des exercices d’alerte en situations de crise seront organisés.
1.2.6. Renforcer la protection civile
Le mécanisme communautaire de protection civile doit être renforcé afin d’aider et compléter les actions des États membres dans le domaine de la protection civile. La coopération en matière d’analyse des risques, incluant les aspects régionaux, doit être développée pour permettre la définition d’objectifs et d’actions communs. Dans le même temps, la capacité de réponse de l’Union doit être renforcée en organisant mieux les mécanismes d’assistance et l’interopérabilité des moyens à mettre en œuvre. Le MIC (Centre d’Information et de Suivi) doit devenir un vrai centre opérationnel disposant de capacités d’analyse et de planification.
1.3. Faciliter la vie des citoyens : une Europe du droit et de la justice
Dans un espace marqué par une mobilité croissante, la priorité devrait être de développer et promouvoir un espace judiciaire européen pour le citoyen, en abrogeant les obstacles qui subsistent à l’exercice de leurs droits. Ainsi, les décisions judiciaires doivent être reconnues et exécutées d’un État membre à l’autre sans difficulté. Les systèmes judiciaires des 27 États membres devraient pouvoir fonctionner ensemble, de manière cohérente et efficace, dans le respect des traditions juridiques nationales. Le principe de reconnaissance mutuelle constitue la pierre angulaire de la construction de l’Europe de la justice. Les progrès juridiques importants réalisés au cours des années écoulées doivent être consolidés et mis en œuvre avec détermination. Ils ne pourront toutefois se concrétiser sans renforcer la confiance mutuelle entre les acteurs du monde judiciaire. Le développement de l’Europe judiciaire suppose également que l’Union se dote d’un socle de normes communes. C’est en particulier le cas pour lutter contre certains types de criminalité transfrontière particulièrement grave ou pour assurer la mise en œuvre efficace des politiques de l’Union. L’espace judiciaire européen doit aussi permettre aux personnes de faire valoir leurs droits partout dans l’Union en facilitant l’accès à la justice. Il doit offrir aux acteurs économiques les outils nécessaires pour profiter pleinement des opportunités du marché unique, particulièrement en temps de crise économique.
1.3.1. Poursuivre la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle
En matière civile, les décisions judiciaires doivent être exécutées directement et sans autre mesure intermédiaire. Il faudra donc abolir de manière générale la procédure d’exequatur des décisions civiles et commerciales encore trop souvent nécessaire pour l’exécution de décisions rendues dans d’autres États Membres. Cela nécessitera au préalable l’harmonisation des règles de conflits de lois dans les domaines visés. Par ailleurs, la reconnaissance mutuelle pourrait être étendue à des matières encore non couvertes et essentielles pour la vie quotidienne telles que les successions et les testaments, les régimes matrimoniaux et les conséquences patrimoniales de la séparation des couples. De manière générale, les instruments adoptés devront être regroupés dans un code de la coopération judiciaire civile pour faciliter leur mise en œuvre. En matière pénale, le principe de la reconnaissance mutuelle doit s’appliquer à tous les stades de la procédure. Des progrès importants ont été réalisés pour améliorer la reconnaissance mutuelle des peines prononcées. Par ailleurs, la reconnaissance mutuelle doit s’étendre à d’autres types de décisions qui, selon les États Membres, peuvent avoir un caractère soit pénal, soit administratif. Ainsi, les témoins ou les victimes d’infraction peuvent faire l’objet de mesures de protection particulière. Celles-ci doivent être appliquées d’un État membre à l’autre. De même, certaines amendes, dont la nature pénale ou administrative varie selon les États membres, doivent pouvoir être exécutées entre États, dans le but notamment de renforcer la sécurité routière et plus généralement, d’assurer le respect des politiques de l’Union. L’Union doit viser la reconnaissance mutuelle des décisions des déchéances de droit et, à cette fin, favoriser les échanges d’information systématiques entre États membres. Les déchéances le plus susceptibles d’affecter la sécurité des personnes ou la vie économique doivent être abordées par priorité : interdiction d’exercer certaines professions, retrait du permis de conduire, déchéance du droit d’être administrateur de société ou de participer à des marchés publics etc. Dans le contexte actuel de crise économique, l’Union doit être particulièrement vigilante pour empêcher que des comportements abusifs et préjudiciables au bon fonctionnement du marché puissent se reproduire impunément d’un État membre à l’autre.
1.3.2. Renforcer la confiance mutuelle
La reconnaissance mutuelle a pour conséquence que les décisions rendues au niveau national ont un impact dans les autres États membres, en particulier sur leur système judiciaire. Des mesures visant à renforcer la confiance mutuelle s’imposent afin de pouvoir bénéficier pleinement de ces avancées. Il faut mieux accompagner la mise en œuvre des instruments, notamment auprès des professionnels. Eurojust et les réseaux judiciaires européens civil et pénal doivent être mobilisés d’avantage afin d’améliorer l’application concrète et effective du droit européen par tous les praticiens. Il faut aussi mettre à la disposition des autorités judiciaires des outils d’appui en utilisant notamment les moyens électroniques (aide à la traduction, mise en place d’un espace de communication sécurisé, vidéoconférence, etc.). Si l’Europe de la justice se construit en respectant la diversité des systèmes nationaux, cette diversité ne doit pas être source d’incompréhension mutuelle. Il est donc essentiel de multiplier les occasions d’échanges entre professionnels de la justice. Les différents réseaux de professionnels doivent, avec l’aide de l’Union, se renforcer, se coordonner et mieux se structurer. Le fonctionnement du Forum de la Justice doit être amélioré. Il est crucial d’accroître et de systématiser l’effort de formation pour toutes les professions judiciaires, y compris les juridictions administratives. D’ici la fin du programme pluriannuel, on devrait poursuivre l’objectif d’une formation européenne systématique pour tous les nouveaux juges et procureurs à une étape de leur cursus de formation ; au moins la moitié des juges et procureurs de l’Union devrait avoir suivi une formation européenne ou participé à un échange avec un autre État. Les États membres sont responsables en priorité en ce domaine et l’Union doit soutenir financièrement leur effort. Le Réseau Européen de Formation Judiciaire (REFJ) devrait être renforcé et doté d’une structure et de moyens au niveau de ces ambitions. Par ailleurs, des programmes d’enseignement à distance (e-learning) et des supports de formation communs devront être développés pour former les professions judiciaires aux mécanismes européens (relations avec la Cour de justice, utilisation des instruments de reconnaissance mutuelle et de la coopération judiciaire, droit comparé, etc.). La formation européenne doit devenir systématique pour tous les nouveaux juges et procureurs à une étape de leur cursus de formation. Comme dans d’autres domaines, le développement de la reconnaissance mutuelle doit, en matière judiciaire, s’accompagner d’un renforcement de l’évaluation. Celle-ci doit porter notamment sur l’effectivité des instruments juridiques et des politiques adoptées au niveau communautaire. Elle doit aussi, le cas échéant, appréhender les obstacles au bon fonctionnement de l’espace de justice européen. L’évaluation devrait être périodique et faciliter une meilleure connaissance des systèmes nationaux afin de dégager des bonnes pratiques. L’Union devrait dès lors soutenir les efforts des États membres pour l’amélioration de la qualité de leurs systèmes judiciaires en favorisant les échanges de bonnes pratiques et le développement de projets novateurs en matière de modernisation de la justice246. A court terme un programme pilote pourra être organisé à cette fin. Dans les pays tiers et en particulier les pays de l’élargissement, l’Union s’est dotée d’instruments tels que le jumelage ou les « peer reviews » visant à promouvoir les réformes de la justice et le renforcement de l’État de droit. Ces actions doivent être poursuivies.
1.3.3. Se doter d’un socle de normes communes
Le développement de l’espace judiciaire européen nécessite aussi un certain niveau de rapprochement des dispositions législatives et règlementaires des États membres. En matière pénale, en particulier s’agissant du terrorisme, de la criminalité organisée et des atteintes aux intérêts financiers de l’Union, seule l’action au niveau européen peut donner des résultats efficaces. Il faut donc poursuivre le rapprochement du droit matériel concernant certaines infractions graves, typiquement transfrontalières qui doivent faire l’objet de définitions et de sanctions communes. Ce rapprochement permettra d’approfondir la reconnaissance mutuelle et, dans certains cas, de parvenir à la suppression presque totale des motifs de refus de reconnaître les décisions des autres États membres. Par ailleurs, dans le respect de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés, la mise en œuvre de certaines politiques de l’Union, peut exiger la définition d’infractions et de sanctions communes pour assurer son efficacité, comme cela a été partiellement le cas en matière d’environnement et de transports. En matière civile, il faut établir sur le plan européen des normes minimales concernant certains aspects de procédure civile en lien avec les besoins de la reconnaissance mutuelle. Par ailleurs, de telles normes devront êtres établies pour la reconnaissance des décisions portant sur la responsabilité parentale (y compris celles portant sur le droit de garde). Enfin, le bon fonctionnement de l’espace judiciaire européen exige parfois qu’une juridiction nationale applique la loi d’un autre État membres. L’Union devra réfléchir comment éviter la disparité des pratiques actuelles en cette matière.
1.3.4. Les bénéfices pour les citoyens d’un espace judiciaire européen
1.3.4.1. Faciliter l’accès à la justice
Faciliter l’accès à la justice est essentiel pour profiter pleinement des opportunités de l’espace judiciaire européen, en particulier dans les procédures transnationales. A cet égard, les mesures adoptées concernant l’aide juridictionnelle doivent être renforcées. En parallèle, il faudra continuer à améliorer les systèmes de modes alternatifs de règlement de litiges particulièrement en ce qui concerne le droit des consommateurs. Il faut aider les citoyens à surmonter les barrières linguistiques qui peuvent rendre plus difficile leur accès à la justice : recours accru aux mécanismes de traduction automatique lorsque c’est possible, recherche de l’amélioration de la qualité de l’interprétation et de la traduction en justice, mutualisation des ressources disponibles dans les États membres via notamment l’interconnexion des bases de données des interprètes et traducteurs ou encore recours éventuel à l’interprétation à distance via des vidéo conférences. E-justice constitue par ailleurs une excellente opportunité. Le portail européen sera un moyen de mieux informer les personnes sur leurs droits et de leur donner accès à une série d’informations sur les différents systèmes judiciaires. Le recours à la vidéoconférence doit être davantage utilisé, par exemple pour épargner aux victimes des déplacements inutiles. Certaines procédures européennes (par exemple l’injonction de payer européenne ou le règlement de litiges de faible montant) pourront à moyen terme se faire en ligne. En conformité avec les règles sur la protection des données, certains registres nationaux seront interconnectés progressivement (par exemple les registres d’insolvabilité des personnes ou des entreprises). Certaines formalités de légalisation des actes et documents constituent également un obstacle ou une charge excessive. Tenant compte des possibilités liées à l’utilisation des nouvelles technologies, y compris le développement des signatures digitales, l’Union devra envisager la suppression de toute formalité de légalisation des actes authentiques entre les États membres. Le cas échéant, il faudra envisager la création d’actes authentiques européens. Enfin, l’Union renforcera sa législation de protection des victimes d’infractions et offrira un soutien renforcé aux dispositifs qui permettent de leur apporter une aide concrète, notamment à travers les réseaux européens.
1.3.4.2. Soutenir l’activité économique
L’espace judiciaire européen doit soutenir le bon fonctionnement de l’activité économique dans le cadre du marché intérieur en particulier en période de crise. La rapidité des procédures ainsi que l’efficacité de l’exécution des décisions de justice doivent être renforcées par des mesures provisoires et conservatoires (par exemple en créant une procédure de saisie bancaire européenne, et en renforçant la transparence des avoirs). Il faut par ailleurs sécuriser les relations contractuelles. Les différences entre les législations des États membres en matière de droit des contrats peuvent en effet, empêcher les acteurs économiques de profiter pleinement des opportunités du marché unique. Des contrats modèles entre personnes privées ou entre PME, utilisables sur base volontaire, traduits en différentes langues et servant de référence dans la vie des affaires, devront être aussi élaborés sur la base des éléments déjà développés. Au-delà, un régime spécifiquement européen, optionnel, offert aux entreprise (28ème régime) pourrait être envisagé. Ce régime, semblable à ceux élaborés dans d’autres domaines du marché intérieur, comme celui de la société européenne, du groupement d’intérêt économique européen ou de la marque communautaire, serait favorable aux développements des échanges intracommunautaires. Il introduirait un régime juridique unique directement applicable. La régulation du droit des affaires contribuera au bon fonctionnement du marché intérieur. Plusieurs types d’actions peuvent être envisagés à cet égard : la fixation de règles communes déterminant la loi applicable en matière de droits des sociétés, en matière de contrats d’assurance et de cession de créances, et la convergence des régimes nationaux en matière de procédure d’insolvabilité des banques. La crise financière actuelle a montré la nécessité de réguler les marchés financiers et d’empêcher les abus. Une étude est en cours dans le contexte de la directive sur les abus de marché dont les résultats seront connus bientôt. L’Union pourrait envisager, lorsqu’approprié, le recours au droit pénal pour sanctionner les fraudes qui peuvent mettre en danger le système financier et l’économie de l’Union européenne.
1.3.5. Renforcer la présence internationale de l’Union en matière judiciaire
Afin de promouvoir le commerce extérieur et de faciliter la circulation des personnes, l’Union doit développer un réseau d’accords bilatéraux avec ses principaux partenaires économiques en matière de reconnaissance et d’exécution des décisions civiles et commerciales. Une option pourrait être d’ouvrir la nouvelle convention Lugano (sur la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions civiles et commerciales) aux principaux partenaires de l’Union. Il sera également possible de travailler sur la signification et la notification des documents ou l’obtention des preuves. En matière pénale, il faudra déterminer des priorités pour la négociation d’accords d’entraide judiciaires et d’extradition. Par ailleurs, l’Union assurera la promotion des outils de coopération judiciaire internationale en développant les échanges de bonnes pratiques et d’expérience avec les États tiers. De manière plus générale, l’Union doit continuer d’apporter son soutien continu au secteur de la justice dans les pays partenaires afin de promouvoir l’État de droit à travers le monde. L’Union européenne poursuivra son action en vue de l’abolition de la peine de mort, de la torture et d’autres traitements inhumains dégradants.
1.4. Une Europe qui protège
L’Europe offre un cadre indispensable pour protéger ses habitants contre les menaces qui ignorent les frontières. L’Union européenne doit concevoir une stratégie de sécurité intérieure conforme aux droits fondamentaux et qui exprime une vision commune des enjeux. Cette stratégie doit traduire une réelle solidarité entre États membres. Elle permettra de clarifier ce qui doit relever des autorités nationales et ce qui, au contraire, sera plus efficacement conduit au niveau de l’Union. Elle devra s’appuyer sur des mécanismes décisionnels permettant de déterminer des priorités opérationnelles. Elle facilitera la mobilisation des ressources nécessaires dans des domaines d’action coordonnés pour prévenir et maitriser les principales menaces pesant sur les personnes et les collectivités. Cette stratégie complètera utilement la stratégie de sécurité externe dont l’Union s’est dotée, renforçant ainsi le lien entre action intérieure et extérieure.
1.4.1. Des moyens renforcés
La sécurité dans l’Union suppose une approche intégrée où les professionnels de la sécurité partagent une culture commune, optimisent l’échange d’informations et s’appuient sur des infrastructures technologiques adéquates.
1.4.1.1. Créer une culture commune
Pour que les acteurs nationaux considèrent peu à peu l’espace européen comme l’espace naturel de leur action, la confiance mutuelle doit être considérablement renforcée. Cela requiert de multiplier, pour tous les professionnels concernés, les échanges d’expériences et de bonnes pratiques, notamment en matière d’éthique, ainsi que les formations communes et les exercices en commun. Des objectifs ambitieux doivent être fixés en cette matière, par exemple former un tiers des policiers et gardes frontières européens aux questions européennes dans les prochains cinq ans. Des programmes d’échange spécifiques (type “Erasmus”) devront être mis en place. La participation ciblée de pays tiers, tels les pays de l’élargissement et les pays du voisinage, pourra être aussi décidée au cas par cas.
1.4.1.2. Maîtriser l’information
La sécurité dans l’Union repose sur des mécanismes performants d’échanges d’informations entre les autorités nationales et les acteurs européens. A cette fin, l’Union doit se doter d’un modèle européen d’information fondé à la fois sur un renforcement de la capacité d’analyse stratégique et sur l’amélioration de la collecte et du traitement des informations opérationnelles. Ce modèle doit tenir compte des cadres existants, y compris dans le domaine douanier, et permettre de relever les défis liés à l’échange d’information avec les pays tiers.
D’une part, il conviendra de définir:
– les critères de la collecte, du partage et du traitement des informations recueillies à des fins de sécurité dans le respect des principes de protection des données ;
– un mécanisme de suivi permettant d’évaluer le fonctionnement des échanges d’informations;
– des méthodes d’identification des besoins futurs ;
– les principes d’une politique sur les transferts internationaux de données pour des besoins de sécurité dans le respect des critères élevés de protection des données.
D’autre part, l’Union doit renforcer considérablement sa capacité d’analyse et de synthèse des informations stratégiques dont elle dispose. A cet égard, les synergies entre Europol et Frontex doivent être améliorées. Les réseaux d’officiers de liaison, en place dans les États membres ou les États tiers, doivent également être mieux coordonnés et mobilisés dans cette perspective. Ces mesures permettront de décider plus rapidement des actions à entreprendre sur le plan opérationnel.
1.4.1.3. Mobiliser les outils technologiques nécessaires
Les nouvelles technologies doivent accompagner les évolutions contemporaines de la mobilité et les favoriser, tout en assurant la sécurité et la liberté des personnes. A cet effet, il est nécessaire de mettre en place les politiques assurant un niveau élevé de sécurité des réseaux et de l’information dans toute l’Union européenne. Il convient d’améliorer le niveau de l’état de préparation de la sécurité et de la résilience des infrastructures critiques, y compris celles relatives aux Technologies de l’Information et de la Communication (TIC) et des services.
Dans le cadre du développement du Modèle européen d’information, l’Union devra réfléchir à une véritable architecture des systèmes d’information en tirant profit des expériences acquises. Celle-ci assurera l’interopérabilité des solutions techniques retenues au niveau national et des systèmes européens existants ou à venir, ainsi que leur développement cohérent et adapté aux besoins identifiés. Une telle architecture permettra, de plus, des économies d’échelle au fur et à mesure du déploiement des systèmes concernés. Enfin, elle permettra la programmation au niveau national d’investissements s’inscrivant dans le cadre des objectifs de la stratégie de sécurité intérieure. L’activité de recherche et développement dans le domaine de la sécurité doit être en phase avec les priorités de la stratégie de sécurité intérieure et se concentrer sur l’amélioration de l’interopérabilité, et l’identification des besoins et des technologies pertinentes, ainsi que la validation des résultats et développement de standards appropriés.
Les efforts de recherche devront être en phase avec les besoins réels des usagers et soutenus par le développement des recherches et le développement technologique doivent être utilisés afin de répondre pleinement aux attentes des utilisateurs. A terme, la création d’un fonds pour la sécurité intérieure pourrait être envisagée. Il permettrait une utilisation plus efficace des moyens disponibles dans le cadre des instruments actuels.
1.4.2. Des politiques efficaces
La stratégie de sécurité intérieure doit se construire autour de trois domaines d’action complémentaires et désormais indissociables : le renforcement de la coopération policière, une justice pénale adaptée et une gestion de l’accès au territoire plus efficace.
1.4.2.1. Renforcer l’efficacité de la coopération policière européenne
Lutter contre des phénomènes criminels typiquement transnationaux est le premier objectif de la coopération policière. C’est à ce niveau que l’Union peut prouver la valeur ajoutée de son intervention. Le modèle européen d’information permettra à cet égard de faciliter le travail des services opérationnels en clarifiant les différents canaux d’échanges de données existants. Il convient de mieux exploiter le potentiel d’Europol, qui devra être systématiquement informé de la création des équipes communes d’enquêtes et associé aux opérations transfrontalières importantes. Une fois clarifiés les types de données à échanger, il faudra mettre en place des mécanismes de transferts automatiques des données vers Europol.
Europol doit aussi renforcer ses liens avec Eurojust afin d’assurer le suivi judiciaire de ses travaux. Enfin, Europol pourrait reprendre les missions de formation du CEPOL. Europol devra également accroître sa dimension internationale, en approfondissant entre autres les relations avec les régions et États voisins de l’Union. Europol devrait renforcer ses liens avec les missions PESD de police et contribuer à la promotion des standards et bonnes pratiques de coopération policière européenne dans les pays tiers. De manière plus générale, l’efficacité de la coopération policière suppose de développer des relations étroites avec les pays tiers.
L’Union devra conclure, lorsque nécessaire, des accords de coopération policière. Dans ce cadre, il faut veiller à renforcer la complémentarité entre l’action de l’Union et celle des États membres. Empêcher les criminels de profiter de l’espace sans frontière pour échapper aux enquêtes et aux poursuites est un autre objectif prioritaire. La recherche de l’efficacité opérationnelle doit être le critère qui détermine le niveau de coopération qu’il soit régional, national, européen, ou international. Des synergies devront être développées entre les différents acteurs nationaux, européens et internationaux (Europol, OLAF lorsque la protection des intérêts financiers de l’union est en cause, Interpol).
Les expériences de coopération régionale transfrontalière doivent être approfondies et mises en réseau : développement d’un modèle de centre de coopération policière et douanière qui pourrait être utilisé lors d’évènements tels que compétitions sportives (par exemple, les JO 2012, l’Euro 2012), ou grands rassemblements, mise en place d’expériences d’évaluation transfrontalière des risques criminels.
Enfin, il est primordial pour l’Union d’être à même de comparer les données et de renforcer la prévention tant de la criminalité organisée que de la délinquance de proximité. Pour évaluer l’impact de son action, l’Union doit se doter d’outils statistiques de mesure des activités criminelles. De plus, il convient de développer une approche commune offrant un cadre d’intervention des acteurs locaux et nationaux (tant des services répressifs que de la société civile). Ce cadre sera établi sur les échanges de bonnes pratiques et l’élaboration en commun de standards d’action et de méthodes d’évaluation. Il faudra mieux utiliser le potentiel du Réseau européen de prévention de la criminalité (EUCPN) sur la base des résultats de l’évaluation de ses activités. La participation ciblée des pays de l’élargissement dans la mesure du possible est envisagée.
1.4.2.2. Une justice pénale au service de la protection des citoyens
Face à la criminalité transfrontalière, l’action de la justice ne doit pas être entravée par les différences entre les systèmes judiciaires des États membres. Il faut que l’Union se dote d’un système complet d’obtention de la preuve dans les affaires transnationales. Celui-ci devra comprendre un véritable mandat européen d’obtention de preuves se substituant à tous les instruments juridiques existants. Automatiquement reconnu et applicable dans toute l’Union, cet instrument favorisera une coopération souple et rapide entre les États membres. Il fixera des délais d’exécution, limitera au maximum les motifs de refus. Devront également être examinés :
– un cadre juridique européen sur la preuve électronique ;
– un système européen de mandat d’amener tenant compte des opportunités fournies par la vidéo conférence ;
– des principes minimaux pour faciliter l’admissibilité mutuelle des preuves entre les États, y compris en matière de preuves scientifiques.
En tenant compte des changements récents de son cadre juridique, il faudra aussi poursuivre le renforcement d’Eurojust, notamment en matière d´investigation dans les domaines de la criminalité organisée transfrontalière. Il faudra poursuivre les travaux sur le système d’échange d’information entre casiers judiciaires (ECRIS) tout en évaluant le fonctionnement des échanges. L’interconnexion des casiers judiciaires doit permettre de prévenir des infractions (par exemple lors de l’accès à certains emplois, tout particulièrement s’ils sont en relation avec des enfants). Par ailleurs, ECRIS devra être complété pour couvrir également les ressortissants des États tiers ayant fait l’objet de condamnations dans l’Union.
Parallèlement, les droits de la défense devront être renforcés. Des progrès sont essentiels non seulement pour préserver les droits individuels, mais aussi pour assurer la confiance mutuelle entre États membres et la confiance des citoyens dans l’Union. Sur la base d’un plan d’action prévoyant une approche thème par thème, les travaux sur les garanties minimales communes pourront s’étendre à la protection de la présomption d’innocence et à la détention provisoire (durée et révision des motifs de détention). Enfin, la prison étant trop souvent un lieu de criminalisation et de radicalisation, il convient de réfléchir à un programme communautaire permettant de financer des expériences pilotes menées dans les États membres en matière d’alternative à l’emprisonnement.
1.4.2.3. Un accès plus sécurisé au territoire
Dans un monde en voie de globalisation, l’Union doit faciliter la mobilité tout en assurant la sécurité des personnes dans le cadre d’une approche intégrée du contrôle de l’accès au territoire.
1.4.2.3.1. Le contrôle et la surveillance des frontières
Développer une gestion intégrée des frontières suppose la poursuite de la modernisation de l’acquis de Schengen et le renforcement des coopérations afin d’assurer une meilleure coordination des objectifs de contrôle des différents flux (biens et personnes). Le maintien d’un haut niveau de sécurité intérieure doit aller de pair avec le respect absolu des droits de l’homme et de l’accès à la protection internationale.
La coopération opérationnelle entre États membres à travers FRONTEX doit être améliorée. L’agence doit jouer un rôle central dans le futur dispositif intégré de surveillance des frontières extérieures. Ses capacités opérationnelles doivent être renforcées, notamment au travers de futurs bureaux régionaux et/ou spécialisés :
- compétences de commandement à l’égard des opérations conjointes sur base volontaire,
- utilisation de moyens propres,
- faculté de mobiliser plus aisément les effectifs nécessaires à la conduite des opérations devront constituer à cet égard des priorités.
Les types de contrôles (sécurité, immigration, douanes) aux points de passage des frontières doivent être rationnalisés notamment par une séparation des trafics privés et commerciaux aux points de passage des frontières. Dans certains cas, cette rationalisation impliquera des améliorations des infrastructures existantes et le recours accru aux nouvelles technologies (identifiants biométriques, etc.). Une coopération plus étroite entre autorités nationales permettra de simplifier les procédures rendant le franchissement des frontières plus aisé. Elle permettra aussi une utilisation optimale des ressources. Il faudra accorder une attention toute particulière à la situation des personnes et des groupes vulnérables. Les besoins en matière de protection internationale ainsi que l’accueil des mineurs non accompagnés devront constituer des priorités à cet égard.
La coordination des activités de FRONTEX et du Bureau européen d’appui à l’Asile pour l’accueil des personnes interceptées lors du franchissement des frontières externes sera essentielle. Dans ce contexte, l’Union européenne devra également considérer la clarification des règles internationales au regard des impératifs de contrôle et de surveillance maritimes tout en sauvegardant les obligations fondamentales de sauvetage en mer. Le développement du Système Européen de Surveillance des Frontières (EUROSUR) se poursuivra. Pour 2013, une coopération entre les États membres et avec FRONTEX devra être établie pour le partage des données « de surveillance » concernant les frontières de l’est et du sud. L’Union européenne cherchera à développer et renforcer ses liens avec des pays tiers dans le domaine de la gestion intégrée des frontières.
1.4.2.3.2. Les systèmes d’information
Les développements du SIS II et du VIS547 seront finalisés de manière à ce que ces systèmes deviennent pleinement opérationnels. Leur gestion pourrait être stabilisée par la mise en place d’une nouvelle agence. Un système d’enregistrement électronique des entrées et sorties du territoire des États membres de l’Union européenne, ainsi que des programmes de voyageurs enregistrés seront établis. Leur développement pourrait être confié à cette nouvelle agence dans la perspective d’une mise en opération à partir de 2015. L’Union se prononcera également sur l’opportunité de développer un système européen d’autorisation préalable de voyage.
1.4.2.3.3. La politique des visas
L’Union doit d’abord mettre en œuvre efficacement les instruments à sa disposition. L’entrée en vigueur du nouveau Code des Visas, ainsi que le déploiement progressif du VIS permettront plus de cohérence et d’efficacité. En outre, la politique des visas constitue un levier important de la politique extérieure de l’Union. Elle doit, à ce titre, s’intégrer dans une vision plus large tenant compte des diverses priorités de politique intérieure et extérieure.
Des programmes régionaux de coopération consulaire accompagneront la mise en application progressive du VIS. Ceux-ci incluront :
- une formation européenne à l’attention du personnel consulaire des États membres,
- une programmation systématique de la création des centres communs de demande ou des accords de représentation entre États membres,
- des campagnes d’information et de sensibilisation dans les pays concernés et l’établissement d’un dialogue régulier avec ces pays.
Dans le contexte de cette programmation stratégique, il conviendra d’évaluer l’opportunité de favoriser la conclusion de nouveaux accords de facilitation en matière de délivrance de visas. La disponibilité de passeports biométriques constituera une condition préalable à la conclusion de telles négociations, qui devront porter également sur la réadmission des personnes en séjour irrégulier.
Sur la base d’évaluation systématique de la situation des pays tiers concernés, les listes positives et négatives feront l’objet d’une révision régulière. Les critères d’évaluation seront :
- la sécurité des documents de voyage,
- la qualité du contrôle aux frontières,
- la maîtrise des politiques d’asile et d’immigration,
- l’efficacité de la lutte contre le crime organisé,
- le respect des droits de l’homme,
- la cohérence avec la politique extérieure de l’Union européenne par rapport à ce pays.
Toutes les possibilités du dialogue politique devront être exploitées à cet égard. Mais l’Union doit aller plus loin et envisager la création d’un visa Schengen européen commun. Ce visa devra être délivré si possible par une autorité consulaire commune et sur la base de critères garantissant une égalité de traitement entre tous les demandeurs. Par ailleurs la délivrance de visa devrait progressivement pouvoir se fonder non plus sur une présomption de risque liée à la nationalité mais sur l’appréciation du risque individuel. Cette évolution sera rendue possible par l’introduction à terme de systèmes permettant le recueil d’informations préliminaires sur les personnes souhaitant se rendre dans un État membre de l’Union européenne.
1.4.3. Des objectifs communs
L’Union peut apporter une plus value réelle dans la lutte contre certains types de menace qui exigent une action particulièrement coordonnée La stratégie de sécurité intérieure devra se concentrer sur ces domaines.
1.4.3.1. Lutter contre la criminalité organisée internationale
L’Europe doit se fixer des priorités de politique criminelle en identifiant quelques types de criminalité contre lesquels elle mobilisera de manière privilégiée les outils qu’elle s’est forgée. Ces domaines d’action pilote serviront de “laboratoire d’idées et de méthodes”. Lutter contre ces phénomènes criminels supposera la systématisation des échanges d’information, le plein usage des outils européens d’investigation et, le cas échéant, le développement de techniques d’enquête et de prévention communes. Les méthodes ainsi testées pourront ultérieurement être étendues à d’autres formes de criminalités particulièrement graves revêtant une dimension transfrontalière tel le trafic d’armes ou la piraterie.
1.4.3.1.1. La traite des êtres humains
La traite des êtres humains est un crime grave contre les droits des personnes. La lutte contre ce phénomène doit mobiliser tous les moyens d’action, alliant la prévention, la répression et la protection des victimes. Au titre de la prévention, l’implication de la société civile doit être renforcée ainsi que la coordination entre les autorités, services, réseaux et agences compétentes. Les pays tiers doivent être encouragés à ratifier et appliquer les instruments internationaux pertinents. Les services consulaires dans les pays d’origine doivent être mobilisés en vue d’éviter la délivrance frauduleuse de visa.
Des campagnes d’information à destination des victimes potentielles, spécialement des femmes et des enfants, pourront être menées dans les pays d’origine en coopération avec les autorités locales. La lutte contre les réseaux suppose aussi un travail de renseignement et d’analyse stratégique à mener en coopération avec les pays d’origine et de transit. Les contrôles aux frontières doivent également être renforcés pour prévenir la traite, notamment la traite des mineurs.
Les victimes doivent être protégées et assistées par diverses mesures :
- exonération de responsabilité pénale,
- légalisation du séjour,
- développement de mécanismes d’indemnisation,
- assistance à la réintégration dans la société d’origine dans le cas de retour volontaire, également pour faciliter leur coopération dans les enquêtes.
L’exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie
En Europe, entre 10 % et 20 % des enfants risquent d’être la cible d’agressions sexuelles. Protéger les enfants contre ces dangers est une composante importante de la stratégie des droits de l’enfant. L’Union doit développer des dispositifs de prévention. Elle doit par exemple favoriser l’échange d’informations sur les personnes condamnées pour crime pédophile entre les États membres afin de prévenir la réitération d’infraction. Lutter contre la pédopornographie sur Internet suppose une étroite coopération avec le secteur privé afin d’identifier et de fermer ou de bloquer l’accès aux sites aux contenus pédophiles, dans le respect des procédures appropriées. Europol devra jouer un rôle moteur à cet égard en développant une plateforme de signalisation en ligne des sites pédophiles, facilitant la coopération effective entre les États membres.
Cette démarche sera complétée par les actions soutenues dans le cadre du Programme pour un Internet plus sûr 2009-2013. Enfin, une politique active de coopération internationale est nécessaire pour mettre en place des mécanismes de révocation d’adresse IP pour les fournisseurs d’accès criminels et pour faciliter la fermeture rapide des sites situés hors d’Europe.
1.4.3.1.2. La cybercriminalité
L’économie digitale est un facteur important de développement. L’Union doit favoriser les politiques permettant d’assurer un niveau très élevé de sécurité des réseaux. L’Union doit clarifier les règles de compétence juridictionnelle et le cadre juridique applicable au cyberespace pour favoriser les investigations transfrontalières. Il faut mettre en place le cadre juridique qui permettra des accords de coopération entre les services répressifs et les opérateurs. Ces accords permettront des réactions plus rapides en cas d’attaque informatique. Par ailleurs, l’action des États membres doit être mieux coordonnée à travers un réseau spécialisé regroupant les responsables nationaux de la lutte contre la cybercriminalité. Là encore, Europol jouera le rôle de centre de ressource européen par la création d’une plateforme européenne de signalement des infractions.
La criminalité économique L’Union doit réduire les opportunités qu’offre au crime organisé une économie mondialisée, en particulier dans un contexte de crise exacerbant la vulnérabilité du système financier et se doter des moyens appropriés pour répondre à ces défis de manière efficace. A cette fin, la capacité d’investigation et d’analyse financière criminelle doit être développée en mutualisant les ressources, notamment en matière de formation. En matière de blanchiment d’argent, les cellules de renseignements financiers doivent mieux coordonner leur travail. Leurs analyses pourront alimenter, dans le cadre du modèle européen d’information, une base de données sur les transactions suspectes par exemple au sein d’Europol. Par ailleurs, toutes les sources d’information disponibles doivent être mobilisées et coordonnées pour identifier les opérations suspectes de transit d’argent liquide.
Les fraudes fiscales et la corruption privée doivent être mieux réprimées. Sur les marchés financiers, la détection précoce des comportements frauduleux d’abus de marché (délits d’initié et manipulation des marchés) ainsi que celle des malversations financières doit être améliorée. Le cas échéant, des sanctions pénales doivent être prévues, notamment pour les personnes morales impliquées. Le cadre juridique autorisant les confiscations et saisies étant établi, il conviendra de mettre en place dans les plus brefs délais le réseau européen des bureaux de recouvrement des avoirs criminels.
L’Union doit également se fixer des objectifs en matière de transparence et de lutte contre la corruption. Sur la base d’une évaluation périodique des efforts menés par l’Union et par les États membres, il faudra favoriser l’échange de bonnes pratiques sur la prévention et la répression, notamment dans le cadre du réseau anti-corruption et développer, sur la base de systèmes existants et de critères communs, des indicateurs48 qui permettent de mesurer les efforts dans la lutte contre la corruption. Les mesures anti-corruption dans un certain nombre de domaines de l’acquis (marché publics, contrôle financier, etc) feront l’objet d’une attention accrue. La contrefaçon constitue un danger grave pour les consommateurs et pour les économies. L’Union devra d’une part, améliorer l’évaluation du phénomène, la prise en compte des aspects répressifs dans les travaux du futur observatoire européen de la contrefaçon et du piratage et d’autre part, encourager, pour les infractions commises à l’échelle commerciale, l’harmonisation de sanctions pénales dans les législations des États membres (à partir des propositions déjà formulées de la Commission). L’Union contribuera également à renforcer le dispositif juridique international pour mieux lutter contre ces formes de criminalité économique, et à appuyer les capacités des pays partenaires en la matière.
1.4.3.1.3. Stratégie antidrogue
La stratégie antidrogue de l’Union européenne (2005-2012) prône une approche globale et équilibrée, fondée sur la réduction simultanée de l’offre et de la demande. Cette stratégie viendra à échéance au cours du programme de Stockholm. Elle devra être renouvelée sur la base d’une évaluation approfondie du plan d’action drogue 2009-2012, menée par la Commission avec le soutien de l’Observatoire européen des drogues et toxicomanies et d’Europol. L’action de l’Union doit être guidée par quatre principes :
– amélioration de la coordination et de la coopération au niveau national, européen et international, en particulier avec certaines régions du monde ;
– promotion de la diffusion cohérente de l’approche équilibrée du phénomène de la drogue dans les organisations internationales et dans la coopération avec les pays tiers ;
– mobilisation de la société civile notamment en renforçant des initiatives telles que L’Action européenne sur la Drogue ;
– renforcement du travail de recherche et d’information afin d’avoir accès à des données fiables.
1.4.3.2. Réduire la menace terroriste
L’Union doit assurer la mobilisation de l’ensemble des outils visant à lutter contre le terrorisme. Les autorités nationales doivent quant à elles développer des mécanismes de prévention permettant en particulier une détection précoce des menaces. Trois domaines apparaissent prioritaires à cet égard. Sur la base d’une évaluation de l’efficacité des politiques nationales, les initiatives de lutte contre la radicalisation dans tous les milieux vulnérables (notamment les prisons ou les institutions de formation) doivent être amplifiées.
La coopération avec la société civile devra être renforcée afin d’appréhender tous les facteurs à l’origine du phénomène, et d’encourager les stratégies favorisant la sortie du terrorisme. Dans le même temps, le dialogue interculturel et interreligieux devra être développé afin de favoriser la connaissance et la compréhension entre les diverses communautés.
Le renforcement de la lutte contre la xénophobie contribuera également à éradiquer ces phénomènes de radicalisation. L’utilisation d’internet à des fins terroristes, doit faire l’objet d’une surveillance accrue, notamment en renforçant la capacité opérationnelle des autorités chargées du contrôle. Il faudra se doter de moyens techniques appropriés et intensifier la coopération entre les secteurs publics et privés. Le but est de réduire la diffusion de propagande terroriste et le soutien pratique aux opérations terroristes. Cette coopération doit également faciliter l’identification des participants aux réseaux terroristes. Les instruments de lutte contre le financement du terrorisme doivent être adaptés aux nouvelles vulnérabilités potentielles du système financier et aux nouvelles méthodes de paiement utilisés par les terroristes.
Il faut disposer d’un mécanisme permettant d´une part la surveillance adéquate des flux financiers et d´autres part, l’identification efficace et transparente des personnes ou les groupes susceptibles de financer le terrorisme Des recommandations en direction des organisations caritatives visant à accroître la transparence et la responsabilité, devront être élaborées. L’Union s’assurera de la conformité de ses politiques avec les standards internationaux et jouera un rôle actif dans les différentes enceintes multilatérales pour lutter contre le terrorisme, en particulier les Nations Unies. La maîtrise du risque terroriste requiert en outre des actions spécifiques de prévention. Afin de pouvoir effectuer une analyse de la menace au niveau européen, une méthodologie basée sur des paramètres communs devra être établie avec Europol.
Il faudra mettre en œuvre le programme communautaire de protection des infrastructures critiques. Au-delà des secteurs du transport et de l’énergie, ce programme devra inclure d’autres infrastructures vitales pour les populations et l’activité économique (informatique). Les matériaux NRBC (nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques) pouvant servir à la perpétration d’attaques terroristes de grande portée, doivent être listés et soumis à des mesures de sécurité et de traçabilité. Cela requiert notamment une coopération avec le secteur privé et la mise en place d’un système d’alerte sur les transactions suspectes. De même, le plan d’action de l’Union européenne sur les explosifs doit être mis en œuvre et l’information sur leur sécurité mieux développée. Un cadre législatif pour couvrir les menaces liées aux précurseurs devra être développé.
1.5. Promouvoir une société plus intégrée pour le citoyen : une Europe responsable et solidaire en matière d’immigration et d’asile
Assurer une gestion efficace des flux migratoires est pour les années à venir un des plus grands défis pour l’Union européenne, et ce dans le contexte particulier d’une population vieillissante. Le rôle de l´immigration dans la croissance de la population de l´Union est important et, à plus long-terme, sa contribution aux performances économiques de l’Union sera essentielle.
Le développement d’une politique commune d’immigration et d’asile sera une priorité majeure pour les années à venir, comme proposée par la Communication de Juin 2008. La solidarité doit rester au centre de la politique commune et l’Union doit apporter un soutien accru aux États membres les plus exposés à la pression migratoire. La mise en œuvre des principes et objectifs du Pacte sur l’immigration et l’asile constituera la base de l’action de l’Union dans les années à venir. Elle sera débattue régulièrement au Conseil européen.
L’intervention financière en matière de gestion de la migration devra faire l’objet d’une attention toute particulière: une évaluation devra être menée pour déterminer si la structure et les clés de répartition des instruments internes actuels continuent à correspondre aux besoins des États membres et aux nouveaux phénomènes migratoires.
1.5.1. Une politique d’immigration dynamique
La politique d’immigration doit s’inscrire dans une vision à long terme mettant l’accent sur le respect des droits fondamentaux et la dignité humaine. Elle doit aussi être en mesure de gérer la mobilité accrue dont est porteur un monde en voie de globalisation en valorisant les progrès sociaux, économiques et culturels.
1.5.1.1. Consolider l’approche globale
Les questions de migration doivent faire partie intégrante de la politique extérieure de l’Union. Une gestion concertée des flux migratoires requiert une coopération véritable avec les pays tiers. L’approche globale constitue un cadre cohérent et novateur qui mérite d’être approfondi. À cette fin, l’Union et ses États membres doivent :
– travailler activement à l’approfondissement du dialogue et du partenariat avec les pays, régions et continents tiers, en associant systématiquement les pays d’origine, de destination et de transit. L’Afrique, ainsi que l’Est et le Sud-Est de l’Europe continueront à constituer à cet égard des priorités sans toutefois exclure un dialogue et une coopération étroite avec l’Amérique latine, les Caraïbes et l’Asie ;
– envisager la conclusion de nouveaux accords spécifiques couvrant les trois dimensions de l’approche globale – maîtrise de la migration irrégulière (y compris la réadmission et le soutien au retour volontaire et à la réintégration), promotion de la mobilité et de l’immigration légale, contribution au développement, en suivant le modèle des partenariats pour la mobilité;
– mettre en place un système efficace et solidaire de prévention de la migration irrégulière, de gestion de la migration régulière et d’assistance aux migrants ayant besoin de protection et d’asile. Ceci est particulièrement nécessaire en Méditerranée ;
– utiliser de manière cohérente l’ensemble des instruments de politique migratoire, notamment les profils migratoires, les programmes de migration circulaire, les plateformes de coopération et renforcer le rôle des partenariats pour la mobilité ;
– maîtriser plus efficacement l’immigration irrégulière et la traite des êtres humains en développant l’information relative aux routes migratoires, en frontières; et en facilitant la réadmission par la promotion de mesures d’accompagnement au retour ;
– développer des initiatives additionnelles en matière de migration et de développement : facilitation des transferts de fonds et prise en compte des baisses de transferts liés à la crise financière, implication des communautés de migrants dans le développement de leur pays ou région d’origine, atténuation de la fuite des cerveaux ;
– mobiliser les divers instruments de coopération de l’Union pour renforcer les capacités des autorités centrales, régionales et locales des pays tiers à gérer les questions migratoires, y compris afin d’améliorer la capacité des pays tiers d’offrir une protection adéquate.
L’Union doit également s’attacher aux liens entre la politique d’immigration et d’autres politiques, telles que politique sociale, la politique économique, et la politique commerciale.
1.5.1.2. Une politique concertée, en phase avec les besoins du marché du travail
L’immigration économique devra mieux correspondre aux besoins du marché de l’emploi dans les États membres. Ceci permettra en particulier de mieux tenir compte des compétences des immigrés et de faciliter leur intégration. L’Union doit se doter d’un cadre commun sous forme d’un régime d’admission flexible permettant de s’adapter à la mobilité accrue et aux besoins des marchés nationaux du travail. Ce cadre commun respectera pleinement les compétences des États Membres dans la détermination des volumes d’entrée des ressortissants de pays tiers aux fins d’emploi. Deux questions devront faire l’objet d’une attention particulière dans ce contexte : l’importance de la mobilité intra-européenne des immigrés et les conséquences de la perte d’emploi sur la validité du séjour.
Afin de faciliter l’analyse et la compréhension des phénomènes migratoires, la création d’une fonction d’observatoire49 pourrait être examinée. Elle permettra la diffusion et l’exploitation systématique des travaux et des sources disponibles ainsi que la mise à disposition de données comparables sur la migration. La coordination entre cet outil et les réseaux existants qui s’occupent des questions migratoires sera assurée. En outre, il est indispensable de faire correspondre les compétences des immigrés aux besoins du marché de l’emploi des États membres. C’est pourquoi, l’organisation de l’immigration devra se fonder sur l’évaluation globale des compétences dont l’Europe aura besoin jusqu’en 2020 en tenant compte de la situation économique.
Déterminer les besoins ne suffit pas. Encore faut-il que l’offre et la demande se rencontrent. A cet égard, la création d’une plateforme européenne de dialogue devrait être envisagée. Cette plateforme permettrait d’identifier comment mieux gérer la migration du travail et quelles adaptations sont nécessaires aux cadres juridique et institutionnel. Elle rassemblerait employeurs, syndicats, agences pour l’emploi des États membres, agences de recrutement et autres parties prenantes. La reconnaissance mutuelle des qualifications et des compétences entre l’Union européenne et les pays tiers sera également un élément important dans ce contexte.
1.5.1.3. Une politique volontariste, basée sur un statut européen pour les immigrés légaux
Afin d’optimiser les effets positifs de l’immigration légale au bénéfice de tous – les pays d’origine et de destination, les sociétés d’accueil et les immigrés – une approche claire, transparente, équitable et respectueuse de la personne humaine est nécessaire. Un Code de l’immigration devrait être adopté à cette fin assurant aux immigrés légaux un niveau de droit uniforme et comparable à celui des citoyens communautaires. Cette codification des textes législatifs existants inclura, si nécessaire, des modifications utiles pour simplifier ou compléter les dispositions existantes et améliorer leur application effective.
Le regroupement familial est un des principaux motifs d’immigration et représente une large partie de l’immigration légale. L’Union doit se doter de règles communes pour gérer efficacement l’afflux de migrants bénéficiant du regroupement familial. Tenant compte du faible degré d’harmonisation des législations nationales, une révision de la directive pourrait être envisagée après large consultation. Le potentiel d’enrichissement, économique aussi bien que culturel, dont est porteuse l’immigration ne peut être concrétisé que moyennant une amélioration de l’intégration dans le pays d’accueil. Cette amélioration passe par une intensification des efforts déployés non seulement par l’État, les autorités régionales et locales, mais aussi par une implication plus grande tant de la société d’accueil que des immigrés eux-mêmes. Un mécanisme conjoint de coordination permettant d’appuyer l’action des États Membres à partir d’un cadre de référence commun pourrait être développé :
– l’identification de pratiques conjointes et de modules européens pour faciliter le processus d’intégration en particulier à l’égard des primo-arrivants comprenant des éléments essentiels comme les stages d’introduction et les cours de langue, un engagement fort de la société d’accueil et la participation active des immigrants dans tous les aspects de la vie d’ensemble ;
– le développement d’indicateurs communs d’évaluation des politiques d’intégration ;
– un décloisonnement par rapport aux autres politiques comme l’éducation, la formation, la culture, l’emploi, le multilinguisme et la jeunesse. Le rôle crucial des écoles notamment celles offrant des modèles pédagogiques porteurs des valeurs européennes doit être mis en exergue ;
– une meilleure consultation et implication de la société civile, à partir du portail et du forum européen sur l’intégration.
1.5.1.4. Une meilleure maîtrise de l’immigration irrégulière
La prévention et la réduction de l’immigration irrégulière dans le respect des droits de l’homme, ainsi que des activités criminelles connexes est un complément essentiel au développement d’une politique commune dans le domaine de l’immigration légale. Il faut notamment accentuer la lutte contre les filières. L’emploi illégal doit être combattu par des mesures préventives et répressives tout en assurant la protection des migrants qui en sont victimes. Il faudra accompagner et contrôler la mise en œuvre de la directive prévoyant des sanctions contre les employeurs. La tolérance zéro doit prévaloir pour le trafic et la traite des êtres humains. Il faut investir les ressources humaines et financières appropriées pour augmenter les contrôles notamment sur les lieux de travail mais aussi pour simplifier les conditions de délivrance des titres de séjour aux victimes.
La mise en place d’une politique d’éloignement et de retour efficace doit se poursuivre dans le respect du droit et de la dignité des personnes. En décembre 2010, les règles fixées par la directive sur le retour entreront en application. Sa mise en œuvre sera suivie attentivement tout particulièrement en ce qui concerne l’exécution effective des mesures d’éloignement, la détention, les voies de recours et le traitement des personnes vulnérables. Elle doit en outre s’accompagner d’un renforcement de la coopération opérationnelle entre États membres. A plus long terme, sur base d’une évaluation de cette législation, le principe de reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement devra être concrétisé.
Par ailleurs, l’enregistrement obligatoire dans le SIS des interdictions d’entrée donnera pleinement effet à ce principe. La priorité au retour volontaire devra être promue et activement renforcée, en particulier dans le cadre des instruments financiers existants. Néanmoins, trop souvent les mesures d’éloignement ne peuvent pas être exécutées en raison d’obstacles juridiques ou pratiques. En l’absence de règles claires, il convient d’examiner l’opportunité de se doter, après examen des besoins et des pratiques nationales, de standards communs concernant la prise en charge des immigrés irréguliers qui ne peuvent pas être éloignés.
S’agissant des régularisations, l’échange d’informations entre États membres doit être amélioré. Des lignes directrices pourraient être développées pour leur mise en œuvre. Les mineurs non accompagnés qui entrent irrégulièrement sur le territoire de l’Union posent un autre défi particulier qui devra faire l’objet d’un examen approfondi. Cet examen sera suivi par un plan d’action visant à consolider et à compléter les instruments législatifs et financiers applicables et à renforcer les formes de coopération avec les pays d’origine y compris pour la facilitation du retour des mineurs dans leur pays d’origine.
1.5.2. Asile : un espace commun et solidaire de protection
En 2008, près de 240 000 demandes d’asile ont été présentées dans l’Union européenne. Certains État membres sont plus affectés que d’autres, soit en raison du nombre de demandes reçues, soit en raison du pourcentage de demandes par rapport à leur population. L’Union doit continuer le travail entrepris afin de devenir un véritable espace commun et solidaire de protection basé sur le respect des droits fondamentaux, des standards élevés de protection et l’amélioration générale de la qualité des systèmes nationaux, tout en renforçant la lutte contre les abus.
1.5.2.1. Un espace unique de protection
L’Union a fait d’importantes avancées vers la création d’un régime d’asile européen commun pleinement fondé sur la Convention de Genève et sur les autres instruments internationaux applicables. Un socle commun de normes a été établi au cours des dix dernières années. Les propositions législatives de la deuxième phase d’harmonisation doivent être rapidement adoptées.
L’objectif est d’instaurer, au plus tard en 2012, une procédure d’asile unique et un statut uniforme de protection internationale. Sur le plan opérationnel, l’Union doit assurer au Bureau européen d’appui à l’asile les moyens nécessaires au déploiement de ses capacités. Tous les agents en charge de l’examen des demandes d’asile dans les États membres devront suivre des modules de formation communs. Ils se verront également offrir l’accès à des informations de qualité sur les pays d’origine. Les juridictions nationales doivent participer à ce processus.
En 2013, sur la base d’une évaluation, les tâches du Bureau pourront être renforcées pour tenir compte des progrès en matière de solidarité et de partage des responsabilités. Le contrôle rigoureux et la correcte application de l’acquis législatif doivent garantir la crédibilité de ce régime ainsi que la confiance mutuelle des États membres dans la bonne gouvernance de leurs systèmes d’asile respectifs. Des mécanismes d’évaluation périodique pourraient être mis en place pour mieux faciliter les rapprochements des systèmes d’asile dans les États membres.
L’intégration des personnes bénéficiant de protection internationale doit aussi être améliorée en tenant compte des conditions de leur arrivée dans l’Union. Dans ce contexte, des solutions devront être trouvées pour les demandeurs d’asile qui n’obtiennent pas le statut de réfugié ou la protection subsidiaire mais qui ne peuvent pas non plus être éloignés pour des raisons spécifiques. La transposition et la mise en œuvre des instruments législatifs de la deuxième phase ainsi que les progrès dans la convergence des pratiques et des mesures d’accompagnement feront l’objet d’une évaluation approfondie. Sur cette base, l’Union européenne formalisera avant la fin 2014 le principe de reconnaissance mutuelle de toutes les décisions individuelles d’octroi de statut de protection prises par les autorités statuant sur les demandes d’asile, permettant ainsi les transferts de protection sans que des mécanismes spécifiques n’aient besoin d’être adoptés par le législateur européen.
1.5.2.2. Partage des responsabilités et solidarité entre les États membres
Un vrai partage des responsabilités pour l’accueil et l’intégration des réfugiés doit être mis en place. Si l’Union a choisi aujourd’hui de conserver les grands principes du système Dublin, elle doit aussi ouvrir des voies nouvelles. Un mécanisme de réinstallation interne entre les États membres des personnes bénéficiant d’une protection internationale, sur une base volontaire et coordonnée, doit être envisagé. Une première étape consisterait à introduire une programmation systématique des crédits prévus dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés au titre de cet effort de solidarité interne. Cette programmation devra tenir compte de critères objectifs. Ce mécanisme pourra inclure le soutien à la création de plateformes permanentes d’accueil et de transit dans certains États membres, ainsi que des arrangements spécifiques pour l’organisation d’un partenariat avec l’UNHCR.
Parallèlement à cette première approche, l’examen de la faisabilité et des implications juridiques et pratiques du traitement commun des demandes d’asile à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union devra être poursuivi. Cet examen serait réalisé en complémentarité avec le régime d’asile européen commun et dans le respect des normes internationales pertinentes. Sur base de ces études et de l’évaluation du mécanisme de solidarité initial, un système de solidarité stabilisé pourrait être envisagé à partir de 2013. Ce système serait coordonné par le Bureau d’appui. La solidarité financière intra-européenne devra être réexaminée. Depuis 10 ans, elle s’est opérée à travers le Fonds européen pour les réfugiés qui a accompagné les phases successives d’harmonisation. De nouveaux critères de répartition ou domaines d’intervention devront être identifiés, tenant compte de l’évolution de la politique commune.
1.5.2.3. Solidarité avec les pays tiers
La solidarité avec les pays tiers confrontés à des flux importants de réfugiés ou hébergeant de grandes populations de réfugiés et personnes déplacées est essentielle. L’accès à la protection et le respect du principe de non refoulement doivent être assurés. Par ailleurs, l’Union européenne appuiera le renforcement des capacités des pays tiers pour le développement de leurs propres systèmes d’asile et de protection. Dans ce contexte, de nouvelles responsabilités de protection pourraient être considérées. Des procédures d’entrée protégée et la délivrance de visas humanitaires devraient être facilitées, y compris avec l’aide des représentations diplomatiques, ou de toute autre structure créée dans les pays tiers, dans le cadre d’une stratégie globale de gestion des mobilités.
Afin de renforcer davantage la dimension extérieure de la politique d’asile, l’Union pourra étendre, les programmes de protection régionale en partenariat avec l’UNHCR et les pays tiers concernés en s’appuyant sur le Bureau d’appui et sur les instruments financiers extérieurs communautaires. L’Union approfondira ses efforts en matière de réinstallation afin d’offrir des solutions durables aux réfugiés.
1.6. Conclusion
La Commission souhaite que le Conseil européen entame un débat approfondi avec le Parlement européen. Sur base de ces éléments, la Commission proposera un plan d’action mettant en œuvre le programme de Stockholm afin de déterminer avec précision les actions à entreprendre et l’agenda à suivre pendant la période 2010-2014.
2. Lacunes de la nouvelle politique européenne en matière d’immigration
Il faut reconnaître que les ambitions de la Commission européenne sont claires en matière de politique générale de l’immigration. Nous avons relevé quelques passages qui montrent que l’Union européenne veut redresser les choses.
2.1. Non respect de la citoyenneté européenne
La Commission reconnaît par exemple que la citoyenneté de l’Union permet la mobilité des citoyens dans l’Union européenne. Cependant, les citoyens se heurtent à des obstacles lorsqu’ils décident de vivre ou de voyager dans un autre État Membre que celui de leur nationalité. De telles lacunes ne sont pas des obstacles insurmontables. Il faut que l’Union européenne se fasse entendre par ses membres afin que ce genre de problèmes liés à l’esprit même de la création de l’Union européenne ne soient que des cas isolés.
2.2. La xénophobie : les revers d’une politique ségrégationniste
Un autre aspect lié à l’immigration concerne la diversification. La Commission européenne atteste que la diversité fait la richesse de l’Union, qui doit offrir un environnement sûr où les différences sont respectées et les plus vulnérables protégés. La lutte contre les discriminations, le racisme, l’antisémitisme, la xénophobie et l’homophobie doit être poursuivie avec détermination. L’Union utilisera pleinement les instruments existants, en particulier les programmes financiers.
Or force est de constater que ce n’est pas encore le cas. Rappelons-nous ce qui s’est passé en France en 2005 avec les Beurs, qui sont les descendants des émigrés du Nord Afrique installés en France depuis les années 60. « Beur » veut dire tout simplement « arabe », en inversant l’ordre des syllabes : a-ra-beu donne beu-ra-a puis devient « Beur » après contraction. C’est une façon de dénigrer l’origine de ces immigrés. Les évènements de 2005 ont été provoqués justement par les Beurs qui se sont révoltés contre l’attitude xénophobe honteuse des dirigeants.
Plus près encore, le démantèlement et le renvoi des Roms, au risque de nous répéter, fait la honte de certains citoyens européens, alors que la Roumanie est actuellement candidate à l’adhésion à l’Union européenne. Heureusement que dans cette communication, la Commission européenne en a fait mention en précisant que l’Union et les États membres doivent unir leurs efforts pour la pleine insertion des groupes vulnérables et en particulier des Roms dans la société en promouvant leur intégration dans le système scolaire et le marché de travail et en luttant contre la violence dont ils peuvent faire l´objet. L´Union mobilisera de façon ciblée les fonds structurels à cette fin et veillera à la bonne application des textes existants pour lutter contre les discriminations dont ils peuvent être victimes.
2.3. Les immigrés peuvent briller
Le contexte socio-économique ou la situation politique dans leur pays ont poussé beaucoup d’immigrés à s’installer en Europe. Il est vrai que beaucoup d’entre eux restent des charges encombrantes à leur pays hôte, mais il faut noter que bon nombre d’immigrés sont instruits, et même au-delà des citoyens européenne d’origine comme le montre les faits qui se sont passés en Italie.
L’Italie est le troisième pays après l’Allemagne et la France à abriter le plus d’immigrés. L’immigration y représente environ 4,8% de la population totale. Elle est plus condensée dans le Nord (59% du total des immigrés)50, et parmi les causes d’immigration, les recherches d’emploi représentent 25%, les raisons familiales 66%, les motifs religieux 5% et les raisons liées aux études 4%. Les immigrés en provenance de la Roumanie sont en tête en ce qui concerne la recherche d’emploi (40% des permis de séjour), devant les Albanais, les Marocains et les Polonais.
Chose intéressante, on constate un niveau d’instruction supérieur à celui des Italiens : 12,1% de ces immigrés ont une formation universitaire tandis que la moyenne est de 7,5% seulement pour les Italiens de souche, et les diplômés 27,8% pour 25,9% d’Italiens.
Malheureusement, il n’y a pas de mesures d’accompagnement en Italie permettant à ces immigrés une meilleure insertion dans le milieu de travail et qui pourraient les faire accéder aux postes de travail plus prestigieux.
Ces exemples montrent à tel point les immigrés peuvent briller et aider efficacement dans le développement de leur pays hôte si la politique européenne en matière de l’immigration extracommunautaire était menée correctement.
Si on parle de principales avancées, elles concernent les progrès de la mise en œuvre d’une Stratégie unique de gestion intégrée des frontières extérieures, en particulier le volet destiné à la lutte contre l’immigration illégale. L’Union a posé des bases d’une politique commune en matière de lutte contre l’immigration clandestine, prenant en compte la traite des êtres humains, l’exploitation économique des migrants, et les activités criminelles liées à l’immigration illégale à travers une coopération sur les visas (biométrie), la surveillance des frontières, la réadmission et le rapatriement des migrants illégaux. Dans ce sens, il est aussi prévu le renforcement de l’action de l’agence européenne FRONTEX, chargée de la surveillance des frontières extérieures de l’espace Schengen, le renforcement des capacités d’Europol, et une approche technologique avec les systèmes de bases de données partagées.
Les avancées dans la mise en place de la stratégie de gestion intégrée des frontières contrastent avec le retard de la mise en place d’un Système commun pour l’immigration. Seuls les visas de courts séjours ont fait l’objet d’une communautarisation complète dans le Code frontière Schengen.
Des propositions communautaires en matière de gestion des migrations économiques restent à venir, mais pour le moment, aucune stratégie n’existe entre les Etats membres quant à la mise en place d’une immigration économique. Ainsi, pour l’heure, d’un coté, une politique européenne en matière d’immigration peine à voir le jour, tandis que de l’autre, d’importants moyens sont mobilisés pour lutter contre l’immigration illégale et pour surveiller les frontières extérieures européennes, et même celles de certains Etats tiers par le biais des accords internationaux, pour empêcher le départ des migrants vers l’Europe. L’approche globale semble ainsi tronquée, bancale, pour ne pas dire biaisée.
Il est temps pour l’Union européenne de pouvoir trouver une solution rapide au défi de l’immigration auquel elle doit faire face actuellement. Trois facteurs sont liés à ce phénomène :
- la pression migratoire qui continue sans cesse d’augmenter à cause de la mobilité croissante des populations des pays pauvres voisins de l’Union européenne ;
- la présence dans les Etats membres d’une masse importante d’immigrants qui sont bloqués derrière le mur de l’intégration. La frustration s’accroit auprès de leurs descendants de deuxième génération qui n’ont pas reçu l’éducation minimum nécessaire et sont défavorisés sur le marché du travail. Une mauvaise politique d’immigration pourrait même conduire à l’émergence d’importants groupes ethniques sous-prolétariens récurrents au sein de l’Union européenne ;
- la concurrence mondiale pour séduire les travailleurs hautement qualifiés s’est accrue pour deux raisons : d’abord les avancées technologiques qui privilégient les qualifications et ensuite la mondialisation qui attire les cerveaux vers les zones qui sortent des sentiers battus ; l’Union européenne n’arrive pas à garder les élites dont elle a besoin.
La division interne à l’intérieure même des pays membres sur la question de l’immigration constitue un frein insurmontable à une politique communautaire cohérente en matière d’immigration : il est difficile à l’Union européenne d’imposer à tous ses membres d’adopter une démarche commune.
Hors, si on fait une analyse des textes, des communications et autres programmes sur la politique européenne d’immigration, les visées sont trop perfectionnistes pour qu’elles soient atteintes. Des regards plus réalistes et plus terre à terre devraient pouvoir réussir, au lieu de se faire surpasser économiquement par la Chine qui n’a pas les yeux rivés sur les nuages…
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• RÈGLEMENT (CE) No 1987/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 20 décembre 2006 sur l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II)
• RÈGLEMENT (CE) No 2007/2004 DU CONSEIL du 26 octobre 2004 portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne
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1 Cette communication contenant les dix principes sera développée plus bas
2 COM(2008) 611 final – Non publiée au Journal officiel – EUROPA : Synthèses de la législation de l’Union européenne
3 «Une politique commune de l’immigration pour l’Europe: principes, actions et instruments» COM(2008) 359 final – Non publié au Journal officiel – EUROPA : Synthèses de la législation de l’Union européenne
4 Le programme AENEAS (2004-06), était doté d’un budget total de 250 millions d’euros. Il résulte d’une communication de la Commission sur l’intégration de la politique des migrations dans les relations de l’Union européenne avec les pays tiers, et avait pour objectif d’apporter une aide technique et financière afin d’aider les pays tiers à gérer leurs flux migratoires et s’adressait principalement aux pays ayant conclu, ou prévoyant de conclure, des accords de réadmission avec l’Union européenne. Il a été progressivement abandonné en 2007.
5 Règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil, adopté le 18 décembre 2006 – MEMO/07/253 Bruxelles 25/06/2007 « Nouveau programme de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile doté d’un budget de 380 millions d’euros pour la période 2007-2013 » http://ec.europa.eu/europeaid/projects/migrations/projects_en.htm.
6 Principe de délégation verticale des pouvoirs, notamment dans l’Union européenne : l’Union européenne est compétente pour les domaines où une intervention communautaire a été prévue ou pour lesquels celle-ci est jugée souhaitable, la compétence de droit commun appartenant aux autorités nationales (Le Petit Larousse 2010).
7 Gnanguênon Amandine, Premier plan d’action (2008-2010) pour la mise en œuvre du partenariat stratégique Afrique-UE, 7 décembre 2008.
8 Troïka européenne : groupe composé du représentant du pays qui exerce la présidence semestrielle du Conseil des ministres de l’Union européenne, de celui qui l’a précédé et de celui qui lui succédera à la présidence, en vue d’assurer une certaine continuité dans le traitement des dossiers.
9 GIP International – Groupement d’Intérêt Public pour le développement de l’assistance technique et de la coopération internationales 39-43, quai André Citroën 75015 Paris – France Tél. : + 33 1 44 38 34 83 / Fax : + 33 1 44 38 34 90, www.migrationsprofessionnelles.net
10 EUROPA site web : http://ec.europa.eu
11 GREENWAY John, Royaume-Uni, Groupe démocrate européen, rapporteur Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Doc. 11350, 10 juillet 2007
12 Levinson Amanda, The Regularisation of Unauthorised Migrants: Literature Survey and Case Studies (Oxford University: Centre on Migration, Policy and Society, 2005)
13 COM(2005) 669 final – Non publié au Journal officiel
14 Directive 2003/109/CE
15 by European Commission – Official documents – « Immigration économique dans l’UE – La Commission présente une feuille de route sur l’immigration légale » Tuesday 27 December 2005.
16 Le Figaro du 08/05/2010 http://www.lefigaro.fr/international/2010/05/07/01003-20100507ARTFIG00644-europe-le-rapport-des-sages-sans-concession.php
17 Collège d’Europe, Bruges, SPEECH/09/105 du 04/03/2009
18 Règlement (CE) n° 1683/95 du Conseil du 29 mai 1995 établissant un modèle type de visa
19 Règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 – Journal officiel n° L 081 du 21/03/2001 p. 0001 – 0007
20 Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas)
21 Source : « Trouver une issue au casse-tête des visas », Rapport d’information de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, n° 353 (2006-2007) – 27 juin 2007.
22 Source : « Trouver une issue au casse-tête des visas », Rapport d’information de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, n° 353 (2006-2007) – 27 juin 2007.
23 « Trouver une issue au casse-tête des visas », Rapport d’information de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, n° 353 (2006-2007) – 27 juin 2007.
24 « Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration », Alexis Spire, Raisons d’agir, octobre 2008.
25 « Les orientations de la politique de l’immigration » – Sixième rapport établi en application de l’article L.111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, Secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l’immigration, décembre 2009.
26 Mariani Thierry, Rapport n° 3764, fait au nom de la délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union européenne sur la politique européenne des visas, 21 février 2007.
27 Piebalgs Andris (Lettonie), commissaire en charge du développement, « La coopération au développement »
28 La Documentation Française 2007 http://www.ladocumentaionfrancaise.fr/dossiers/developpement-pays-acp/carte-pays-acp.shtml
29 GAYMARD Hervé et FRUTEAU Jean-Claude, députés, N° 2133, « Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur les accords de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique », enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 décembre 2009
30 MERABET Omar, expert du Cabinet CIVI.POL Conseil, membre du consortium mené par TRANSTEC, Contrat cadre EUROPEAID/119860/C/SV/multi Lot 7, « Lettre de Contrat N° 2006/131604 », Mars 2006
31 MERABET Omar, expert du Cabinet CIVI.POL Conseil, membre du consortium mené par TRANSTEC, Contrat cadre EUROPEAID/119860/C/SV/multi Lot 7, « Lettre de Contrat N° 2006/131604 », Mars 2006
32 WULLT Johan & VASILEVA Katya, Eurostat Newrelaese 184/2009 – 16 Décembre 2009, http://ec.europa.eu/eurostat
33 le citoyen non reconnu est une personne qui n’est pas citoyen d’origine du pays ni de tout autre pays, mais qui a certains droits et obligations de citoyenneté dans ce pays.
34 LE TALLEC Camille et DURIEZ Julien, Rubrique Monde « En Europe, l’immigration favorise le dynamisme démographique » 28/07/2010
35 PISON Gilles cité par LE TALLEC Camille et DURIEZ Julien, Rubrique Monde « En Europe, l’immigration favorise le dynamisme démographique » 28/07/2010
36 Source : Eurostat (LE TALLEC Camille et DURIEZ Julien, Rubrique Monde « En Europe, l’immigration favorise le dynamisme démographique » 28/07/2010)
37 COM(2007) 248 final – Non publié au Journal officiel
38 DIARRA Aliou Badara, « Migration circulaire Mali-Espagne : Une « boîte à outil » pour lier le départ au retour des migrants » – L’indicateur Renouveau, http://www.maliweb.net/newspaper.php, 20/05/2010
39 Communication de la CE. 2007. III. Migration circulaire. B. définition et formes de la migration circulaire, 2. la migration circulaire de personnes résidant dans un pays tiers.
40 Communication de la CE (2007). III. Migration circulaire. B. définition et formes de la migration circulaire, 1. La migration circulaire de ressortissants de pays tiers établis dans l’Union Européenne.
41 Réunion méditerranéenne (Dialogue 5+5) sur la migration circulaire. Tunis. 24 février 2009.
42 Avantages et exemptions divers sur les importations des véhicules à usage familial et/ou commercial, sur le mobilier à usage personnel, sur les biens d’équipement destinés à la création d’entreprise ou d’activité, etc.
43 Etait considérée comme « migrant de retour » toute personne résidant en Tunisie au moment du déroulement du recensement et qui déclarait s’être établie à l’étranger avant 1999.
44 Chaieb, R. 2006
45 COM(2007) 247 final du 16 mai 2007 – Non publié au Journal officiel
46 L’Union devra se référer en particulier aux travaux de la Commission Européenne Pour l’Efficacité de la Justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe.
47 SIS II: Schengen Information System II et VIS: Visa Information System.
48 On pourrait par exemple s’inspirer du système de classement sur la perception de la corruption établi par Transparency International.
49 Qui ne sera pas une agence.
50 XVe Rapport sur l’immigration de la Caritas /Migrantes, www.dossierimmigrazione.it
